TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2008
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. François Gillard et Guy Dutoit, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourant
Jean-Claude BEZENCON, à Goumoens-la-Ville.
Autorité intimée
Municipalité de Goumoens-la-Ville.
Objet
Remise en état
Recours Jean-Claude BEZENCON c/ décision de la Municipalité de Goumoens-la-Ville du 21 novembre 2007 fixant au recourant un délai pour enlever une pierre sur sa parcelle au lieu-dit "Le Rontin".
Vu les faits suivants
A. M. Jean-Claude Bezençon, agriculteur à Goumoens-la-Ville, est copropriétaire au lieu-dit "Le Rontin" de la parcelle n° 131, terrain agricole d¿une surface de 184'389 m², qu'il exploite lui-même. De forme rectangulaire, cet immeuble est délimité par des chemins agricoles, sauf au sud par la route cantonale reliant Goumoens-la-Ville et Goumoens-le-Jux. A l'angle sud-ouest, le chemin ouest longeant la parcelle débouche sur la route cantonale en formant une patte d'oie d'une largeur maximale d¿environ 13 mètres. A cet endroit, le tracé de l¿élargissement de la route est signalé par deux bornes enterrées (nos 111 et 112).
B. Courant 2007, M. Bezençon a déposé sur la borne n° 112 un rocher de molasse d'approximativement 110 cm par 96 cm pour une hauteur de 43.5 cm. Ce bloc était appuyé contre deux piquets en fer de 1 m, plantés verticalement dans le terrain de l¿intéressé respectivement à 56 cm et 62 cm de ladite borne et à 40 cm l'un de l'autre.
C. Par lettre recommandée du 21 novembre 2007, la Municipalité de Goumoens-la-Ville (ci-après: la municipalité) a imparti à M. Bezençon un délai au 26 novembre 2007 pour enlever le rocher précité, indiquant qu¿il gênait considérablement la circulation des convois agricoles. Elle a précisé que, passé ce délai, le rocher serait enlevé aux frais de l¿intéressé. Aucune voie de recours n'était mentionnée.
D. Par courrier du 1er décembre 2007, M. Bezençon s¿est plaint à la municipalité de la disparition de la pierre en question alors qu¿il n¿avait pris connaissance de sa lettre que le 30 novembre 2007. Il a en outre précisé que le bloc pierreux précité était déposé en limite de sa propriété depuis plus d¿une année et non pas sur la banquette communale. Cette lettre est restée sans suite.
Le 15 janvier 2008, M. Bezençon a recouru contre la décision de la municipalité du 21 novembre 2007, concluant à son annulation et à la remise en place du bloc de pierre. Il fait valoir que la municipalité aurait dû considérer que sa lettre du 1er décembre 2007 constituait un recours contre la décision précitée. Il affirme que la décision attaquée et son exécution sont illégales et nulles, et que, sur le fond, le rocher a été déposé sur sa propriété et ne gênait nullement la circulation agricole. Il ajoute que cette opération n¿a endommagé aucune chambre de collecteur AF.
Dans sa réponse du 27 mars 2008, la municipalité expose, outre les multiples différends qui l¿opposent au recourant depuis de nombreuses années, que les deux piquets en fer suffisaient pour empêcher les convois agricoles d¿empiéter sur son terrain, que le bloc de molasse enlevé se trouvait bien en partie sur la banquette communale et qu'il ne présente aucune valeur patrimoniale. Il est par ailleurs stocké dans un local communal.
Le recourant a répliqué le 24 avril 2008; l¿autorité intimée a dupliqué le 27 mai 2008. Les arguments respectifs des parties seront repris plus loin dans la mesure utile.
Il a été statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé le 1er décembre 2007, soit dans les 20 jours suivant la communication de la décision attaquée, le recours est intervenu en temps utile (art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]). Au demeurant, il aurait dû être transmis alors au tribunal. Complété le 15 janvier 2008, il est au surplus recevable en la forme.
2. En premier lieu, il convient de délimiter l'objet du recours et, partant, les griefs recevables. La décision attaquée porte uniquement sur l'obligation d'enlever un bloc de molasse déposé par le recourant à l'angle sud-ouest de sa parcelle no 131, qui empiétait sur la banquette communale. Les autres griefs relatifs notamment à un collecteur d'eau claire et à un cognassier ne sont pas recevables, car ils ne se rapportent pas à l'objet du litige, qui est défini par la décision attaquée (v. Cour de droit administratif et public, arrêt GE.2007.0185 du 27 décembre 2007). Tout au plus traduisent-ils le climat conflictuel qui règne entre les parties depuis plusieurs années.
3. Le recourant soutient quel le rocher reposait entièrement sur sa parcelle. Si ce dernier a été enlevé par l'autorité intimée, tel n'est pas le cas des deux piquets en fer. Or, le recourant ne conteste pas les relevés des deux piquets, ni les dimensions de la roche en molasse, ni le fait que cette dernière s'appuyait contre ceux-ci. On doit dès lors admettre que les mesures présentées par la municipalité sont exactes et que, partant, la pierre litigieuse empiétait bel et bien sur le domaine public.
4. L¿autorité intimée est intervenue essentiellement pour assurer l'application des dispositions de la législation sur les routes visant à assurer la sécurité publique. En présence d'un problème important de sécurité routière concernant une route communale et une route cantonale en traversée de localité, la municipalité était habilitée à rendre la décision dont est recours, sa compétence découlant de la législation routière. La municipalité était également fondée à intervenir sur la base de ses compétences générales en matière de police et de maintien de la sécurité publique (cf. art. 43 al. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11]).
A l'évidence, la pierre de molasse litigieuse ne constitue pas un élément d'infrastructures visés par les distances minimales applicables aux bâtiments et annexes de bâtiments (art. 36 de la loi sur les routes [LRou ; RSV 725.01]) ou aux constructions souterraines et dépendances de peu d'importance (art. 37 LRou). Il appartient aux aménagements extérieurs tels que mur, clôture, haie ou plantation qui, selon l'art. 39 al. 1 LRou, ne peuvent être créés sans autorisation sur les fonds riverains de la route s'ils sont de nature à nuire à la sécurité du trafic, notamment par une diminution de la visibilité. L'art. 8 du règlement du 19 janvier 1994 d'application de la LRou (RLRou; RSV 725.01.1) prévoit ce qui suit:
Art. 8 -Murs, clôtures, plantations (art. 39 LRou)
Les ouvrages, plantations, cultures ou aménagements extérieurs importants ne doivent pas diminuer la visibilité ni gêner la circulation et l'entretien ni compromettre la réalisation des corrections prévues de la route.
Les hauteurs maxima admissibles, mesurées depuis les bords de la chaussée, sont les suivantes:
a. 60 centimètres lorsque la visibilité doit être maintenue;
b. 2 mètres dans les autres cas.
Cependant, lorsque les conditions de sécurité de la route risquent d'être affectées, le département ou la municipalité pour les routes relevant de leurs compétences respectives, peut prescrire un mode de clôture, des hauteurs et des distances différentes de celles indiquées ci-dessus.
Il ne peut être établi en bordure des routes des clôtures en ronces artificielles ou présentant des parties acérées de nature à entraîner un danger pour les usagers de la route.
En l'espèce, la visibilité n'est pas restreinte par le rocher litigieux. En revanche, il est établi que ce dernier gêne la circulation, particulièrement les convois agricoles. Le recourant l'admet lui-même lorsqu'il explique qu'il voulait empêcher par ce biais ceux-ci d'empiéter sur son champ. On peut d'ailleurs se demander si la présence d'un tel bloc en bordure de route n'est pas de nature à créer un danger pour les usagers de la route. Quoi qu'il en soit, et même s'il est compréhensible que le recourant voulait préserver son champ, il n'en demeure pas moins qu'il se devait en tout cas de respecter la limite de la route communale et ne pouvait pas installer son obstacle sur le domaine public. Un tel débordement constitue une utilisation accrue du domaine public, qui nécessitait une autorisation préalable de la commune.
5. Selon l'art. 664 al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent. Par conséquent, les cantons ou les communes peuvent réglementer l'usage qui en est fait par les privés. Même sans base légale, une collectivité publique peut, de façon générale, soumettre à autorisation tout usage du domaine public qui dépasse en intensité l'usage commun, qui n'est pas conforme à la destination ordinaire de la chose, ou qui entrave l'usage commun par les tiers (v. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, no 3021, et références citées). Ainsi, elle est en principe libre de décider par qui et à quelles conditions le domaine public peut être utilisé. Telle est précisément la procédure retenue par le législateur cantonal à l'art. 26 al. 1, 1ère phrase, LRou: "tout usage excédant l'usage commun est soumis à autorisation, permis ou concession, délivré par le département s'agissant du domaine public cantonal et par la municipalité s'agissant du domaine public communal."
Une autorisation municipale ne pouvait de toute façon pas être délivrée pour le bloc de molasse litigieux dès lors qu'il gênait la circulation (art. 8 al. 1 RLRou). Il en découle que la décision de l'autorité intimée était parfaitement justifiée. Reste à examiner si son exécution immédiate a une influence sur l'issue du recours.
6. La décision du 21 novembre 2007 impartissait un délai au recourant pour ôter la pierre en question. Le lendemain, avant même que celui-ci n'en ait pris connaissance, la municipalité l'a fait enlever par l'employé communal, sans frais.
De manière générale, même en l'absence d'une base légale spéciale, lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295). En effet, le principe de la légalité (sous l'aspect de la suprématie de la loi), en relation avec les principes de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit, impose à l'autorité de veiller à ce que les particuliers remplissent leurs obligations reposant sur le droit administratif (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p. 318). Les moyens d'exécution forcée dont dispose l'autorité à cet effet sont l'exécution par substitution (ou par équivalent), la contrainte directe, l'exécution immédiate. L'exécution par équivalent est l'ensemble des actes par lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib 343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: la prise d'une décision de base, une sommation, la constatation de l'inexécution, l'ordre d'exécuter et l'exécution. La décision de base (Sachverfügung) constate ou impose une obligation. L'exécution par équivalent dépend du caractère exécutoire de cette décision (André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 638 s.). Sa validité ne pourra plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et imprescriptible (ATF 105 Ia 20 et références). La constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter se présentent sous forme d'une nouvelle décision (décision d'exécution, mesures d'exécution), susceptible de recours (voir Tribunal administratif, arrêts AC.1990.7607 du 16 mars 1992 et AC.2001.0227 du 15 novembre 2002 consid. 2c).
La jurisprudence admet cependant que l'autorité peut faire procéder à l'exécution par équivalent sans sommation préalable s'il y a péril en la demeure ou lorsqu'il est d'emblée clair que l'intéressé n'obtempérera pas à un ordre de démolition parce qu'il n'a pas les moyens ou la volonté nécessaires (ATF 105 Ib 343 consid. 4b p. 345/346; 94 I 403 consid. 3 p. 408; 91 I 295 consid. 3a p. 302).
Il est vrai que la procédure d'exécution par substitution à laquelle a procédé la municipalité ne respecte pas les exigences précitées. Elle est de plus intervenue avant même la fin du délai que l¿autorité intimée a fixé à l¿intéressé pour s¿exécuter, alors que celui-ci n¿avait pas reçu la décision entreprise. On ne saurait admettre que le rocher litigieux créait un tel danger qu¿il y avait péril en la demeure et que cette manière précipitée de procéder était justifiée. Toutefois, au vu des pièces produites par l'autorité intimée, des déclarations des parties et du climat conflictuel dans lequel celles-ci évoluent depuis de nombreuses années, il apparaît peu probable que le recourant se soit soumis de lui-même à la décision attaquée. Au demeurant il a recouru contre cette décision en soutenant, dans son mémoire que le rocher litigieux n'empiétait pas sur le domaine public, ce qui est manifestement faux. Enfin, la municipalité a conservé le bloc de molasse, de sorte que le recourant n¿a subi aucun dommage. Elle doit d¿ailleurs le lui restituer. Dans ce contexte exceptionnel, la cour de céans considère que l'autorité intimée pouvait ôter la bloc de molasse gênant la circulation sans suivre la procédure habituelle d'exécution par équivalent.
7. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée.
Conformément à l¿art. 55 al. 1 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge du recourant débouté, qui n¿a pas droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Goumoens-la-Ville du 21 novembre 2007 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jean-Claude Bezençon.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 2008
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.