CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 décembre 2002
sur le recours interjeté par Gilbert DAUPHIN, domicilié à 1149 Berolle,
contre
la décision de la Municipalité de Berolle du 14 janvier 2002 levant son opposition et délivrant à Ernest Teuscher, à 1149 Berolle, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne, un permis de construire un hangar agricole et une fosse à purin sur la parcelle 80.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger , assesseurs. Greffière: Mme Christiane Schaffer.
Vu les faits suivants:
A. Ernest Teuscher est agriculteur à Berolle. Ses bâtiments d'exploitation sont construits sur la parcelle 80 du cadastre communal. La partie construite du bien-fonds est classée en zone de village selon le plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 8 septembre 1989; le solde de la parcelle 80 est classé en zone agricole protégée.
B. Ernest Teuscher a obtenu il y a plusieurs années une autorisation de construire une nouvelle fosse à purin pour compléter la capacité de sa fosse existante (80 m³), insuffisante par rapport aux exigences fédérales en matière de protection des eaux. Il n'a toutefois pas réalisé les travaux et il a demandé par la suite l'autorisation de construire un hangar agricole à l'angle sud-est de la parcelle 80 longée par un chemin d'amélioration foncière à l'est (DP 1030) et au sud. Le Service de l'aménagement du territoire s'est opposé à cette implantation trop éloignée du centre d'exploitation et il a examiné avec le requérant la possibilité de construire le hangar à proximité directe des bâtiments d'exploitation; il a toutefois renoncé à cette solution en raison des difficultés d'accès avec les machines agricoles et des problèmes liés à la pente du terrain. En accord avec le Service de l'aménagement du territoire, Ernest Teuscher a étudié un nouveau projet pour implanter son hangar avec la fosse à purin dans le prolongement des parcelles 68 et 81 propriétés de Gilbert Dauphin et de Marcel Dauphin. Le hangar est prévu d'être implanté le long de la limite des constructions du chemin d'améliorations foncières longeant la parcelle 80, et à une distance de 15 mètres de la limite de la parcelle 81. La fosse à purin est prévue en retrait du hangar avec une canalisation permettant un tracé en ligne droite jusqu'à la fosse à purin existante. Ernest Teuscher a aussi prévu d'exécuter des travaux d'agrandissement et de transformation du hangar existant en écurie. Le projet ainsi modifié a fait l'objet d'une enquête publique au cours de laquelle Gilbert Dauphin s'est opposé le 17 novembre 2001. Il estime que la construction du hangar en zone agricole protégée n'est pas conforme à la réglementation communale et il demande que le bâtiment soit déplacé plus à l'ouest et un peu plus au nord de manière à ce que la vue dont il bénéficie depuis son habitation reste dégagée. Dans une deuxième lettre du 17 novembre 2001, Gilbert Dauphin précisait à la municipalité qu'il avait appris que l'implantation du hangar avait été imposée par les services de l'Etat au constructeur. Il demandait qu'une réunion soit organisée avec les responsables des services concernés avant qu'une décision ne soit prise sur son opposition.
La Centrale d'autorisation en matière de construction (CAMAC) a transmis à la Municipalité de Berolle (la municipalité), le 11 décembre 2001, les différentes autorisations des services concernés de l'administration cantonale. Le Service de l'aménagement du territoire a délivré l'autorisation requise pour les constructions en zone agricole. La municipalité a ensuite convoqué l'opposant Gilbert Dauphin le 22 décembre 2001 à une rencontre avec le représentant du Service de l'aménagement du territoire et le constructeur, qui a été fixée le 8 janvier 2002. A la suite de cette séance, la municipalité a décidé de lever l'opposition le 14 janvier 2002.
C. Gilbert Dauphin a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 5 février 2002. Il demande en substance que l'implantation du bâtiment soit modifiée pour être déplacée d'environ 15 à 20 mètres plus à l'ouest en direction du centre du village afin que le hangar projeté ne se trouve plus dans l'alignement de sa maison d'habitation.
La municipalité s'est déterminée sur le recours; elle maintient sa position conforme aux décisions prises par les différents services concernés de l'Etat. Ernest Teuscher s'est également déterminé sur le recours en concluant à son rejet et en demandant que l'effet suspensif soit partiellement levé en ce qui concerne les travaux d'agrandissement et de transformation du hangar existant en écurie. Le Service de l'aménagement et du territoire s'est aussi déterminé sur le recours en concluant à son rejet. Il précise que l'implantation du hangar a été choisie à la suite d'une inspection locale. Cette implantation avait été préférée à d'autres variantes, à proximité du centre d'exploitation, pour des raisons d'accessibilité et de topographie des lieux. Le hangar répondait en outre aux besoins de l'exploitation.
Par décision du 12 avril 2002, le tribunal a levé partiellement l'effet suspensif pour les travaux d'agrandissement et de transformation du hangar existant en écurie, mais il a maintenu l'effet suspensif pour la construction du nouveau hangar et de la fosse à purin.
D. Le tribunal a tenu une audience à Berolle le 3 juin 2002 et il a procédé à une visite des lieux. A cette occasion, le constructeur Ernest Teuscher explique qu'il devait louer différents bâtiments pour répondre aux besoins de son exploitation; en particulier, il partage une fosse à purin avec d'autres exploitants et il loue des écuries et des surfaces de rangement pour ses machines. Sa fosse à purin n'est pas dimensionnée de manière conforme aux prescriptions fédérales et il doit adapter sa capacité de stockage. Le choix retenu pour l'implantation du hangar était pour l'essentiel imposé par le Service de l'aménagement du territoire; une implantation plus proche de ses bâtiments d'exploitation posait des problèmes liés aux accès et à la pente du terrain. Le recourant précise qu'il demande le déplacement du hangar en direction de l'ouest sur une distance de 10 à 15 mètres, le cas échéant en inversant l'implantation de la fosse à purin et du hangar. Il regrettait de n'avoir pas été consulté par le Service de l'aménagement du territoire au moment du choix de l'implantation du hangar. Le représentant du Service de l'aménagement du territoire précise en outre que le choix de l'implantation a été dicté par une analyse du développement de la construction dans le village; en particulier, le constat selon lequel les constructions agricoles se rattachaient le plus près possible des voies publiques et qu'il était plus conforme à une utilisation mesurée du sol d'implanter le hangar à proximité de la route plutôt que de le retirer plus en arrière sur la parcelle 80.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 lit. a LAT). L'art. 81 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) prévoit hors des zones à bâtir, que toute demande de permis de construire ou tout changement de destination d'une construction ou d'une installation existante doit ou doivent préalable être soumis pour autorisation spéciale au Département des infrastructures; cette autorisation ne préjuge pas la décision des autorités communales (al. 1). Lorsque la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination, cette autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé (al. 2). Les conditions fixées dans cette autorisation spéciale sont incluses dans l'autorisation communale (al. 3).
2. a) L'ancien art. 16 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) précisait que les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture. L'art. 16 LAT a été modifié le 20 mars 1998 et cette nouvelle disposition est entrée en vigueur le 1er septembre 2000. Le nouvel art. 16 LAT prévoit que les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Un nouvel art. 16a LAT, introduit le 20 mars 1998 également, précise que les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou horticole productrice sont conformes à l'affectation de la zone agricole (al. 1). Il en va de même des constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice (al. 2). En revanche, les constructions et installations qui dépassent le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne ne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone que par une modification de la zone (al. 3).
b) Le législateur fédéral n'a pas formellement introduit à l'art. 16a al. 1 LAT le critère de l'utilisation du sol auquel la jurisprudence fédérale se réfère pour déterminer si une construction est conforme à l'affectation de la zone agricole. L'ancien art. 16 LAT ne comportait d'ailleurs pas non plus cette précision. Le Tribunal fédéral a jugé que la définition du nouvel art. 16a al. 1 LAT correspondait à la jurisprudence élaborée sur la base de l’ancien art. 16 LAT selon laquelle seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT; en d’autres termes, une construction est conforme à la destination de la zone agricole au sens de l’art. 16a al. 1 LAT lorsque le sol est le facteur de production primaire et indispensable; ce qui exclut les modes d’exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle déterminant (ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281, voir aussi l’ATF non publié rendu le 9 avril 2001 en la cause O. contre le Tribunal administratif du canton de Fribourg). L'ancien art. 52 al. 1 LATC prévoyait que les zones agricoles et viticoles sont destinées à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci, les constructions nécessaires à ces activités pouvant être autorisées. L'art. 52 al. 2 LATC permettait encore aux communes d'autoriser par voie réglementaire les constructions et installations nécessaires à des activités assimilables à l'agriculture tels que les établissements horticoles ou maraîchers ou dont l'activité est en rapport étroit avec l'exploitation du sol. Le nouvel art. 52 al. 1 LATC, adopté le 28 mai 2002, précise que les zones agricoles et viticoles sont destinées à l'exploitation agricole, horticole et viticole liée au sol, ainsi qu'aux activités reconnues conformes à ces zones par le droit fédéral; l'alinéa 2 a été abrogé. Le maintien dans le droit vaudois de l'exigence du lien entre l'activité agricole et l'utilisation du sol, sous la seule réserve des activités admises par le droit fédéral à l'art. 16a al. 2 et 3 LAT, s’inscrit dans les limites tracées par la jurisprudence fédérale relative à l’art. 16a al. 1 LAT (ATF non publié précité du 9 avril 2001). Les bâtiments d’une exploitation agricole sont conformes à la zone agricole lorsque, au regard de leur emplacement et de leur ordonnancement, ils sont en lien direct avec l'exploitation agricole ou horticole du sol et qu'ils paraissent indispensables à une utilisation des terrains dépendante du sol (voir notamment ATF 120 Ib 266 consid. 2a p. 268; 117 Ib 270 consid. 3c p. 280, 502 consid. 4a p. 504 et 116 Ib 131, consid. 3c p. 135). La construction d'un nouveau hangar agricole est ainsi conforme à la zone agricole si le nouveau bâtiment est nécessaire à l'exploitation du sol, qu'il ne soit pas surdimensionné par rapport aux besoins de l'exploitation et si son implantation à l'emplacement choisi est appropriée (ATF 122 II 162 consid. 3a p. 166).
c) En l'espèce, le recourant dispose d'environ 18 ha en propriété et 10 ha en fermage. Son effectif comprend environ 20 vaches laitières, 12 génisses d'élevage de première année, 9 génisses d'élevage de deuxième année et trois veaux, ainsi que six porcs à l'engrais, ce qui représente environ 30 unités de gros bétail. Le recourant pratique en outre la culture de céréales panifiables (environ 7,4 ha) et de céréales fourragères (environ 2,6 ha). Il dispose aussi de prairies et de pâturages attenants à ses bâtiments d'exploitation. La norme publiée par la Station de recherches d'économie d'entreprise et de génie rural de Tänikon no 241 précise les surfaces nécessaires pour les besoins en rangement des machines d'une exploitation agricole. Selon cette norme, une exploitation de 30 ha a besoin d'un garage pour tracteurs et moto-faucheuses de 62 m², ainsi que d'une remise de 520 m² pour les exploitations mixtes, grandes cultures et cultures fourragères, et de 350 m² pour une exploitation de cultures de fourrages sans grandes cultures. Or, le hangar projeté présente une surface de 187,4 m² et un couvert de 80 m² environ. Compte tenu du fait que la surface du hangar existant sera réduite par la création d'une écurie, il n'est pas douteux que la construction du hangar répond à un besoin concret de l'exploitant. Il en va de même pour la construction de la fosse à purin dont la capacité minimum devrait être fixée à plus de 350 m³ pour répondre aux exigences de l'art. 14 de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux), alors que la fosse actuelle dispose d'une capacité de 80 m³. La construction du hangar agricole et de la nouvelle fosse à purin est donc conforme à la zone agricole.
d) L'art. 83 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) prévoit encore que les différents bâtiments d'exploitation d'une entreprise agricole ou assimilée, y compris l'habitation de l'exploitant, doivent être regroupés et former un ensemble architectural. Des dérogations peuvent toutefois être accordées par le département si les impératifs de l'exploitation le justifient. A cet égard, le projet de hangar et la fosse à purin se trouvent à une distance d'environ 100 mètres des bâtiments du centre d'exploitation. L'exigence du regroupement posé à l'art. 83 al. 3 RATC n'apparaît ainsi pas remplie. Toutefois, lors de la visite des lieux, le tribunal a pu se convaincre qu'il n'était pas possible de satisfaire aux besoins d'extension de l'exploitation par la création de nouveaux locaux directement au sud des bâtiments d'exploitation existants. D'une part, les accès à cette partie du bien-fonds ne sont pas aisés. Le chemin passant à l'est du hangar existant apparaît trop étroit (largeur inférieure à 4 mètres) et celui qui passe devant le jardin du bâtiment existant présente également des difficultés liées à la présence d'une annexe (bâtiment ECA 143). En outre, le terrain présente une pente devant les bâtiments d'exploitation existants qui nécessiterait des travaux de remblayage relativement importants afin de maintenir le hangar au niveau de la cour existante. Enfin, l'aire d'implantation se situerait sur les conduites d'eau qui viennent d'être installées par la commune et dont le tracé fait l'objet d'une servitude inscrite au registre foncier. Ces circonstances justifient la dérogation prévue par l'art. 83 al. 3 RATC et permettent une implantation du hangar qui ne se trouve pas dans le prolongement direct du bâtiment d'exploitation existant.
3. a) Le plan général d'affectation de la Commune de Berolle a instauré une mesure de planification spéciale sur la zone agricole située au sud du village notamment sur la parcelle 80 du constructeur, en classant le secteur en zone agricole protégée. Selon l'art. 75 du règlement communal sur l'aménagement du territoire et les constructions (règlement communal) approuvé par le Conseil d'Etat le 8 septembre 1989, la zone agricole protégée est destinée à assurer la protection de la silhouette du village. Toutes nouvelles constructions y sont interdites à l'exception de celles destinées au maintien ou au développement des exploitations agricoles existantes au moment de l'entrée en vigueur du règlement. L'art. 76 du règlement communal prévoit que le permis de construire ne peut être délivré que si le requérant apporte la preuve que l'édification du nouveau bâtiment est nécessaire au maintien ou au développement d'une exploitation agricole existante et si les nouvelles constructions s'intègrent parfaitement dans le contexte bâti et non bâti du village. Cette mesure de planification est fondée sur l'ancien art. 52 al. 3 LATC, précisant que les communes peuvent également prévoir pour les zones agricoles et viticoles des dispositions plus restrictives que celles de la loi pour protéger les sites. Toutefois, l'art. 52 al. 3 LATC a été abrogé par la loi du 4 février 1998 modifiant la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions et remplacé par le nouvel art. 54 al. 2 LATC, précisant que des mesures de protection peuvent être prescrites pour les zones définies aux art. 48, 50a, 51 et 52 LATC. Cette nouvelle disposition a une portée comparable à l'art. 47 al. 2 chiffre 2 LATC prévoyant que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages et aux sites méritant protection. Mais elle ne précise plus expressément que des conditions plus restrictives que celles fixées à l'art. 52 LATC peuvent être imposées aux constructions agricoles. Il est vrai que l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relève que le mode d'exploitation pourrait être limité dans une zone agricole, mais sans parler des bâtiments d'exploitation (voir BGC janvier 1998 p. 7220), alors que l'art. 52 al. 3 LATC précisait expressément que les communes pouvaient prévoir des dispositions plus restrictives pour protéger les sites. Il n'est toutefois pas nécessaire de déterminer si la base légale des zones agricoles protégées est encore suffisante en droit vaudois car le nouvel art. 16 al. 3 LAT permet aux cantons de délimiter les secteurs de la zone agricole dans lesquels les impératifs de protection du paysage nécessitent de restreindre les possibilités d’édifier des constructions agricoles (Eric Brandt ; L’évolution de la planification et les enjeux actuels, in journée du droit de la propriété sur l’aménagement du territoire, p. 72). Au demeurant, le projet de hangar respecte la condition posée à l'art. 76 let. b du règlement communal selon laquelle les nouvelles constructions doivent s'intégrer parfaitement dans le contexte bâti et non bâti du village.
b) Mais le recourant estime en substance que la nouvelle construction ne s'intègre pas dans le contexte bâti car elle se trouverait directement dans l'alignement de son habitation et le priverait ainsi de la plus belle vue dont il dispose entre l'alignement des arbres du verger de la parcelle 81, sur le léger vallon que forment les terres agricoles à cet emplacement.
Sur la base des montages photographiques présentés par le Service de l'aménagement et du territoire, le tribunal constate que l'implantation du hangar projeté à l'emplacement litigieux s'intègre dans le tissu villageois existant. En particulier, les différentes routes ou chemins d'amélioration foncière qui se dirigent depuis le village en direction du sud-est sont bordés de constructions situées directement à proximité de ces chemins. Tel est en particulier le cas du chemin longeant les parcelles 68 et 81 qui comporte déjà, à proximité de l'intersection avec la route cantonale, une construction d'habitations directement sur l'ouest et une construction rurale sur l'est. L'implantation du hangar s'intègre dans la trame de développement du village et se justifie même si elle a pour effet de priver le recourant d'une partie de la vue qui se dégage depuis son habitation. Les effets de cette gêne doivent par ailleurs être relativisés. D'une part, le hangar est légèrement décentré à l'ouest par rapport à l'axe de la maison du recourant, ce qui assure un dégagement sur le sud-ouest, notamment sur la plaine qui se dégage devant son habitation. D’autre part, la hauteur au faîte du hangar projeté laisse une vue libre et dégagée sur le paysage lointain constitué par le massif forestier de Ballens. De plus, le hangar est implanté à environ 90 mètres du bâtiment d'habitation du recourant sur un terrain situé en pente et donc légèrement en contrebas par rapport au niveau du sol de la parcelle 68. Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que les inconvénients liés à la perte de vue que subit le recourant ne sont pas importants au point de justifier une implantation du hangar qui s'écarterait du principe retenu par le Service de l'aménagement et du territoire visant à assurer la meilleure proximité possible avec le chemin public pour respecter la typologie du tissu villageois. Une telle implantation assure une meilleure intégration du hangar dans le site et respecte ainsi l'exigence spécifique de la réglementation communale relative à la zone agricole protégée.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il convient de mettre les frais de justice, arrêtés à 1'500 francs, à la charge du recourant. Le constructeur, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un conseil juridique, a droit à des dépens même si ce dernier est un employé d'une assurance de protection juridique. Cette circonstance particulière justifie toutefois de limiter le montant des dépens à une somme de 500 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Berolle du 15 janvier 2002, ainsi que celle Service de l'aménagement et du territoire du 11 décembre 2001 sont maintenues.
III. Un émolument de justice de 1'500 francs est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant est débiteur du constructeur Ernest Teuscher d'une somme de 500 francs à titre de dépens.
jc/cw/Lausanne, le 24 décembre 2002
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)