CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 2 juillet 2003
sur le recours interjeté par Marie-Christine et Hans-Jörg KNOEPFLI, Jean-Paul SIRONI, ainsi que par Jean-Jacques et Catherine MAIRE, tous domiciliés à Commugny
contre
la décision du 25 septembre 2002 de la Municipalité de Commugny et les décisions du Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) et du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), contenues dans la décision de synthèse de la Centrale des aurorisations (CAMAC) du 26 août 2002 (projet de transformation de l'antenne de téléphonie mobile de Swisscom Mobile SA, sur la parcelle 441, propriété de la Paroisse de Terre-Sainte).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Bertrand Dutoit et M. Alain Matthey, assesseurs. Greffière: Mme Nathalie Neuschwander.
Vu les faits suivants:
A. La paroisse de Terre-Sainte, à Commugny, est propriétaire de la parcelle no 441 du cadastre de Commugny, d'une surface de 441 m², comprenant l'église du village. Sise en zone d'utilité publique selon le plan des zones du 6 janvier 1981, approuvé par le Conseil d'Etat le 1er avril 1981, cette parcelle est régie par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 2 mai 1990, approuvé par le Conseil d'Etat le 22 août 1990, plus spécialement par l'art. 25 de celui-ci.
B. Le 4 juillet 2002, la société Swisscom Mobile SA a sollicité une autorisation portant sur la modification des antennes de téléphonie mobile installées dans le clocher de l'église de Commugny. Selon le formulaire de demande du permis de construire, il s'agit de travaux de génie civil et d'aménagement extérieur, l'emprise de l'ouvrage (antennes grises) étant petite (de 0 à 10 mètres) et l'estimation totale du coût des travaux s'élève à 20'000 francs. Selon le plan de situation du géomètre du 18 juin 2002 annexé à ce formulaire, la modification de l'installation existante Natel GSM 900 comporte l'installation de trois antennes UMTS.
C. Selon la fiche de données spécifiques au site sur l'évaluation des immissions RNI provenant de la station de base effectuée le 16 juillet 2002 par Swisscom Mobile SA, les travaux projetés respectent les valeurs d'immission, respectivement d'installation, selon une vue d'ensemble des lieux exposés fréquentés par des personnes. Ainsi, la valeur limite d'immission dans l'église (lieu de séjour momentané) est respectée, l'immission (1) calculée à hauteur de 0,097 étant inférieure à 1, de même que la valeur de l'installation, pour les habitations avoisinantes (lieux à utilisation sensible) comprises dans un rayon d'environ 400 mètres, dans trois secteurs définis par le plan de situation complétant la fiche, où l'intensité du champ électrique (E (V/m)) est égal à 3,29 (2), 3,35 (3) et 4,77 (4) et où la valeur de l'installation (V/m) est égale à 5, ces valeurs étant toutes conformes aux prescriptions de l'ORNI.
D. La municipalité a transmis le dossier à la Centrale des autorisations (CAMAC) pour consultation des autorités cantonales concernées. Par décision de synthèse du 26 août 2002, les autorisations spéciales ont été délivrées sous diverses conditions impératives à reporter dans le permis de construire selon les art. 113, 120 et 121 LATC.
Dans son préavis, le SFFN a accordé l'autorisation fondée sur l'art. 15 de la loi sur la faune sous réserve de l'observation de diverses conditions relatives aux précautions à prendre durant les travaux projetés, en raison de la présence de chauves-souris dans le clocher de l'église. Quant au SEVEN, il a considéré que le projet de transformation des antennes de téléphonie mobile respecte les valeurs limites d'immission de même que les valeurs limites de l'installation (fondées notamment sur l'art. 13 ORNI). Enfin, le conservateur cantonal a délivré l'autorisation spéciale au sens de l'art. 54 LPNMS et l'architecte cantonal ainsi que le voyer du 1er arrondissement n'ont pas formulé de remarque,
E. L'enquête publique s'est déroulée du 13 août au 3 septembre 2002 et a suscité le dépôt d'une opposition collective émanant de riverains de l'église, à savoir Marie-Christine et Hans-Jörg Knoepfli, Jean-Paul Sironi, Catherine et Jean-Jacques Maire, Marianne et Pascal Traber, Mélanie et Clifford Marr, qui non seulement se sont opposés aux travaux de transformation, mais qui ont également demandé le démontage des antennes existantes.
F. Par décision du 25 septembre 2002, la municipalité a levé les oppositions pour les raisons énumérées dans la décision de synthèse (CAMAC) du 26 août 2002 notifiée en annexe aux opposants.
G. Par mémoire du 14 octobre 2002, Marie-Christine et Hans-Jörg Knoepfli, Jean-Paul Sironi ainsi que Catherine et Jean-Jacques Maire ont interjeté recours contre la décision de la municipalité du 25 septembre 2002 et celles du SEVEN et du SFFN du 26 août 2002 concluant, sous suite de dépens, à l'admission de leur opposition et au rejet de la demande d'autorisation CAMAC ainsi qu'au déplacement des antennes de téléphonie mobile existantes. Ils allèguent le fait qu'ils sont domiciliés à une distance de moins de 100 mètres de l'église et qu'ils ont la qualité pour recourir, étant directement exposés aux dangers des champs électromagnétiques induits par les antennes. Sur le fond du litige, ils invoquent divers moyens relatifs à une première procédure de demande d'autorisation faite par Swisscom Mobile SA en juillet 2001 ayant abouti à la pose des antennes existantes; Swisscom SA ayant affirmé que des mesures seraient effectuées depuis leurs habitations, aucun recours n'avait alors été déposé. Ces mesures n'étant toujours pas faites à ce jour, les recourants soutiennent que Swisscom SA n'a démontré ni la nécessité d'installer les antennes à cet endroit, ni l'absence de danger, ni la recherche de solutions alternatives, de telle sorte qu'ils sollicitent le déplacement des antennes existantes, ce qui doit être possible, selon eux, vu que la société Orange Communication SA a fait une demande similaire pour un site sis en dehors du village. Les recourants se plaignent également de l'absence de preuves scientifiques des dangers encourus, de l'absence d'étude d'impact sur l'environnement, de l'absence de plan communal d'installation d'antennes et de cadastre des antennes (art. 2 et 8 LPE).
Les recourants ont effectué en temps utile le dépôt de garantie requis de 2'500 francs.
H. Le 7 novembre 2002, le SFFN a déposé sa réponse au recours, s'en remettant à l'autorité du Tribunal administratif quant à la qualité pour agir des recourants et concluant à ce que le recours soit considéré comme non dirigé contre sa décision du 26 août 2002, dès lors que le recours porte essentiellement sur des questions relatives aux effets des rayons non ionisants sur la population, questions qui ne relèvent pas de sa compétence et que l'autorisation spéciale délivrée est liée à la présence de chauves-souris dans le clocher, cette présence impliquant de prendre un certain nombre de précautions durant les travaux en planifiant autant que possible le chantier pendant les mois de novembre et mars ou en prenant des mesures d'accompagnement, si cela n'est pas possible. Selon le SFFN, la spécificité de l'autorisation qu'il a délivrée n'est pas concernée par le recours et ne peut être effective que dans la mesure où les travaux se réalisent. Le SFFN a ajouté que les conditions de l'autorisation ont été acceptées par la constructrice.
I. Dans sa réponse du 11 novembre 2002, le SEVEN a conclu au rejet du recours, maintenant son préavis transcrit dans la décision du 26 août 2002 de la CAMAC, selon lequel les calculs effectués selon les normes en vigueur permettent de considérer que le projet de transformation des antennes de téléphonie mobile respecte tant les valeurs limites d'immission que les valeurs limites de l'installation. Dans sa réponse au recours, le SEVEN s'est déterminé sur les autres arguments des recourants, indiquant que la convention signée le 24 août 1999 entre l'Etat de Vaud et les trois opérateurs de téléphonie mobile prévoit une coordination entre opérateurs lorsque la distance entre les antennes est inférieure à 100 mètres, mais qu'aucun autre site n'est projeté dans un tel rayon à Commugny, le projet de pose d'antenne Orange Communication SA à la rue du Stand ayant du reste été abandonné. Quant au cadastre des antennes, il a été établi et remis au SEVEN, mais il est de nature confidentielle et ne saurait être produit. Quant à l'exécution d'une étude d'impact sur l'environnement, demandée par les recourants, il apparaît que le projet ne s'apparente pas aux objets figurant dans la liste exhaustive des réalisations soumises à l'étude d'impact, selon l'annexe de l'ordonnance relative à l'étude d'impact sur l'environnement (OEIE), à laquelle renvoient les art. 1 OEIE et 9 LPE. Une étude d'impact n'est dès lors pas nécessaire
J. Par mémoire du 13 novembre 2002, la municipalité a conclu implicitement au rejet du recours, se ralliant aux dispositions qui ont été émises par les différents services cantonaux dans la décision de la CAMAC.
K. La société Swisscom Mobile SA s'est déterminée le 15 novembre 2002, concluant au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, le permis de construire devant lui être accordé dès lors que l'installation litigieuse (UMTS) modifiant celle existante (GMS 900) est réglementaire et satisfait aux exigences posées par le droit de l'environnement et l'ordonnance sur les rayonnements non ionisants (ORNI).
L. Les recourants ont déposé leur réplique le 3 janvier 2002, relevant que selon la réponse de Swisscom Mobile SA, l'installation projetée a une puissance que l'on peut qualifier non pas de faible, mais de moyenne, ce qui ne fait qu'aggraver leurs soucis et la nécessité de faire effectuer des mesures par un organisme neutre.
M. Le Tribunal administratif a procédé à une vision locale le 20 mai 2003 en présence des parties. Un complément d'instruction a été ordonné (calculs complémentaires demandés à Swisscom Mobile SA). Le SEVEN s'est encore déterminé le 20 juin 2003. Le Tribunal administratif a ensuite statué.
Considérant en droit:
1. a) Déposé selon les formes et le délai légaux contre la décision du 25 septembre 2002 de la municipalité et celles, communiquées le même jour, du 26 août 2002 du SEVEN et du SFFN, le recours est recevable à la forme (art. 31 al. 1 LJPA).
b) Les recourants se sont pourvus contre la décision de la municipalité du 25 septembre et celles du SEVEN et du SFFN du 26 août 2002 concluant, sous suite de dépens, à l'admission de leur opposition et au rejet de la demande d'autorisation CAMAC. Pour ce qui a trait à la décision du SFFN, ils n'ont pas invoqué d'arguments à l'encontre des motifs de dite décision, ni même conclu spécialement à l'annulation de celle-ci. Dans sa réponse au recours, le SFFN a conclu à ce que le recours soit considéré comme non dirigé contre sa décision du 26 août 2002, qui n'est liée qu'aux mesures à prendre durant les travaux en raison de la présence de chauves-souris dans le clocher. Les recourants ne se sont pas déterminés à ce sujet en cours de procédure.
Selon l'art 31 al. 2 LJPA, l'acte de recours doit indiquer les conclusions et les motifs du recours. La jurisprudence du Tribunal administratif, à l'instar de celle du Tribunal fédéral en matière de recours de droit administratif, n'est pas très exigeante, mais la motivation du recours doit se rapporter à l'objet de la décision et à la ratio decidendi (AC 1996/0249 du 21 février 1997; ATF 118 Ib 136; 113 Ib 288; 101 V 127), ce qui n'est pas le cas en l'espèce quant à la décision du 26 août 2002 du SFFN, qui a délivré l'autorisation spéciale en posant des conditions quant aux modalités d'exécution des travaux litigieux en vue de préserver le milieu de vie des chauves-souris. L'acte de recours, qui ne contient aucune critique à l'égard des motifs de cette décision, apparaît insuffisamment motivé et doit être déclaré irrecevable en tant qu'il est dirigé contre la décision du SFFN.
c) Dans leur mémoire, les recourants concluent à ce que leur opposition soit admise et à ce que la demande d'autorisation CAMAC soit rejetée, ce qui implique le démontage et le déplacement des antennes existantes dont l'installation a été autorisée lors d'une précédente procédure de demande de permis de construire ayant débuté dans le courant de l'année en 2001. La constructrice conteste ce point de vue dans ses écritures du 15 novembre 2002, relevant que la procédure d'autorisation des trois antennes existantes est close et que seule l'installation des trois nouvelles antennes peut faire l'objet du recours.
ca) L'objet du litige est circonscrit par les conclusions des parties, lesquelles lient l'autorité de recours (ATF paru à la RDAF 1998, 263, qui se fonde sur le principe de libre disposition; Pierre Moor, Droit administratif II 444 et 446 s.; AC 1998/065 du 10 décembre 1998; ATF 1A.202/1991 du 3 juin 1998). En procédure contentieuse, l'objet du litige (Streitgegenstand) est défini par l'objet du recours (décision attaquée, Anfechtungsgegenstand), les conclusions et les motifs (AC 1998/0168 du 4 mars 1999 et les réf. cit.; voir, en droit fédéral, l'art. 114 OJF). En vertu du principe de l'unité de la procédure, l'autorité de recours ne peut statuer que sur les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est déjà prononcée ou aurait dû le faire dans la décision attaquée, laquelle délimite l'objet du litige (ATF 1P.217/2001 du 28 mai 2001, consid. 2a et réf. cit. rendu suite à l'arrêt AC 2000/0187 du 27 février 2001). Dès lors, le Tribunal administratif ne saurait se saisir de conclusions que l'instance précédente n'aurait pas été amenée, préalablement, à trancher (AC 1998/0168 et AC 1998/065 précités; P. Moor, op. cit., p. 446 s.). Enfin, et conformément au principe dit du grief ("Rügerprinzip"), le Tribunal administratif ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de celle-ci faisant l'objet de griefs des parties, dans le cadre de la cognition que lui réserve l'art. 53 LJPA, en vertu duquel le tribunal n'est pas limité par les moyens articulés par les parties et qu'il peut tenir compte d'autres éléments pour autant qu'ils se trouvent en relation étroite avec l'objet du litige (AC 2000/0160 du 18 septembre 2001; ATF 122 V 36 consid. 2b; ATF 110 V 48; ATF 121 V 362 consid. 1a; PS 1998/232 du 10 février 1999).
cb) En l'espèce, les décisions entreprises portent sur la délivrance du permis de construire, plus précisément du permis de transformer une installation d'antennes de téléphonie mobile existante ayant fait l'objet d'une précédente procédure d'autorisation, qui avait donné lieu au dépôt de diverses oppositions, mais pas à une procédure de recours, de telle sorte que la ou les autorisation(s) a ou ont pu entrer en force et les antennes de téléphonie mobiles ont pu être installées dans le clocher de l'église. L'installation de ces antennes ne saurait être remise cause dans le cadre de la présente procédure, dans laquelle il est question de modifier l'installation existante par la pose de trois antennes nouvelles. La conclusion des recourants tendant au démontage et au déplacement de l'installation excède l'objet du présent litige et est dès lors irrecevable, seule demeurant litigieuse la question de la transformation de l'installation existante par la pose de trois antennes nouvelles, telle qu'autorisée par la décision municipale du 25 septembre 2002 et le préavis délivré par le SEVEN intégrée dans la décision de synthèse de la CAMAC du 26 août 2002.
2. a) S'agissant de la qualité pour recourir, contestée en l'espèce par la constructrice, l'art. 37 LJPA subordonne celle-ci à l'existence d'un l'intérêt digne de protection, ce critère correspondant à celui qui prévaut en procédure administrative fédérale, dans laquelle la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions s'agissant tant du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) que du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (arrêt AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et les réf. cit.; ATF 121 II 39, spéc. p. 43 s.; ATF 116 Ib 450, consid. 2b; ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les référence citées; JAAC 1997 no 22 p. 195). La qualité pour recourir appartient à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport direct, étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause (AC 1998/0179 du 4 février 1999).
Cet intérêt consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi, de l'intérêt public ou d'un tiers est en revanche irrecevable (voir les arrêts AC 1997/0080 du 24 septembre 1997 et AC 1998/0031 du 18 mai 1998 citant l'ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa; ATF 121 II 171, consid. 2b; ATF 116 Ib 323 consid. 2a; JAAC 1995 p. 339 no 41). En d'autres termes encore, il faut qu'il y ait une relation suffisante entre l'intérêt de la partie recourante et l'objet du litige, ce qui est le cas lorsqu'il y a véritablement, du fait de la décision attaquée, un préjudice porté de manière immédiate à la situation propre du recourant (ATF 125 V 339, sp. p. 342; P. Moor, op. cit. p. 414; dans le même sens, arrêt AC 1995/047 du 30 juillet 1996). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC 1998/005 du 30 avril 1999), de même enfin que celui qui subirait des nuisances liées au rayonnement non ionisant d'une antenne de téléphonie mobile (AC 2001/0219 du 16 août 2002). S'agissant de ce dernier cas, la qualité pour recourir a été déniée au voisin dont l'habitation se trouve à plus de 200, respectivement 250 mètres, du site prévu pour la pose d'une antenne de téléphonie mobile (AC 1999/0177 du 11 octobre 2000; AC 1999/0129 du 4 septembre 2000; AC 2000/0009 du 4 mars 2000), la distance admissible dépendant de la puissance d'émission de l'installation en cause (voir ATF 1A.94/2000 du 30 août 2000).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que les recourants sont domiciliés dans un rayon de moins de 100 mètres du projet de transformation litigieux et ils prétendent, pour l'essentiel, qu'ils subiraient des nuisances du fait des rayons non ionisants des antennes. Les recourants soutiennent qu'ils ont la qualité pour recourir, se référant à un arrêt du Tribunal fédéral du 25 février 2002 (A, B, C contre Orange Communication SA et consorts). Ce point vue est contesté par la constructrice qui soutient, dans ses déterminations du 15 novembre 2002, se référant à une jurisprudence bernoise, que la qualité pour recourir se définit de cas en cas par le biais d'une formule arithmétique prenant en compte le rayonnement non ionisant de l'installation par rapport à la distance entre celle-ci et l'habitation (voir décision de la BVE du 12 décembre 2000, EG Tägertschi et al. / Swisscom SA, in JAAB 2001 p. 254 ss consid. 2). La constructrice soutient (probablement par erreur) qu'en l'espèce, le résultat de l'équation étant de 891 mètres, les recourants n'auraient pas cette qualité, dès lors que leurs habitations se trouvent à plus (?) de 891 mètres de l'installation.
c) Le tribunal de céans observe que trois antennes (GMS) sont déjà en place et que le projet litigieux a trait à la pose de trois nouvelles antennes (UTMS) et qu'il semble par ailleurs qu'une antenne pourrait être encore installée à l'extérieur du village par un autre opérateur (le SEVEN a toutefois indiqué, dans sa réponse au recours, que ce projet a été abandonné), la question se pose de savoir si les transformations projetées peuvent provoquer un accroissement du rayonnement électromagnétique propre à entraîner une gêne. La jurisprudence du Tribunal administratif est restrictive à cet égard, considérant que la qualité pour recourir ne peut pas être admise dans la seule hypothèse, même probable, d'une augmentation de l'intensité du rayonnement électromagnétique, une éventuelle nuisance future ne suffisant pas, à moins d'être établie avec un certain degré de certitude, hypothèse qui a été écartée dans le cas de voisins dont l'habitation se trouve à 200, respectivement 250 mètres de l'installation projetée (voir les arrêts AC 2000/0009, AC 1999/0129 et AC 1999/0177 précités). En l'espèce, il apparaît cependant que les habitations des recourants se trouvent relativement proches de l'église, leurs habitations étant à environ 100 mètres de celle-ci et qu'il se justifie de considérer qu'étant à proximité immédiate et donc davantage touchés que quiconque par les travaux projetés, ils disposent de la légitimation active. Cette conclusion est du reste confirmée par le résultat du calcul effectué par la constructrice, les habitations des recourants étant à moins de 891 mètres de la station litigieuse. Le recours étant recevable, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du litige.
3. a) Sur le fond, il résulte du dossier et plus spécialement de l'évaluation des immissions liées au rayonnement non ionisant faite par la constructrice et par le SEVEN (voir supra, lettre C et I) que l'installation litigieuse respecterait les valeurs limites d'immission et les valeurs limites de l'installation prescrites par l'Ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI). Le SEVEN a donné un préavi favorable sur la base de ce calcul.
b) Les recourants rappellent que le premier projet de juillet 2001 avait suscité des oppositions de riverains, qui avaient participé à une entrevue, le 31 octobre 2001 avec des représentants de Swisscom SA, lors de laquelle ces derniers avaient affirmé que des mesures seraient prises pour déterminer l'étendue de l'exposition aux nuisances électromagnétiques, de telle sorte qu'aucun recours n'avait été déposé à l'époque. Les antennes ont été posées dans le clocher sans que des mesures n'aient jamais été effectuées et communiquées et ils considèrent de plus que dès lors, la constructrice n'a pas démontré l'absence de danger et la nécessité de placer ces antennes à cet endroit, et concluent à ce qu'elles soient démontées et déplacées. Les recourants mettent en outre également en cause le choix du lieu et l'absence de justification de la nécessité de l'installation et les nuisances que peuvent provoquer les antennes litigieuses à la santé et demandent que des contrôles soient effectués à l'improviste par un organe neutre de mesure.
c) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et de ses dispositions d'application. La LPE a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ORNI.
ca) Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires.
Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les immissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.
cb) S'agissant des rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a été confronté aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif à l'ORNI, le concept suivant a été finalement retenu pour respecter les exigences de la LPE :
- Des valeurs limites d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Si elles sont propres à éviter avec certitude certaines atteintes prouvées, elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui postulent que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science mais aussi à l'état de l'expérience (voir rapport précité de l'OFEFP, p. 6 et 7);
- Une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen des valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immission évoquées ci-dessus. Orientées vers l'avenir, elles tendent à maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles - qui ne peuvent qu'être présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles - aussi bas que possible. Ces valeurs visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE : elles fixent en effet la valeur limite de l'installation aussi bas que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, tout en demeurant économiquement supportable. Elles tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler : il s'agit en pareil cas de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Si ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (voir rapport précité de l'OFEFP, p. 7 et 8; ATF 1A.194/2001 du 10 septembre 2002, in DEP 2002 p. 780).
Dans un arrêt du 30 août 2000, le Tribunal fédéral a jugé que, en cas de respect des valeurs de l'ORNI et notamment des valeurs limites de l'installation, on ne pouvait pas exiger une limitation supplémentaire des nuisances produites par une installation de téléphonie mobile. Il a considéré que, en adoptant l'ORNI, le Conseil fédéral n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation (ATF 126 II 399). De même a-t-il considéré que le Conseil fédéral n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en décidant que, pour des raisons de sécurité juridique et de faisabilité, les valeurs limites des installations devaient être limitées aux seuls locaux de séjour, de sommeil et de travail proprement dits et qu'en principe l'art. 4 ORNI règle de manière exhaustive la limitation préventive des émissions, de sorte que l'autorité chargée de l'application ne peut pas exiger une limitation plus étendue en se fondant sur les art. 11 al. 2 et 12 al. 2 LPE (voir l'ATF publié in DEP 2002 p. 769, consid. 6.2 et 7.1).
c) On tire du préavis donné par le SEVEN l'extrait suivant :
"Selon les informations contenues dans le document "Evaluation des immission RNI provenant de nouvelles stations de base des réseaux de radiocommunication mobile - Procédure de calcul élaborée - CMEG - 16.07.2002", le SEVEN peut se déterminer de la manière suivante :
L'estimation des immissions a été faite pour :
- 3 antennes (Swisscom) dont la fréquence d'émission est supérieure à 935 MHz et la puissance équivalente émise est de 550 W par antenne;
- 3 antennes (Swisscom) dont la fréquence d'émission est de 2110 MHz et la puissance équivalente émise est de 800 W par antenne;
Ce site est une extension UMTS d'une installation existante GMS.
En fonction des caractéristiques des antennes, la valeur limite de l'installation est de 5.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées pour les bâtiments les plus exposés sont inférieures aux exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes (immissions inférieures à 4.8 V/m).
En ce qui concerne les estimations faites à l'intérieur de l'église, le SEVEN demande que ce bâtiment soit considéré comme lieu à utilisation sensible. Ainsi, contrairement à la classification faite par Swisscom dans sa procédure de calcul, le site no 2 doit également respecter les valeurs limites de l'installation. En fonction du résultat du calcul fait pour ce site, la valeur de prévention est juste respectée à l'intérieur de l'église.
Le projet respecte donc la valeur limite de l'installation.
(...)
Ainsi, les exigences de l'ORNI sont respectées."
d) Le tribunal ne voit pas de motif de s'écarter de cette appréciation. Certes, les recourants notent à juste titre que la constructrice n'a pas fait la preuve de l'absence de danger du champ électrique lié à la pose des antennes de téléphonie mobile, mais comme cela ressort du considérant 4 cb ci-dessus, c'est précisément pour parer à ces incertitudes que des valeurs limites ont été édictées dans l'ORNI et ses annexes, qui règlent ces questions en principe de manière exhaustive. Or, en l'espèce, il apparaît que le problème du cumul des antennes de téléphonie mobile litigieuses permet encore de satisfaire aux exigences posées par l'ORNI, même s'agissant des valeurs limites de l'installation pour l'église, le rayonnement non ionisant émanant de l'installation litigieuse se situant en dessous des valeurs limites déterminantes (AC 2000/0194 du 12 mars 2002 citant l'ATF 124 II 219 consid. 8g = JT 1999 I 776; AC 2001/0052 du 27 juillet 2001). De même, il n'y a pas lieu non plus d'examiner plus avant la question de l'étude de variantes, également soulevée par les recourants, dès lors que les travaux litigieux portent sur la transformation de l'installation existante, en zone d'utilité publique, ce qui est tout-à-fait admissible (voir l'arrêt AC 2001/0219 du 16 août 2002) et que l'on ne voit dès lors pas pour quels motifs la municipalité pourrait exiger de la constructrice de poser les trois antennes dans un autre site, l'église étant du reste selon cette dernière un lieu particulièrement adapté.
e) La nouvelle fiche de données spécifiques au site, du 22 mai 2003, établie par Swisscom Mobile SA ne change rien à ces constatations. L'angle de tilt a été réduit (0° à 10° pour le GSM 900; 0° à 6° pour le GSM 1800 et UMTS) pour garantir une marge plus importante encore vis-à-vis des valeurs limites. Les résultats du calcul sont également surévalués par la prise en compte d'une puissance de 600 watts au lieu de 550 watts. Les valeurs limites restent en tout état de cause respectées, tant pour le lieu à utilisation sensible supplémentaire (soit la parcelle 443) que pour l'église (siège de l'organiste), que celle-ci soit considérée comme un lieu à utilisation sensible (selon le calcul initial de Swisscom Mobile SA) ou comme un lieu de séjour momentané (selon la nouvelle fiche). On peut relever, en passant, que la nouvelle appréciation correspond non seulement à l'art. 3 al. 3 lit. a ORNI, qui définit les lieux à utilisation sensible comme étant les locaux d'un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement, mais également à la recommandation d'exécution de l'ORNI de juin 2002, l'OFEFP ayant énuméré les lieux ne pouvant pas être considérés comme lieux à utilisation sensible, parmi lesquels se trouvent les églises (recommandations, p. 16).
En tout état de cause, les mesures complémentaires demandées par le tribunal dans le cadre de l'instruction démontrent que les valeurs limites d'installation sont respectées partout, moyennant le respect des angles restreints, le SEVEN étant arrivé à la même conclusion (v. ses déterminations du 13 juin 2003).
5. a) Les recourants se plaignent enfin du fait qu'il n'y a pas, à leur connaissance, de cadastre des antennes, ni d'étude d'impact sur l'environnement, ni de plan communal d'installation d'antennes (art. 2 et 8 LPE).
b) Dans sa réponse au recours, le SEVEN s'est déterminé sur la question du cadastre des antennes, indiquant qu'il a été établi et lui a été remis, mais que ce document est de nature confidentielle et qu'il ne saurait être produit. Le grief lié à l'absence de cadastre des antennes doit ainsi être écarté.
Quant à l'exécution d'une étude d'impact sur l'environnement, demandée par les recourants, il apparaît que le projet litigieux ne figure pas dans la liste exhaustive des réalisations soumises à l'étude d'impact sur l'environnement. En effet, il résulte du chiffre 80.7 de l'annexe 1 à l'OEIE, à laquelle renvoient les art. 1 OEIE et 9 LPE, qu'une EIE n'est pas requise lorsque la puissance est inférieure à 500 kW, ce qui est le cas en l'espèce, la puissance des antennes projetées étant de 4.050 W (ATF 126 II précité). Une étude d'impact n'est dès lors pas nécessaire.
Il en va de même de l'absence de plan communal d'installation des antennes de téléphonie mobile, aucune disposition légale ou réglementaire ne fixant une telle exigence, à tout le moins lorsqu'il n'y a pas lieu d'effectuer une EIE (ATF 1A.62/2001 du 24 octobre 2001; ATF 119 Ib 439 consid. 4b p. 441). Ce grief doit également être écarté.
c) En conclusion, le projet litigieux s'avère conforme aux dispositions régissant la protection de l'environnement et c'est dès lors à bon droit que la municipalité et le SEVEN ont délivré l'autorisation à la constructrice. Le recours doit être rejeté.
6. Vue l'issue du litige, l'émolument de procédure de 2'500 francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux. En outre, dès lors qu'aucune partie n'a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu à allocation d'une indemnité de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du 25 septembre 2002 de la Municipalité de Commugny et la décision du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), contenue dans la décision de synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 26 août 2002 sont confirmées.
III. L'émolument de procédure de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 juillet 2003
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)