TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 février 2008
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. François Despland et M. Olivier Renaud, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
Roland FLAD, à Froideville, représenté par Laurent TRIVELLI, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Boussens, représentée par Benoît BOVAY, Avocat, à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
Martin SEIFFERT, à Boussens,
2.
Chantal SEIFFERT, à Boussens, représentée par Martin SEIFFERT, à Boussens.
Objet
Permis de construire - remise en état
Recours Roland FLAD c/ décision de la Municipalité de Boussens du 6 mars 2007 (refus d'autoriser un canal de cheminée sur le bâtiment ECA n° 78)
Vu les faits suivants
A. Roland Flad est propriétaire d'un lot de PPE sur la parcelle n° 243 du cadastre de la Commune de Boussens (ci-après : la commune). Cette parcelle, sise en zone de village selon le règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire de la commune du 18 janvier 1989 (ci-après: RC), supporte un bâtiment qui porte le numéro ECA n° 78, soit le château de Boussens.
B. Au cours du mois d'avril 2006, Roland Flad a installé une chaudière à gaz dans son immeuble et a fait poser un canal de cheminée, de couleur inox brillant, sur une façade de sa propriété. Ces travaux ont été exécutés sans aucune autorisation communale ni mise à l'enquête préalable.
C. Le 24 mai 2006, la Municipalité de Boussens (ci-après: la municipalité) a écrit à Roland Flad, en lui impartissant un délai au 20 juin 2006 pour déposer un dossier en bonne et due forme, en vue d'une mise à l'enquête publique. Par courrier du 19 juin 2006, Roland Flad a soutenu qu'une nouvelle mise à l'enquête ne se justifiait pas, notamment car les travaux effectués avaient été autorisés par un permis délivré le 19 décembre 1995. Après intervention du conseil de la municipalité, Roland Flad a entamé les démarches de mise à l'enquête.
D. Le dossier relatif à la construction d'un chauffage central au gaz et d'un canal de cheminée a été soumis à l'enquête publique du 3 au 23 octobre 2006. Il a suscité deux oppositions, de la part de Philippe Jeanmonod et Sandrine Magni, ainsi que de la part de Jean et Emmanuelle Abt-Studer, qui ont relevé l'aspect inesthétique du conduit de cheminée et du matériau utilisé.
E. Le 19 octobre 2006, la Centrale des autorisations (CAMAC) a préavisé favorablement le projet.
F. Invité par la muncipalité à se prononcer sur les oppositions, Roland Flad a, par lettre du 12 novembre 2006, expliqué que le conduit de cheminée était conforme aux règlements communaux et que les opposants ne soulevaient que des arguments liés à l'esthétique. La seule concession qu'il pourrait faire serait de cuivrer la partie du conduit qui dépasse du toit, afin qu'il se confonde avec les tuiles. Roland Flad a également évoqué diverses infractions aux règles de la police des constructions qui auraient été commises par l'un des opposants.
G. La municipalité a souhaité organiser une séance de conciliation avec les opposants, à laquelle Roland Flad a refusé de prendre part. Par courrier du 13 décembre 2006, il a retiré sa proposition de cuivrer la partie supérieure du canal de cheminée. Par lettre du 16 janvier 2007, la municipalité a averti le recourant qu'elle entendait refuser le permis de construire pour des raisons d'esthétique. Le 7 février 2007, Roland Flad s'est à nouveau déclaré prêt à cuivrer la partie supérieure du canal de cheminée. Cette proposition a été transmise aux opposants par la municipalité. Ceux-ci ont maintenu leurs oppositions.
H. Par décision du 6 mars 2007, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.
I. Roland Flad (ci-après: le recourant) s’est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif (dès le 1er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) le 28 mars 2007. De son point de vue, la cheminée ne contrevient à aucune disposition légale en vigueur. Il n'existerait pas non plus d'intérêt public prépondérant. Il conclut ainsi à l'admission du recours et à ce que la municpalité lève les oppositions et lui accorde le permis de construire.
Le recourant a effectué en temps utile l'avance de frais requise.
J. Dans sa réponse du 30 avril 2007, la municipalité a conclu au rejet du recours. Sur le plan des mesures provisionnelles, elle relève que, dans la mesure où le recourant n'a pas requis d'effet suspensif, elle se réserve le droit d'exiger en tout temps une démolition de l'ouvrage construit sans autorisation. Elle justifie son refus par des motifs d'esthétique et estime n'avoir pas commis d'excès ni d'abus du pouvoir d'appréciation. Elle invoque également l'intérêt public prépondérant à protéger le bâtiment ECA n° 78.
K. Dans un courrier du 29 avril 2007, Chantal et Martin Seiffert, également propriétaires d'un lot de PPE sur la parcelle n° 243, ont souligné l'aspect inesthétique du conduit de cheminée litigieux. Le 9 mai 2007, le recourant a précisé que le bâtiment ECA n° 78 n'était pas porté à l'inventaire des monuments historiques et qu'il n'était pas nécessaire de faire parvenir au Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) un exemplaire de la demande de permis de construire.
L. Philippe Jeanmonod, opposant, s'est déterminé par courrier du 18 mai 2007. Il a renoncé à déposer un mémoire, mais a déclaré se référer à celui déposé par la commune, à son opposition et à la photo de l'ouvrage. Il a également indiqué que, contrairement aux allégués du recourant, il disposait d'un droit de vue sur la façade concernée fixé par la servitude vue droite n° 128388 déposée au registre foncier.
M. Interpellé par le juge instructeur, le SIPAL a confirmé, en date du 29 mai 2007, que le bâtiment ECA n° 78 ne bénéficiait d'aucune protection cantonale.
N. Par courrier du 20 juin 2007, Martin et Chantal Seifert ont demandé que leur courrier du 17 avril 2006 soit retiré du dossier. Ils expliquaient ne pas être opposants et souhaiter rester neutres dans cette affaire. Le juge instructeur a pris note de ce courrier, sans toutefois retrancher la lettre du 17 avril 2006 du dossier.
O. Le 23 août 2007, le dossier a été transféré au juge Isabelle Guisan.
P. Par courrier du 26 novembre 2007, le recourant, représenté dès ce moment par un avocat, a invoqué une inégalité de traitement entre lui-même et son voisin, Philippe Jeanmonod, et a requis la production des divers permis de construire délivrés à ce dernier.
Q. Une inspection locale s’est déroulée sur place le 6 décembre 2007 en présence des parties et de leurs conseils. Un procès-verbal d'audience retraçant l'essentiel des débats a été transmis aux parties par courrier séparé. Il en ressort notamment ce qui suit:
"La municipalité déclare qu'elle pourrait se satisfaire d'un chemisage de l'ensemble du canal en cuivre et qu'elle n'en exigerait, dans ce cas, pas la démolition. Le recourant n'est pas opposé à cette solution, mais souhaiterait avoir le temps d'en évaluer le coût.".
R. La cause a été suspendue jusqu'au 15 janvier 2008 pour permettre au recourant d'examiner la possibilité de chemiser de cuivre le canal de cheminée litigieux.
S. Le 14 janvier 2008, le recourant a communiqué au tribunal qu'il avait décidé de le laisser trancher le litige. Par courrier du 25 janvier 2008, la municipalité a transmis les pièces relatives à divers travaux réalisés par le voisin du recourant, dont la production avait été requise par ce dernier en date du 26 novembre 2007. Le 8 février 2008, le recourant s'est prononcé sur les pièces produites par la municipalité, qui a pris position sur ce dernier courrier en date du 18 février 2008.
T. Le Tribunal a statué à huis clos.
U. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. En l'espèce, la qualité pour recourir du recourant ne fait aucun doute, dans la mesure où ce dernier est propriétaire de la construction visée par la décision litigieuse.
2. a) A titre liminaire, il convient de rappeler que, selon l'art. 22 de la loi du 22 jun 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et l'art. 103 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Il n'est en l'espèce pas contesté que la pose du canal de cheminée litigieux n'a pas été autorisée; il y a néanmoins lieu d'examiner si c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'accorder une autorisation a posteriori.
b) aa) L'autorité intimée a refusé l'autorisation requise par décision du 6 mars 2007, sans autre motivation. Il faut se référer au courrier préalablement adressé le 16 janvier 2007 par l'autorité intimée au recourant pour comprendre que le refus se fonde sur des motifs liés à l'esthétique. Cela étant, il ressort clairement de l'acte de recours que le recourant a compris les raisons du refus – lié à l'esthétique des travaux effectués – et que le défaut de motivation de la décision elle-même ne l'a en aucune manière empêché de faire valoir ses droits.
bb) La disposition cantonale déterminante en matière d'esthétique, à savoir l'art. 86 LATC, est ainsi libellé:
"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords.".
L'art. 6.2 RC prévoit ce qui suit:
"Dans la zone de village, les constructions nouvelles, par leurs formes, leurs volumes, leurs proportions, l'architecture de leur façade et notamment le rythme et la forme des percements, leurs couleurs et les matériaux utilisés doivent s'insérer à l'ensemble de façon à former un tout homogène et harmonieux.".
Il incombe au premier chef aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118-119, 363 consid. 3b p. 367; RDAF 2000 I p. 288). Le tribunal s’impose une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (art. 36 let. a LJPA; cf. en dernier lieu arrêt AC.2006.0209 du 16 janvier 2008, et les arrêts cités). L’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (arrêt AC.2006.0097 du 13 mars 2007; RDAF 1976, p. 268).
cc) En l'espèce, le tribunal rejoint l'appréciation de l'autorité intimée sur l'aspect inesthétique de l'ouvrage en cause. Il relève en particulier que les coudes du canal ne s'intègrent en aucune manière dans la façade existante. Les exigences esthétiques auraient vraisemblablement été mieux respectées par une recherche d'intégration de la cheminée – élément de taille modeste – que par la volonté manifestée en l'espèce de marquer le bâtiment avec un élément moderne. L'autorité intimée n'a dès lors pas abusé de son large pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer le permis de construire requis.
3. a) L'art. 105 al. 1 LATC prévoit que la municipalité, à son défaut le Département des infrastructures, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
b) Dans le cas présent, la décision attaquée ne contient pas d'ordre de démolition. En outre, lors de l'inspection locale, l'autorité intimée a expressément indiqué qu'elle pourrait se satisfaire d'un chemisage de l'ensemble du canal en cuivre et qu'elle n'en exigerait, dans ce cas, pas la démolition. Il y a cependant lieu de relever que cette déclaration a été faite dans le cadre de pourparlers transactionnels qui n'ont finalement pas abouti. En outre, dans sa réponse du 30 avril 2007, l'autorité intimée a écrit qu'elle se réservait "le droit d'exiger en tout temps une démolition de cet ouvrage construit sans autorisation". Sur la base de ces constatations et en vertu du principe de l'économie de procédure, le Tribunal se prononcera dans le présent arrêt également sur le bien-fondé d'un éventuel futur ordre de démolition qui pourrait concerner le canal de cheminée litigieux.
c) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Le respect du droit fédéral de l’aménagement du territoire peut prévaloir sur les inconvénients plus ou moins importants résultant pour le constructeur de la démolition. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (arrêt du tribunal de céans AC.2004.0248 du 31 mai 2006 consid. 5; ATF 123 II 248 consid. 4 p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 224; 108 Ia 216 consid. 4 p. 218). Le Tribunal administratif s'est montré strict à cet égard et a régulièrement confirmé les ordres de remise en état (arrêts AC.2006.0050 du 20 février 2007, AC.2004.0239 du 8 août 2005 et la jurisprudence citée), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il était possible de remédier aux irrégularités (arrêts AC.2000.0091 du 3 juillet 2002, AC.2002.0008 du 6 juin 2002, AC.1999.0007 du 28 avril 1999).
Dans certains cas, il a toutefois jugé que l'application des principes rappelés ci-dessus, et notamment celui de la proportionnalité, impliquaient l'annulation de la décision de démolition. Le tribunal a ainsi annulé des décisions municipales ordonnant la démolition d'une toiture dépassant la hauteur réglementaire (de 23 centimètres: arrêt AC.2003.0212 du 26 avril 2004; de 22 à 28 centimètres: arrêt AC.2004.0138 du 29 décembre 2004); celle ordonnant de remplacer des tuiles de type "Vaudaire" par des petites tuiles plates (arrêt AC.2000.0113 du 27 janvier 2004). Dans un cas plus ancien, le tribunal a annulé un ordre de remise en état d'un mur empiétant sur le domaine public et de divers aménagements (arrêt AC.1992.0027 du 16 février 1995, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1P.205/1995 du 12 octobre 1995, rejetant le recours de droit public formé par la commune en cause).
d) Le principe de proportionnalité implique d'apprécier en premier lieu l'importance de l'intérêt public en jeu, respectivement l'importance de la violation du droit matériel applicable.
En l'espèce, l'intérêt public invoqué est celui de la préservation de l'esthétique du village de Boussens. A cet égard, le tribunal a certes déjà eu l'occasion de considérer que le souci du législateur au maintien du caractère villageois de la zone en question était très marqué et qu’en y étant particulièrement attentive, la municipalité n’abusait pas de son pouvoir d’appréciation (AC.2005.0285 du 26 octobre 2006 consid. 5). On relève toutefois qu'en l'occurrence, le canal de cheminée litigieux n'est visible que de quelques voisins seulement et reste entièrement caché aux yeux des personnes circulant sur le domaine public. Dans ces circonstances, les exigences liées à l'esthétique ne peuvent se voir attribuer un poids prépondérant (cf. dans le même sens arrêt AC.2001.0069 du 16 août 2001 consid. 4 concernant un panneau solaire destiné à être installé sur un toit). Il faut en outre garder à l'esprit le caractère modeste de l'intervention (cf. encore arrêt AC.2006.0129 du 11 janvier 2007 consid. 3c considérant que la construction sur la toiture de deux cheminés n'était pas de nature à mettre en péril les qualités esthétiques de la construction, notamment car ces cheminées ne présentaient ni dans leur forme ni dans leur volume des caractéristiques architecturales particulières qui les signaleraient spécialement à l'attention). L'inspection locale a permis en outre de constater la présence de plusieurs ajouts modernes sur l'immeuble (notamment des cadres de fenêtres en aluminium bleu), de sorte que l'esthétique générale de l'édifice n'est pas fondamentalement compromise par l'adjonction du nouveau canal en cause.
En conclusion, la balance des intérêts en présence n'impose pas la démolition du canal, mais peut se satisfaire en revanche d'un chemisage en cuivre ou d'une solution semblable, à définir par l'autorité intimée, permettant une meilleure intégration au niveau de la couleur.
4. Le recourant se plaint d'une "flagrante inégalité de traitement" entre lui-même et son voisin direct Philippe Jeanmonod, qui aurait effectué divers travaux sans autorisation.
D'une façon générale, le principe de la légalité l'emporte sur celui de l'égalité. Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Si toutefois l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer à sa pratique contraire à la loi, l'intérêt du justiciable à l'égalité de traitement l'emporte sur le respect de la légalité; encore faut-il, en ce cas, qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Tout dépend donc de l'attitude de l'autorité (cf. ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités).
En l'espèce, les travaux prétendument réalisés sans autorisation par le voisin du recourant et prétendument tolérés par l'autorité intimée sont d'importance réduite et ne sont, sous cet angle, pas comparables au canal de cheminée installé par le recourant. Seul pourrait peut-être faire exception le treuil électrique; il ressort cependant du dossier que ce treuil remplaçait un treuil manuel préexistant dont l'ampleur n'est pas connue du tribunal. Cet élément n'est toutefois pas déterminant dans la mesure où, même s'il devait s'avérer qu'il y a eu, à une occasion, une tolérance illégale, celle-ci ne suffirait pas encore à fonder à un droit à l'égalité dans l'illégalité. Le recours doit dès lors être considéré comme mal fondé sur ce point également.
5. En conclusion, le recours ne peut être que rejeté et la décision attaquée maintenue au sens des considérants en tant qu'elle refuse le permis de construire sollicité. Vu le sort du recours, les frais de la cause seront mis à la charge du recourant, qui sera également astreint à verser une indemnité à l’autorité intimée à titre de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Boussens du 6 mars 2007 est confirmée aux conditions mentionnées dans les considérants.
III. Un émolument de justice, arrêté à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis à la charge de Roland Flad.
IV. Roland Flad est débiteur de la Commune de Boussens d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 février 2008
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.