TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 janvier 2008
Composition
M. François Kart, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thelin, assesseurs.
Recourants
1.
Claude BUDRY, à Neuchâtel,
2.
Gilbert BUDRY, à Clarens,
3.
Lucien BUDRY, à Clarens,
4.
Jean-Luc BUDRY, à Courroux, tous représentés par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey.
Autorité intimée
Municipalité de Montreux, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Service du développement territorial.
Opposants
1.
Simon RAMBERT, à Bern,
2.
Eva WIRTH RAMBERT, à Bern,
3.
Marie-Eve RAMBERT, à Basel,
4.
Association des intérêts de Tavel, p.a. François GRAND, à Clarens.
Objet
permis de construire
Recours Claude BUDRY et consorts c/ décision de la Municipalité de Montreux du 26 juillet 2007
Vu les faits suivants
A. La Communauté héréditaire composée de Gilbert, Lucien, Claude et Jean-Luc Budry (ci-après : les hoirs Budry) est propriétaire des parcelles nos 8'337, 8'338, 8'339 et 8'340 du cadastre de la Commune de Montreux.
B. Le 13 février 2006, les hoirs Budry ont transmis au Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux un dossier d’enquête publique relatif à la construction de deux villas et deux garages doubles sur les parcelles précitées.
C. Dans un courrier du 28 février 2006 adressé à leur architecte, la Municipalité de Montreux a informé les hoirs Budry que les biens-fonds sur lesquels devaient s'implanter leur projet faisaient partie intégrante du coteau viticole entourant le Château du Châtelard, soit un secteur qui, bien que colloqué en zone constructible par le plan des zones en vigueur, était resté libre de construction. La municipalité relevait que, compte tenu du caractère exceptionnel du site et de son caractère historique, le nouveau plan directeur communal prévoyait son maintien dans une aire de dégagement non bâtie, orientation qui allait être confirmée dans le cadre de la révision du plan général d’affectation dont l’étude était en cours avec une affectation en zone non constructible. La municipalité demandait par conséquent si les hoirs Budry entendaient poursuivre la procédure de demande de permis de construire et engager les formalités d’enquête publique.
Le 2 mars 2006, le mandataire des hoirs Budry a informé la municipalité que ces derniers entendaient engager les formalités d’enquête publique.
D. Le dossier a été soumis à l’enquête publique du 21 mars au 10 avril 2006. Il a fait l’objet de six oppositions et d’une observation.
E. Par décision du 7 juin 2006, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire au motif que le projet n’était conforme ni au plan directeur communal du 26 février 2001, ni à la révision du plan général d’affectation en cours.
F. Le 13 mars 2007, les hoirs Budry ont requis à nouveau la délivrance du permis de construire en se référant à l’art. 77 al. 5 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11).
G. Le 30 mars 2007, la municipalité a informé le mandataire des hoirs Budry que la nouvelle demande de permis de construire était identique à celle déposée précédemment et qu’une nouvelle publication conduirait à confirmer la décision de refus de permis de construire. Le courrier municipal précisait que, si les hoirs Budry entendaient malgré tout soumettre leur projet aux formalités d’enquête publique, ils devaient en informer le Service de l’urbanisme.
H. Le 4 avril 2007, le mandataire des hoirs Budry a confirmé que le renouvellement de la demande de permis de construire se fondait sur l’art. 77 al. 5 LATC, qui prévoit que la municipalité dispose d’un délai de 30 jours après le renouvellement de la demande pour statuer. Dès lors que la nouvelle demande avait été déposée le 13 mars 2007, il demandait que la municipalité se prononce sur l’octroi du permis de construire d’ici le 12 avril 2007.
I. Le 13 avril 2007, la municipalité a informé le mandataire des hoirs Budry qu’elle transmettait le dossier au Département des infrastructures pour préavis en application de l’art. 77 al. 5 in fine LATC.
J. Par courrier de leur conseil du 18 avril 2007, les hoirs Budry ont une nouvelle fois fait valoir que la municipalité devait statuer sur l’octroi du permis de construire dans les 30 jours suivants le renouvellement de leur demande le 13 mars 2007. Le courrier précisait que « l’argument du déni de justice est ainsi réservé pour le recours auprès du Tribunal administratif » et que, en l’état, les propriétaires attendaient la décision formelle de la municipalité.
K. Le 20 avril 2007, le nouveau plan général d’affectation de la Commune de Montreux a été mis à l’enquête publique. S’agissant des parcelles nos 8'337, 8'338, 8'339 et 8'340, le nouveau plan prévoit une affectation en zone de verdure pour la majorité des surfaces et en zone d’utilité publique pour l’angle sud de la parcelle n° 8'340.
L. Le 13 juin 2007, le chef du Département des institutions et des relations extérieures a informé la Municipalité de Montreux qu’il accordait rétroactivement la prolongation de six mois du délai fixé à l’art. 77 al. 2 LATC, ceci en application de l’art. 77 al. 4 LATC.
M. Le 26 juillet 2007, la Municipalité de Montreux a notifié au conseil des hoirs Budry une décision dont la teneur, pour l’essentiel, était la suivante :
« Nous donnons suite aux dernières correspondances qui ont été échangées en rapport avec le projet cité en rubrique, en particulier les 13 mars, 30 mars, 4 avril, 13 avril, 18 avril et 30 avril 2007.
Comme nous vous l’avons annoncé dans les correspondances des 13 et 30 avril 2007, constatant que le projet de construction situé au pied de la colline du Château du Châtelard n’est pas conforme à la révision du PGA en cours, le dossier a été transmis au Service de l’aménagement du territoire de l’ancien Département des institutions et des relations extérieures (DIRE), conformément à l’art. 77 al. 5 LATC.
Le chef de l’ancien DIRE nous a répondu le 13 juin 2007, par une correspondance dont nous vous transmettons, ci-joint, copie.
Comme vous pourrez le constater, et même si la question de l’application de l’art. 77 LATC n’est aujourd’hui plus déterminante compte tenu de la mise à l’enquête du PGA intervenue dès le 20 avril 2007, le délai de l’art. 77 al. 2 LATC a été prolongé de six mois.
Quoi qu’il en soit, dans la mesure où la nouvelle planification a d’ores et déjà été soumise à l’enquête publique, le permis de construire sollicité par vos clients ne peut qu’être refusé, dans la mesure où leurs parcelles sont affectées, pour la majorité des surfaces, en zone de verdure, et en zone d’utilité publique pour l’angle sud de la parcelle n° 8'340.
Le projet étant clairement contraire à la nouvelle planification, soumise à l’enquête publique, la Municipalité a l’obligation de refuser le permis de construire requis, conformément à l’art. 79 al. 1 LATC … »
N. Les hoirs Budry se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) le 14 août 2007 en concluant principalement à ce que le permis de construire soit délivré et, subsidiairement, à l’annulation de la décision attaquée. Ils invoquent un déni de justice formelle (retard dans la décision), une violation du principe de la bonne foi, une violation du droit d’être entendu, une violation de leurs droits constitutionnels de propriété, une violation du principe de la base légale et une application arbitraire des art. 77 et 79 LATC. Dans ses observations du 28 août 2007, le Service du développement territorial a indiqué qu’il se référait intégralement à la lettre du chef du département du 13 juin 2007. La municipalité a déposé sa réponse le 10 octobre 2007 en concluant au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Les opposants Eva Wirth Rambert et Simon Rambert-Wirth ont déposé des observations le 10 septembre 2007 en concluant implicitement au rejet du recours. L’opposante Association des intérêts de Tavel a déposé des observations le 14 septembre 2007 en concluant implicitement au rejet du recours. L’opposante Marie-Eve Rambert a déposé des observations le 15 septembre 2007 en concluant implicitement au rejet du recours. Les recourants et la municipalité ont déposé des observations complémentaires en date des 2 novembre et 27 novembre 2007.
La Cour de droit administratif et public a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de 20 jours prévu par l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA ; RSV 173.36), le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
2. La contestation porte sur une demande de permis de construire qui, après avoir été déposée une première fois le 13 février 2006 et rejetée par la municipalité le 7 juin 2006 en application de l’art. 77 LATC, a été renouvelée le 13 mars 2007. Dans ce cadre, il convient d'examiner plus particulièrement si, comme le soutiennent les recourants, la municipalité aurait dû statuer dans les 30 jours sur cette demande selon le droit en vigueur à ce moment là.
a) Selon l’art. 77 al. 1 LATC, le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu’un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d’un quartier ou lorsqu’il est contraire à un plan ou à un règlement d’affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l’enquête publique. Lorsque le plan d’affectation, ou son règlement, n’a pas encore été mis à l’enquête publique, l’effet anticipé de la norme en voie d’élaboration est ainsi réglé à l’art. 77 LATC. Pour la phase postérieure à l’enquête publique, jusqu’à l’entrée en vigueur de la norme, l’effet anticipé découle de l’art. 79 LATC, qui renvoie notamment à l’art. 77 al. 3 à 5 LATC, applicable par analogie. Selon l'art. 79 al. 1 LATC, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
Un refus de permis de construire fondé sur les art. 77 et 79 LATC constitue une mesure provisionnelle prise dans le cadre d’un processus de planification (RDAF 1996 p. 479). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété ; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l’intérêt public et de la proportionnalité (Tribunal administratif, arrêt AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3 et références citées). En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s’étendre dans le temps au-delà d’un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d’une part pour mettre à l’enquête publique la planification annoncée et d’autre part pour adopter cette planification (TA, arrêt AC.2000.0212 précité consid. 3). Selon l’art. 77 al. 2 LATC, l’autorité élaborant le plan ou le règlement est ainsi tenue de mettre à l’enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département. Le projet doit ensuite être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique (art. 77 al. 3 LATC). Aux termes de l'art. 77 al. 4 LATC, le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés à l'art. 77 al. 2 et 3 de six mois au plus chacun. Selon l’art. 77 al. 5 LATC, lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours, après avoir consulté le département. Lorsque le constructeur renouvelle sa demande en application de l'art. 77 al. 5 LATC, la municipalité doit se prononcer exclusivement selon le droit en vigueur (TA, arrêt AC.2000.0212 précité consid. 3 et références).
b) aa) En l’occurrence, il n’apparaît pas contesté que le projet des recourants est conforme au règlement actuellement en vigueur, soit le règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions de la Commune de Montreux du 15 décembre 1972 (RPA). Il n’apparaît également pas contesté que ce projet n’est pas conforme au nouveau plan général d’affectation mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. On constate au surplus que la municipalité n’a a priori pas respecté l’art. 77 al. 5 LATC puisqu’elle n’a pas statué dans un délai de 30 jours sur la nouvelle demande de permis de construire présentée par les recourants le 13 mars 2007. Ces derniers font valoir que la municipalité aurait dû impérativement statuer dans ce délai de 30 jours sur la base du RPA en vigueur et délivrer par conséquent le permis de construire. La municipalité relève pour sa part que le délai de huit mois de l’art. 77 al. 2 LATC pour mettre le nouveau PGA à l’enquête publique a été prolongé de six mois par le département en application de l'art. 77 al. 4 LATC. Elle soutient ainsi, en tous les cas implicitement, que le renouvellement le 13 mars 2007 de la demande de permis de construire en application de l'art. 77 al. 5 LATC était prématuré. La municipalité prétend en outre que le délai de l’art. 77 al. 5 LATC est de toute manière un délai d’ordre qu’elle n’était pas tenue de respecter. Selon elle, on ne saurait ainsi lui reprocher d’avoir attendu le 26 juillet 2007 pour se prononcer sur la nouvelle demande de permis de construire présentée le 13 mars 2007. Elle relève enfin que, à ce moment-là, elle avait l’obligation de refuser le permis de construire en application de l’art. 79 al. 1 LATC puisque le nouveau PGA avait été mis à l'enquête publique.
bb) Contrairement à ce que soutient la municipalité, les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d’ordre, mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l’effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (TA, arrêt AC.2005.0283 du 2 juin 2006 ; RDAF 1990 p. 251). Cette solution tient compte du caractère exceptionnel, et nécessairement limité dans le temps, de l’effet anticipé négatif d’une norme en voie d’élaboration (ATF I P. 421/2006 du 15 mai 2007 consid. 3.4.3). Ce caractère impératif concerne également le délai de 30 jours de l’art. 77 al. 5 LATC pour statuer sur le renouvellement d’une demande de permis de construire. Partant, c'est à tort que la municipalité a attendu le 26 juillet 2007 pour statuer sur le renouvellement de la demande de permis de construire présentée par les constructeurs le 13 mars 2007 au motif que le délai de 30 jours ne serait qu'un délai d'ordre. Pour justifier le dépassement de ce délai, la municipalité invoque notamment le fait qu’elle devait préalablement consulter le département, ce qui peut prendre un certain temps. Ce raisonnement ne saurait toutefois être suivi. En effet, dès le moment où la demande de permis de construire avait été renouvelée en application de l’art. 77 al. 5 LATC, il appartenait à la municipalité et au département de faire en sorte que le délai de 30 jours soit respecté, un éventuel problème de coordination entre l'autorité communale et cantonale ne pouvant être opposé au constructeur.
cc) Il reste à examiner si le délai de huit mois prévu par l’art. 77 al. 2 LATC pour mettre à l’enquête publique le nouveau plan général d’affectation a été valablement prolongé de 6 mois par le département, ce qui impliquerait que la mise à l'enquête publique du nouveau PGA le 20 avril 2007 serait intervenue en temps utile. En l'occurrence, le délai initial de huit mois est arrivé à échéance le 7 février 2007. Comme la demande de prolongation du délai a été effectuée par la municipalité le 30 avril 2007 et que la décision du département relative à la prolongation a été rendue le13 juin 2007, il convient de déterminer si la demande de prolongation et la décision du département devaient impérativement intervenir avant la fin du délai de huit mois ou si elles pouvaient valablement être faites après coup, ce que soutiennent la municipalité et le département.
Avant l’entrée en vigueur de la LATC, l’effet anticipé des nouveaux plans et règlements en voie d’élaboration était régi par les art. 39 et 83 de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l’aménagement du territoire (LCAT) qui, pour l’essentiel, correspondaient aux art. 77 et 79 LATC. L’art. 39 LCAT prévoyait ainsi que, à partir de l’ouverture d’une enquête publique relative à un nouveau plan ou règlement communal et jusqu’à leur approbation par l’autorité compétente, la municipalité devait refuser toute autorisation de bâtir allant à l’encontre du projet de plan ou de règlement, la décision des autorités communales devant intervenir dans un délai de six mois dès l’ouverture de l’enquête, délai que le département des travaux publics pouvait prolonger de six mois au maximum. Dans un prononcé du 5 avril 1972 rendu sous l’empire de ces anciennes dispositions (prononcé No 2603), la Commission cantonale de recours (CCR) avait examiné si la prolongation de six mois du délai de l’art. 39 LCAT par le département pouvait être accordée alors que la demande de prolongation avait été formulée par la municipalité après l’échéance de ce délai. La CCR a répondu par la négative en relevant que le délai de l’art. 39 LCAT avait pour but de limiter strictement l’effet paralysant de la loi sur les propriétaires. Selon la Commission, il importait que l’autorité agisse avec diligence et examine à temps s’il lui fallait solliciter une prolongation, sous peine de voir compromis son plan d’aménagement futur. Une prolongation ne pouvait par conséquent être valablement octroyée après coup dans la mesure où ceci entraînerait un préjudice sensible pour le constructeur qui, à l’expiration du délai de six mois, pouvait constater en toute bonne foi qu’aucune prolongation n’avait été requise et pouvait par conséquent en déduire que ce son projet n’était plus paralysé.
La Cour estime qu’il n’y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence. S’agissant des délais fixés dorénavant par les art. 77 et 79 LATC, il convient en effet de considérer que le propriétaire dont un projet de construction, conforme à la réglementation en vigueur, a été bloqué en raison de l’effet anticipé d’une norme doit pouvoir obtenir le permis de construire dès le moment où les délais fixés n’ont pas été respectés, notamment en raison de l’omission d’en requérir la prolongation. Permettre au département de prolonger ultérieurement ces délais à titre rétroactif n'est en effet pas compatible avec le caractère exceptionnel de l’effet anticipé négatif d’une norme en voie d’élaboration, qui implique notamment un respect strict des délais fixés par la loi. Comme la CCR l'avait relevé, on peut exiger de l’autorité qu’elle agisse avec diligence et qu’elle demande la prolongation par le département des délais fixés aux art. 77 et 79 LATC avant l’échéance de ceux-ci. De même, on peut attendre du département qu'il agisse avant l'expiration de ces délais s'il entend les prolonger d'office, comme le permet dorénavant l'art. 77 al. 4 LATC. On relèvera que cette solution s’impose notamment pour des motifs de sécurité du droit.
3. Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que la municipalité n’a pas statué sur la demande de permis de construire dans le délai de 30 jours qui a suivi le renouvellement de la demande le 13 mars 2007. Le recours doit par conséquent être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à la municipalité afin qu’elle se prononce sur la délivrance du permis de construire, ceci exclusivement en application de la réglementation en vigueur, soit le règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions du 15 décembre 1972. Dans ces circonstances, il n' y a pas lieu de donner suite à la requête de la municipalité tendant à la mise en oeuvre d'une inspection locale. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la Commune de Montreux qui devra verser des dépens aux recourants, qui ont procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 26 juillet 2007 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.
IV. La Commune de Montreux versera à Gilbert, Lucien, Claude et Jean-Luc Budry, solidairement entre eux, un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 janvier 2008
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.