CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 janvier 2003
sur le recours interjeté par Michel DELEVAUX, représenté par Me Yves Hofstetter, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Colombier du 25 avril 2002 ordonnant l'élimination à ses frais des déchets déposés jusqu'alors dans la déchetterie communale.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François Kart, président; M. Pascal Langone et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Michel Delevaux afferme un domaine agricole sis sur le territoire de la commune de Colombier. Le domaine comprend notamment une habitation ainsi que differents bâtiment d'exploitation sis au lieu-dit "En Forel". Michel Delevaux se consacre plus particulièrement aux cultures céréalières ainsi qu'à l'engraissement de bovins. L'exploitation emploie trois ouvriers agricoles ainsi qu'un chef des cultures. Apparemment, seuls les ouvriers agricoles résident sur place. Le bâtiment d'habitation est également occupé par trois autres personnes qui ne travaillent pas sur le domaine.
B. Le 21 août 2001, la Municipalité de Colombier a écrit à Michel Delevaux pour l'informer que les déchets produits par l'exploitation de son domaine étaient trop importants pour être qualifiés d'ordures ménagères. Elle demandait par conséquent que ces déchets soient triés en précisant que tout ce qui n'était pas ménager allait être taxé. Michel Delevaux a répondu le 23 août 2001 que les déchets mis en cause correspondaient à ceux des trois familles vivant dans la ferme et qu'ils étaient amenés à la déchetterie après avoir été triés et groupés. Le 10 janvier 2002, la municipalité a écrit au recourant que les déchets de son domaine devaient être considérés comme ceux d'une exploitation. Elle l'informait que, conformément à l'art. 19 du règlement communal du 24 décembre 1997 sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets (ci-après : le règlement), une taxe de 250 fr. allait être prélevée. Le 11 août 2002, la municipalité s'est à nouveau adressée au recourant pour l'informer que, compte tenu de leur importance, elle ne pouvait plus peser et taxer les déchets provenants de son exploitation. Elle demandait par conséquent que ceux-ci soient réunis dans une benne et éliminés à ses frais. La municipalité relevait à cette occasion que le système de taxe prévu par le règlement ne pouvait être appliqué dès lors que les personnes occupées dans l'exploitation, dont le recourant lui-même, n'étaient pas domiciliées dans la commune. Par l'intermédiaire de son conseil, le recourant s'est déterminé sur ce courrier le 24 avril 2002. Il a rappelé que les déchets litigieux étaient ceux de l'exploitation agricole ainsi que des trois familles vivant dans la ferme "En Forel". Invoquant la violation du règlement, il demandait à pouvoir continuer à acheminer ses déchets à la déchetterie communale et à ce que la décision municipale du 11 avril 2002 soit révisée dans ce sens. Dans une décision du 25 avril 2002, indiquant la voie du recours auprès du Tribunal administratif, la municipalité a confirmé sa décision du 11 avril 2002.
C. Michel Delevaux s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 14 mai 2002 en concluant à son annulation et à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de continuer à accepter les déchets de son exploitation dans la déchetterie communale. La municipalité a déposé sa réponse le 10 juin 2002 en concluant implicitement au rejet du recours. Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a déposé des observations le 18 juin 2002 en concluant au rejet du recours. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 15 juillet 2002. La municipalité et le SESA se sont encore déterminés en date des 30 juillet et 9 août 2002. Le Tribunal a tenu une audience le 22 novembre 2002, en présence du recourant assisté de son conseil, d'une délégation de la municipalité, et de deux représentants du SESA. A cette occasion, il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. a) A teneur de l'art. 31 b al. 1 1ère phrase de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), les cantons sont tenus de veiller à l'élimination des déchets urbains. Selon l'art. 31 c LPE, les autres déchets doivent être éliminés par le détenteur. L'art. 31 c LPE s'applique également aux déchets pour lesquels des prescriptions fédérales particulières prévoient qu'ils doivent être valorisés par le détenteur ou repris par un tiers (art. 31 b al. 1er 2ème phrase LPE). L'élimination des déchets est également réglementée dans le droit cantonal. Selon l'art. 10 de la loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets (LGD), la collecte, le transport et le traitement des déchets urbains sont pris en charge par les communes.
Par déchets urbains, on entend les déchets provenant des ménages ainsi que tous autres déchets de composition comparable produits, par exemple, par des entreprises commerciales ou des sociétés de services (cf. message du Conseil fédéral relatif à une révision de la LPE, FF 1993 II 1388). Cette définition correspond à l'art. 3 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 10 décembre 1999 sur le traitement des déchets (OTD) selon lequel on entend par déchets urbains les déchets produits par les ménages, ainsi que les autres déchets de composition analogue.
b) Le recourant soutient que les déchets litigieux correspondent aux déchets usuels d'une exploitation agricole et qu'ils doivent dès lors être considérés comme des déchets urbains qui, conformément aux art. 31 b LPE et 10 LGD, doivent être éliminés par la commune. Pour sa part, l'autorité intimée soutient que, de par leur nature et leur quantité, les déchets de l'exploitation du recourant dépassent ce que l'on entend usuellement par "ordures ménagères". Dans sa réponse au recours, la municipalité mentionne que le recourant aurait l'habitude de se rendre à la déchetterie communale avec des déchets "remplissant une bétaillère, un char ou un dumper rempli avec des matériaux les plus divers". Lors de l'audience finale, la municipalité a précisé que les déchets de l'exploitation du recourant comprennent notamment des sacs en plastique en grande quantité, destinés à l'emballage des céréales avec lesquelles il nourrit son bétail, du bois, de la ferraille, des vieux cordages ainsi que des matériaux de construction. Pour sa part, le SESA a relevé dans le cadre de la procédure que le recourant exploite une entreprise d'engraissement de bovins produisant des déchets qui, par leur nature, ne sauraient être considérés comme des déchets analogues à des déchets ménagers. Le SESA soutient par conséquent qu'on serait en présence non pas de déchets urbains mais d'"autres déchets" au sens de l'art. 31 c LPE.
c) Les déchets litigieux sont principalement ceux produits par l'exploitation agricole du recourant, plus particulièrement en relation avec son activité d'engraissement de bovins, à savoir notamment les emballages en plastique contenant les céréales avec lesquelles ces derniers sont nourris. Lors de la vision des lieux, le Tribunal a notamment pu constater que la quantité et le volume de ces plastiques est sans commune mesure avec ceux susceptibles d'être engendrés par un ménage. Ces déchets ne sauraient par conséquent être considéré comme des déchets produits par les ménages au sens de l'art. 3 al. 1 OTD.
Pour déterminer si ceux-ci sont malgré tout des déchets urbains, dont l'élimination incombe à la commune en application de l'art. 31 b al. 1 LPE , il convient d'examiner si on est en présence des déchets analogues à des déchets ménagers. Cette question peut s'avérer délicate, notamment lorsqu'on est en présence d'une grande quantité de déchets. Selon la jurisprudence, le critère déterminant réside dans le caractère mélangé ou non des déchets. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que des déchets mélangés doivent être qualifiés de déchets urbains, ceci quelle que soit leur quantité (ATF 123 II 508 consid. 6c). Ceux-ci doivent par conséquent être éliminés par les cantons. La situation est différente lorsque des entreprises trient leurs déchets par catégories homogènes. Dans cette hypothèse, le Tribunal fédéral considère que s'applique une prescription fédérale particulière au sens de l'art 31 b al. 2 2e phrase LPE, à savoir l'art. 12 al. 3 OTD à teneur duquel l'autorité peut demander aux détenteurs de déchets qu'ils veillent à ce que certains déchets soient valorisés si cette opération est techniquement possible et est plus respectueuse de l'environnement que ne le seraient l'élimination desdits déchets et la production de biens nouveaux. Cette disposition permet aux cantons d'exiger du détenteur que, conformément à l'art. 31 c al. 1 LPE, il élimine lui-même les déchets homogènes qu'il a trié. Selon le Tribunal fédéral, cette exigence se justifie notamment lorsque la collectivité est confrontée à des problèmes logistiques et financiers en raison de la remise de déchets homogènes en quantité nettement supérieure à celle des déchets ménagers (ATF 125 II précité consid. 6 e).
d) Dans le cas d'espèce, les déchets qui posent problèmes sont des emballages en plastique ainsi que différents autre déchets (ferraille, bois, cordage, etc.) apparemment engendrés par des travaux en cours sur les bâtiments de l'exploitation. Comme le recourant l'a souligné lors de l'audience finale, ces déchets sont triés avant d'être livrés à la déchetterie. Les déchets à l'origine de la décision querellée ne sont par conséquent pas mélangés mais constituent plutôt des déchets homogènes collectés séparément par leur détenteur. Il s'agit par conséquent de déchets dont on peut exiger qu'ils soient valorisés en application de l'art. 12 al. 3 OTD. Partant, en application de l'art. 31 b al. 1 2e phrase LPE, leur élimination est régie par l'art. 31 c LPE, ceci impliquant qu'ils doivent être éliminés par leur détenteur. En l'espèce, cette exigence se justifie notamment par le fait qu'on se trouve dans l'hypothèse visée par le Tribunal fédéral où la commune est confrontée à des problèmes logistiques en raison de la remise de déchets homogènes en quantité nettement supérieure à celle des déchets ménagers. Au demeurant, ainsi que cela ressort des explications du représentant du SESA lors de l'audience, la prise en charge de ces déchets directement sur le site de l'exploitation du recourant et leur acheminement vers une filière d'élimination adéquate semble tout à fait concevable sur le plan pratique.
2. Le recourant soutient que la décision querellée n'est pas conforme à l'art. 10 LGD.
a) Cette disposition a la teneur suivante :
"Les communes sont tenues de collecter, de transporter et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration, conformément au plan de gestion des déchets. Sous réserve de l'article 18 ci-après, elles ont l'obligation de traiter les déchets solides aux installations de traitement.
Sauf convention contraire avec les communes, ces entreprises sont tenues d'assurer à leurs frais le transport de leurs déchets solides aux installations de traitement."
L'art. 10 LGD pose le principe de la délégation aux communes des tâches attribuées au canton par le législateur fédéral en matière de collecte, de transport et de traitement des déchets urbains. Cette disposition traite également de la répartition des tâches entre l'Etat et les particuliers en prévoyant qu'il appartient aux communes -apparemment sans dérogations possibles - d'éliminer les déchets urbains ainsi que les déchets solides des entreprises. Le système mis en place par l'art. 10 LGD ne semble ainsi pas conforme aux art. 31 b et 31 c LPE, notamment en ce qui concerne les déchets homogènes, collectés séparément, produits par l'industrie et l'artisanat. Comme on l'a vu ci-dessus, il résulte en effet de ces deux dispositions, ainsi que de l'art. 12 al. 3 OTD, qu'on peut, dans certaines circonstances, exiger du détenteur qu'il élimine lui-même ce type de déchets, ce qui ne semble pas pouvoir être le cas en application de l'art. 10 LGD.
b) On se trouve ainsi en présence d'un conflit entre une norme de droit fédéral et une norme de droit cantonal. Un tel conflit de normes trouve sa solution dans le principe de la force dérogatoire du droit fédéral exprimé à l'art. 49 Cst. Selon l'al. 1 de cette disposition, le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral fait ainsi obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de manière exhaustive (ATF 122 I 139 consid. 4a; 116 Ia 272 consid. 4a). Il convient par conséquent d'examiner si la LPE traite de manière exhaustive la répartition des tâches entre l'Etat et les particuliers en matière d'élimination et de traitement des déchets ou s'il existe encore une place pour des dispositions cantonales dérogeant au droit fédéral.
Dans le domaine des déchets, le droit fédéral a évolué rapidement, depuis l'adoption, le 7 octobre 1983, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement entrée en vigueur le 1er janvier 1985; les art. 30 ss LPE, qui traitent de cette matière, ont en effet fait l'objet depuis lors de deux révisions, la première découlant d'une novelle du 21 décembre 1995, entrée en vigueur le 30 juin 1997 et la seconde d'une loi du 20 juin 1997, en vigueur depuis le 1er novembre suivant. Dans sa teneur initiale, l'art. 30 LPE prévoyait que le détenteur de déchets doit les recycler, les neutraliser ou les éliminer, selon les prescriptions de la confédération et des cantons (al. 1). Dans la révision découlant de la novelle du 21 décembre 1995, le législateur fédéral a supprimé le renvoi aux prescriptions des cantons. En outre, il a réglementé de manière détaillée aux art. 31 b et c LPE la répartition des tâches entre l'Etat et les particuliers en matière d'élimination des déchets. Pour ce qui est de la définition des différents types de déchets ainsi que la répartition des tâches entre l'Etat et les particuliers pour leur traitement et leur élimination, ces nouvelles dispositions tendent manifestement à l'exhaustivité. On relèvera d'ailleurs que, s'agissant de la notion de déchets urbains, le Tribunal fédéral a jugé que cette dernière relève désormais du droit fédéral et qu'elle ne peut pas être modifiée par les cantons (arrêt TF 1A.264/1997 et 1B.558/1997 publiés in DEP 1998 p. 520).
Il résulte de ce qui précède que l'art. 10 LGD n'a pas de portée propre, en tous les cas en tant qu'il déroge au droit fédéral. La décision querellée doit par conséquent être examiné exclusivement au regard des art. 30 ss LPE et plus particulièrement 31b et 31 c LPE.
3. La décision attaquée doit ainsi être confirmée en tant qu'elle exige du recourant qu'il élimine à ses frais les déchets homogènes collectés séparément provenant de son exploitation, tels que les plastiques, bois, ferrailles, vieux cordages ou matériaux de construction. Comme par le passé, le recourant doit en revanche être autorisé à amener à la déchetterie communale les déchets ménagers des personnes demeurant dans la ferme "En Forel".
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Succombant au sens de l'art. 55 al. 1er LJPA, le recourant supportera un émolument de justice, fixé à 2'500 fr. Les autres parties n'ayant pas consulté avocat, il n' y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Michel Delevaux.
np/ Lausanne, le 23 janvier 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)