TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 mars 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. Georges Arthur Meylan, assesseur et Mme Renée-Laure Hitz, assesseur ; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourantes
1.
FONCIA GECO LA CÔTE, à Nyon
2.
FONCIA TRAVAUX SA, à Lausanne représentées par Me Marc-Olivier Buffat, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Nyon, représentée par Me Minh Son Nguyen, avocat à Vevey
Objet
Permis de construire
Recours FONCIA GECO LA CÔTE et FONCIA TRAVAUX SA c/ décision de la Municipalité de Nyon du 22 août 2007 (refus de permis de construire pour des transformations intérieures au n° 11 de la Place de la Gare)
Vu les faits suivants
A. Propriété de Mmes Maria Knechtli et Laurence Kacher, la parcelle n° 245 du cadastre de Morges est située en face de la gare, dans le périmètre du plan de quartier "Gare/Saint-Martin" adopté par le Conseil communal le 27 avril 1998 et approuvé par le Département des infrastructures le 7 avril 2000. Elle supporte le bâtiment n°ECA 290, d'une surface au sol de 233 m², qui comporte cinq niveaux, sous-sol compris. Son rez supérieur était naguère entièrement occupé par le café-restaurant APN, tenu par l'Association portugaise de Nyon.
B. Le 24 mai 2007, les sociétés Foncia Travaux SA et Foncia Geco La Côte, succursale de Foncia Geco Rhône SA, ont déposé une demande de permis de construire pour transformer les rez inférieur et supérieur du bâtiment n°ECA 290 en locaux commerciaux et administratifs. Au rez supérieur, dans ce qui était la salle du café, trois bureaux vitrés devraient être aménagés autour d'un hall d'entrée; deux autres bureaux, l'un fermé, l'autre vitré devraient prendre place à l'arrière du bâtiment; l'aile ouest du bâtiment devaient accueillir également deux bureaux, séparés par une petite salle de conférence. Quant au rez inférieur, accessible par un escalier intérieur, une cuisinette, une salle de conférence de douze places et quatre locaux d'archives y seraient aménagés. Il est prévu qu'une réceptionniste accueille les clients et les dirige vers l'un des bureaux ou une autre pièce à l'arrière, selon l'objet de leur visite. Les vitrines serviraient à l'affichage des immeubles à vendre, à l'instar de ce qui ce fait dans d'autres succursales de la société.
C. Ce projet de transformations intérieures a été mis à l'enquête publique du 19 juin au 19 juillet 2007, sans susciter d'opposition.
Par décision du 22 août 2007, la Municipalité de Nyon (ci-après : la municipalité) a refusé d'octroyer le permis de construire sollicité, au motif que "l'usage projeté des locaux n'était pas conforme à l'affectation du plan de quartier", soit l'art. 13 de son règlement, qui dispose que les surfaces des rez-de-chaussée doivent être affectées "aux commerces, à l'artisanat et aux services d'accueil (conciergerie, etc.) et d'intérêt public."
D. Le 4 septembre 2007, Foncia Geco La Côte et Foncia Travaux SA ont recouru contre cette décision, concluant à son annulation et à la délivrance du permis de construire sollicité. Elles font valoir que les activités qui seront déployées dans les locaux de la succursale seront avant tout commerciales. Elles ajoutent que ni la municipalité ni les services municipaux ne leur ont fait part d'une quelconque incompatibilité avec le règlement du plan de quartier "Gare/Saint-Martin" dans les échanges précédant la demande du permis de construire. Elles se prévalent enfin du principe de l'égalité de traitement dans la mesure où, depuis l'entrée en vigueur du plan de quartier, la municipalité aurait autorisé de nombreux bureaux et sociétés de services à s'installer aux rez-de-chaussée d'immeubles du quartier.
Le 3 octobre 2007, le magistrat instructeur a invité la municipalité à délivrer provisoirement le permis de construire sollicité. Cette décision a été annulée par la section des recours du Tribunal administratif le 27 décembre 2007, qui a ordonné aux constructrices de faire cesser immédiatement les travaux de transformation en cours.
Dans sa réponse du 30 octobre 2007, la municipalité expose en substance que l'art. 13 du plan de quartier "Gare/Saint-Martin" vise à valoriser cette partie de la ville, en permettant d'offrir à la population et aux touristes des petits commerces et des échoppes d'artisanat contribuant à animer le quartier. Elle indique encore que les travaux litigieux conduiraient à une nouvelle affectation des locaux contraire à la notion de "commerce". Elle précise enfin que les sociétés de service et bureaux installés aux rez avaient obtenu une autorisation avant l'entrée en vigueur du plan de quartier, à l'exception d'un seul cas, qui ne suffit pas à faire règle.
E. Conformément à l'art. 2 de la loi du 20 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.
F. Le 16 janvier 2008, la cour a procédé à une inspection locale en présence des parties. Les recourantes ont déclaré avoir renoncé à l'escalier intérieur et modifié l'aménagement de l'aile ouest par la suppression d'un bureau pour permettre l'agrandissement de la salle de conférence. Les recourantes ont encore précisé que les vitrines serviraient à l'affichage des objets à vendre ou à louer. Le tribunal a ensuite effectué un tour du quartier pour y voir les entreprises occupant un rez-de-chaussée avec vitrine et dont les activités ne correspondraient pas aux exigences du plan de quartier "Gare/Saint-Martin":
Au n° 5 de la rue Jules-Gachet se trouvent les sociétés Amplifon (expert de l'audition, magasin spécialisé dans les appareils auditifs) et Cogestim (société immobilière de gestion, de courtage et d'expertise); dans la rue Juste-Olivier, la Fondation internationale contre l'ostéoporose au n° 9, GPA Guardian Protection Romandie SA (agence de sécurité) au n° 8, l'atelier d'architecture Vuffray au n° 7 et l'Etablissement cantonal d'assurance au n° 5bis; au n° 45 de la rue de la Gare se trouve une agence du Crédit Suisse. Il a été relevé que GPA n'avait pour l'heure pas prouvé qu'elle bénéficiait d'une autorisation.
Lors de l'audience qui a suivi, le tribunal a entendu le témoignage de M. Maurice Campiche, conseiller municipal lors de l'élaboration du plan de quartier "Gare/St-Martin", qui travaille actuellement comme collaborateur indépendant pour les sociétés recourantes, servant d'intermédiaire notamment lorsqu'il s'agit de vente ou de permis de construire. Dans ce cadre, il a eu des contacts avec le Service de l'urbanisme à propos du projet de transformations litigieux et ne s'est pas d'emblée heurté à un refus en raison de l'art. 13 précité, lequel, à son avis, n'a pas été appliqué à la lettre jusqu'à maintenant, l'activité tertiaire étant tolérée.
La cour a également entendu M. Christophe Martignoni, directeur général de Groupe Foncia Switzerland SA, qui a exposé que Foncia Geco La Côte était une succursale exerçant des activités commerciales et publics seulement, les activités d'administration générale (gérance, comptabilité, etc.) étant du ressort des centres, comme celui de Genève. De son point de vue, l'emplacement actuel de la succursale l'empêche de déployer pleinement ses activités; une vitrine à l'endroit choisi permettrait d'attirer plus de monde pour le courtage et la location, et faciliterait les contacts avec la clientèle.
G. La cour a délibéré à huis clos et arrêté le dispositif de son arrêt, qui a été communiqué aux parties le 4 février 2008.
Considérant en droit
1. Déposé dans les 20 jours suivant la communication de la décision attaquée, le recours est intervenu en temps utile (art. 31 al. 1 LJPA). Il est au surplus recevable en la forme.
2. Selon la demande de permis de construire, Foncia Travaux SA, société ayant pour but la coordination, l'adjudication et la surveillance de travaux dans le domaine de l'immobilier, est désignée comme direction des travaux. Il apparaît douteux qu'elle puisse, à ce titre, justifier d'un intérêt digne de protection à recourir contre la décision attaquée, faute d'en éprouver personnellement un préjudice direct. Cette question peut toutefois demeurer indécise dans la mesure où Foncia Geco La Côte, locataire des locaux à transformer et maître de l'ouvrage, a incontestablement qualité pour recourir, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3. Les deux premiers alinéas de l'art. 13 du règlement du plan de quartier "Gare/ St-Martin" (ci-après : RPQ) ont la teneur suivante :
"1L'affectation des bâtiments du quartier respecte la répartition suivante :
- sous-sol : exclusivement réservé à des places de stationnement et aux locaux de service en relation avec l'habitat et l'activité professionnelle.
- rez-de-chaussée : leurs surfaces sont affectées aux commerces, à l'artisanat et aux services d'accueil (concierge, etc.) et d'intérêt public.
- étages + combles : ils sont essentiellement destinés aux logements ou à l'hôtellerie pour au moins 3/5 de leurs surfaces (seulement ½ de le long de la place de la Gare) et pour le reste aux activités de type bureaux, commerces ou cabinets médicaux.
"2Bien qu'entrant dans la surface des étages, les combles seront exclusivement réservées aux logements."
Selon la municipalité, l'activité que Foncia Geco La Côte se propose d'exercer au rez-de-chaussée du bâtiment litigieux, soit celle d'une agence immobilière offrant au public des maisons ou des appartements à vendre ou à louer, ne correspond pas à l'affectation que cette disposition impose pour les rez-de-chaussée. Cette exclusion résulterait à la fois d'une interprétation littérale, systématique, historique et téléologique.
a) Du point de vue littéral et grammatical, l'utilisation du pluriel ("aux commerces") montrerait "que ce n'est pas l'activité commerciale qui est visée, mais bel et bien un secteur économique, c'est-à-dire celui de la vente, de la distribution de produits finis - autrement dit les détaillants".
Le mot "commerce" a effectivement plusieurs acceptions, parmi lesquelles la plus générale, qui désigne toute "opération, activité d'achat et de revente (en l'état ou après transformation d'un produit, d'une valeur)" et, par extension, la prestation de certains services (Le Nouveau Petit-Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Paris 1993), mais aussi un "point de vente tenu par un commerçant" (loc cit.). Cela dit, si le terme commerce peut être synonyme de boutique ou de magasin, il est également courant de parler d'un commerce à propos d'un café-restaurant, d'un cinéma ou d'une agence de voyage, par exemple. Le fait d'employer ce terme au pluriel plutôt qu'au singulier n'implique pas en lui même une limitation à la vente d'objets ou de marchandises, à l'exclusion des activités de services.
b) D'un point de vue systématique, la manière dont le règlement différence l'affectation du rez-chaussée d'un part, des étages et des combles d'autre part, ne permet guère de tirer de conclusions. Le terme "commerces" (au pluriel) y apparaît les deux fois. Pour le rez-de-chaussée, on peut lire que les surfaces sont "affectées aux commerces", pour les autres niveaux "aux activités de type bureaux, commerces ou cabinets médicaux". Sans doute peut-on en conclure que des activités administratives ou commerciales ne faisant pas appel à une clientèle occasionnelle ou de passage n'ont pas leur place au rez-de-chaussée; on ne peut en revanche pas en déduire qu'en sont exclues les activités de service, telles que les banques, les agences immobilières ou les agences de voyage, au motif qu'en plus des espaces réservés à l'accueil de la clientèle, elles abritent des bureaux. A tout le moins une telle interprétation ne s'impose-t-elle pas en l'absence d'autres éléments pertinents.
On ne peut pas non plus déduire du fait que l'art. 13 distingue "commerces" et "artisanat" que le premier de ces termes devrait être interprété de manière restrictive faute de quoi le second serait inutile parce que l'artisanat est aussi une activité commerciale. Commerces et artisanat ne sont pas synonymes, et le fait même que le règlement autorise ce dernier, qui n'implique pas nécessairement la présence d'une boutique destinée à la vente de produits artisanaux (que l'on pense à une cordonnerie ou à un atelier de reliure par exemple), font au contraire que le législateur communal n'a pas entendu limiter exclusivement à des magasins les commerces pouvant prendre place au rez-de-chaussée.
c) L'interprétation restrictive qu'entend faire la municipalité du terme "commerces" ne trouve aucun appui dans les travaux préparatoires du plan de quartier "Gare/St-Martin". Parmi l'abondante documentation qu'elle a fourni à ce propos, la municipalité se contente d'invoquer le procès-verbal d'une séance du 22 septembre 1988 au cours de laquelle M. Von Rohr, l'architecte mandaté pour l'élaboration du plan de quartier, avait présenté le résultat de ses travaux et dont elle extrait les passages suivants:
"Ainsi positionné, le quartier est sujet à un projet urbanistique, qui tend à le rendre perméable à la circulation piétonnière, grâce à des séquences spatiales aussi diversifiées que possible telles que : passage sous immeubles, galeries marchandes, petites places, arcades sur rues, rues marchandes, etc". (p. 1, 8ème §).
M. Christen s'interroge sur les destinations principales des locaux : M. Von Rohr oriente l'affectation des rez-de-chaussées exclusivement à des commerces et les étages aux bureaux et logements (vraisemblablement 1/5 pour les bureaux et le reste pour l'habitation)" (p. 3, 2ème §).
Or, si ces passages marquent bien la volonté de revitaliser et d'animer le quartier dans le prolongement du centre ville (v. art. 5 et 6 RPQ), ils n'indiquent pas que, par opposition aux bureaux et aux logements qui devraient trouver place dans les étages, les rez-de-chaussées devraient être affectés exclusivement à des magasins et des boutiques (hormis l'artisanat et les services "d'accueil (...) et d'intérêt public").
d) La municipalité rappelle que les buts du plan de quartier "résident dans la recherche d'une qualité de vie de haut niveau dans un secteur du centre ville" et que le fait d'affecter le rez-de-chaussée des bâtiments aux commerces et à l'artisanat constitue une mesure qui contribue grandement à l'animation du quartier. Le tribunal en convient, mais constate que ces objectifs ne sont nullement incompatibles avec la présence de commerces offrant d'autres prestations que la vente directe de biens et de marchandises et qui s'adressent également à une clientèle de passage pour présenter leurs services. A priori la vitrine d'une agence immobilière ou d'une agence de voyage n'attire pas moins le chaland qu'une boutique de prêt-à-porter de seconde main. Ce genre de commerce est au contraire de nature à attirer les passants, et il serait paradoxal de l'exclure au rez-de-chaussée des bâtiments, alors qu'on y admet par ailleurs des "services d'accueil et d'intérêt public", ce qui permettrait d'y installer une agence communale d'assurance-sociale, un office des poursuites ou un poste de police, par exemple.
4. La visite des lieux a confirmé que plusieurs entreprises occupant un rez-de-chaussée avec vitrines dans le périmètre du plan de quartier "Gare/St-Martin" excerçaient des activités qui ne correspondent pas à la stricte notion de commerce telle que voudrait l'interpréter la municipalité. Celle-ci explique que la plupart d'entre elles sont au bénéfice d'autorisations délivrées avant l'entrée en vigueur du plan de quartier "Gare/St-Martin" ou, pour l'une d'entre elles, ne bénéficie d'aucune autorisation. Reste que la municipalité a autorisé le 10 juillet 2006 un bureau d'architectes à s'installer au n°7 de la rue Juste-Olivier, le 9 décembre 2002 une société immobilière de gestion, de courtage et d'expertise au n°5 de la rue Jules-Gachet et le 10 janvier 2006 la Fondation internationale contre l'ostéoporose au n°9 de la rue Juste-Olivier. Si cette dernière peut être admise au titre de "service d'intérêt public", comme l'affirme la municipalité, il n'en demeure pas moins que ses nombreux mètres courants de vitrines derrière lesquelles des locaux administratifs sont protégés des regards par des stores ne contribuent guère à l'animation du quartier. Quoi qu'il en soit, l'impression laissée au tribunal par la visite des lieux n'est pas que la municipalité aurait, ici ou là, délivré par erreur une autorisation pour une activité qui aurait dû être exclue en application du règlement, mais bien qu'elle entend faire désormais dudit règlement une application plus restrictive que par le passé.
5. Les règles de construction et d'aménagement du territoire prescrivant l'affectation des constructions font partie des restrictions du droit de propriété. A ce titre, elle doit être fondée sur une base légale (art. 36 al. Cst.) suffisamment précise pour permettre aux administrés d'en apprécier la portée et d'adapter leur comportement en connaissance de cause (ATF 133 I 110 consid. 6 a p. 121; 124 I 40 consid. 3 b p. 43 et les arrêts cités).
A l'appui de son interprétation, la municipalité invoque ce qu'elle considère comme une disposition comparable, l'art. 78 du règlement sur les constructions de la ville de Berne, dont l'al. 6 prescrit dans certaines rues de la vieille ville qu'au rez-de-chaussée, du côté des arcades, ne peuvent être aménagés que des locaux servant à la vente de marchandises ou la restauration ("...dürfen in Erdgeschoss an den Lauben nur Räume angerichtet werden, die dem Warenverkauf oder den Gasgewerde dienen.").
Cet exemple illustre toute la différence entre une règlementation extrêmement claire et précise et l'art. 13 RPQ, dont on ne peut rien déduire à première lecture quant aux types de commerces qui peuvent s'installer au rez-de-chaussée des bâtiments. On peut ainsi parfaitement comprendre que Foncia Geco La Côte ait conclu un bail pour les locaux litigieux sans imaginer que leur changement d'affectation ferait problème (ce qui ne l'excuse toutefois pas d'avoir commencé les travaux avant l'obtention du permis de construire). Si, dans le périmètre du plan de quartier "Gare/St-Martin", la Commune de Nyon entend limiter l'utilisation des rez-de-chaussée aux seuls commerces de vente au détail - et à supposer qu'une telle restriction réponde à un intérêt public suffisant (la place de la Gare n'est pas la Marktgasse) – elle doit adopter une réglementation explicite. Jusque là, l'interprétation restrictive que fait la municipalité de l'art. 13 RPQ viole la garantie de la propriété.
6. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la Commune de Nyon, de même que les dépens auxquels peuvent prétendre les recourantes, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain de cause.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Nyon du 22 août 2007 est annulée.
III. L'affectation prévue pour les locaux à transformer est conforme à l'art. 13 du règlement du plan de quartier "Gare/St-Martin".
IV. La municipalité est invitée à délivrer le permis de construire, sous réserve que les autres conditions dont dépend son octroi soient remplies.
V. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
VI. La Commune de Nyon versera à Foncia Geco La Côte et Foncia Travaux SA une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 mars 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.