CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 octobre 2002
sur le recours interjeté par
1) l'Association des superficiaires de "La Chèvrerie" à Arzier-Le Muids,
2) Jean Pasteur,
3) Blanche Zinder,
4) Markus Sanz,
5) Dragana Sanz,
6) William Luder,
7) Jacqueline Luder,
8) E. Meier,
9) J.-R. Gremion,
10) B. Stahl,
11) Roger Andrist,
12) Hans Knuchel,
13) Marcel Pasteur,
14) Elisabeth Williger,
15) H. Castella,
16) Erwin Muhlemann,
17) Eliane Franel,
18) Georges Luisier
tous représentés par l'avocat Philippe-Edouard Journot à Lausanne
contre
la décision rendue le 28 novembre 2001 par la Municipalité d'Arzier-Le Muids, représentée par l'avocat Robert Liron à Yverdon-les-Bains, refusant d'équiper le secteur dit de "La Chèvrerie" pour l'alimentation en eau.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François Kart, président; M. Alain Matthey et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les parcelles nos 50 et 51 de la Commune d'Arzier-Le Muids sont contiguës: la première est la propriété de la Commune de Genolier et la seconde de celle de Givrins. Une partie de ces biens-fonds se présente sous la forme d'une vaste clairière entourée de forêts, appelée "La Chèvrerie"; les lieux se trouvent aux confins du territoire communal, plus près du village de St-Cergue que de celui d'Arzier.
Un plan d'extension partiel régissant la zone de chalets de vacances "La Chèvrerie" a été adopté par le Conseil général le 19 juin 1964 et approuvé par le Conseil d'Etat le 15 septembre 1964; dans le cadre de la procédure de légalisation de ce plan, les Communes de Genolier et Givrins d'une part et d'Arzier-Le Muids d'autre part ont conclu une convention par laquelle cette dernière s'engageait à transmettre le dossier au Conseil d'Etat pour approbation du plan moyennant notamment que, au cas où elles y seraient contraintes, les Communes de Genolier et de Givrins s'engagent à équiper les parcelles concernées à leurs frais, sans rien demander à la Commune d'Arzier-Le Muids.
Par la suite, les deux communes propriétaires ont constitué pour une durée de cinquante ans des droits de superficie érigés en droits distincts et permanents, qu'elles ont accordé à des tiers. Les contrats constitutifs des droits de superficie contenaient une clause selon laquelle les communes propriétaires étaient déliées de toute obligation en matière d'équipement.
Dès 1966, les surperficiaires ont obtenu puis utilisé les permis de construire que la Municipalité d'Arzier-Le Muids leur avait délivrés pour édifier à "La Chèvrerie" des bâtiments d'habitation de vacances ou de week-end. Aujourd'hui, environ 25 constructions s'implantent à l'intérieur du périmètre du plan de 1964.
B. Un des superficiaires ayant manifesté l'intention de vouer désormais son chalet au logement permanent, la municipalité lui a retiré son permis d'habiter le 10 novembre 1987; cette décision a toutefois été annulée le 11 octobre 1988, pour défaut de base légale, par l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions, dont le prononcé a été confirmé par le Tribunal fédéral le 31 mars 1989. Aussi, la municipalité a-t-elle proposé au Conseil communal d'instituer une nouvelle réglementation, limitant cette fois expressément à l'habitation temporaire (week-end, vacances) l'affectation du périmètre de "La Chèvrerie" : le 4 novembre 1994, le Conseil communal a suivi le préavis municipal no 8/94 l'invitant à lever les oppositions formées par les superficiaires et à adopter le nouveau règlement.
Les opposants ont formé une requête en réexamen auprès du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, qui a été rejetée par ce dernier le 6 septembre 1995. Dans un arrêt du 20 septembre 1996, le Tribunal administratif a admis le recours des opposants en constatant, pour l'essentiel, que la réglementation querellée ne reposait pas sur un intérêt public suffisant. En date du 23 décembre 1996, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours de droit public formé contre cet arrêt par la Commune d'Arzier- Le Muids.
Par jugement du 7 mai 1993, le Tribunal civil du district de Nyon, statuant sur la demande de la commune de Genolier, a interdit à un des superficiaires ainsi qu'à son épouse "d'avoir une résidence permanente et un domicile, savoir une résidence dépassant les week-ends et les périodes de vacances" dans leur chalet. Ce jugement a été confirmé par le Tribunal cantonal le 30 novembre 1993 puis par le Tribunal fédéral le 26 août 1994.
C. En 2000, les superficiaires sont intervenus auprès de la municipalité d'Arzier-Le Muids pour obtenir l'équipement du secteur de "La Chêvrerie" pour l'alimentation en eau. Dans un courrier du 9 octobre 2001, leur conseil a mis la municipalité en demeure de réaliser cet équipement d'ici le 31 décembre 2000. Constatant que cette mise en demeure était restée sans effet, il a écrit à la municipalité le 17 août 2001 en fixant un nouveau délai au 31 décembre 2001. Par décision du 28 novembre 2001, la municipalité a refusé d'entrer en matière sur la requête des superficiaires.
L'Association des superficiaires de La Chèvrerie ainsi que plusieurs titulaires de droits de superficie (ci-après: les recourants) se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 21 décembre 2001 en concluant à ce qu'il soit prononcé que la Commune d'Arzier- Le Muids est tenue d'équiper en eau potable le secteur de la Chèvrerie dans un délai échéant le 30 juin 2002, subsidiairement dans un délai à fixer par le tribunal. Les Municipalités de Genolier et de Givrins se sont déterminées le 28 janvier 2002, concluant au rejet du recours. La Municipalité d'Arzier-Le Muids a déposé sa réponse le 4 mars 2002, en concluant au rejet du recours en tant que recevable. Le Service des eaux, sols et assainissement a déposé des observations en dates du 22 janvier 2002 en concluant à l'admission du recours. Les différentes parties ont ensuite déposé des observations complémentaires.
Considérant en droit:
1. a) La municipalité conteste la qualité pour recourir de l'association et des superficiaires. Elle soutient plus particulièrement que ces derniers n'auraient pas la qualité pour agir dès lors que leur statut est comparable à celui d'un locataire.
Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par une décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle annulée ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 48 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA) et de l'art. 103 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (v. arrêt AC 98/0088 du 19 août 1999 et les arrêts cités).
L'art. 37 al. 1 LJPA, de même que l'art. 103 al. 1 lit. a OJ, n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple intérêt de fait suffit. Mais il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 39 et spéc. 43).
b) Dans sa jurisprudence relative à la qualité pour recourir des voisins, le tribunal de céans considère que le locataire a un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, spécialement s'il est lié par un contrat de bail dont le maintien à moyen ou long terme présente pour lui un intérêt important de nature économique ou autre (v. notamment arrêt AC 99/0143 du 18.10.00 et les réf. cit.). En l'espèce, les recourants sont titulaires de droits de superficie constitués pour une durée de 50 ans et ils sont au surplus propriétaires des constructions qu'ils ont érigées au bénéfice de ces droits : leur intérêt à s'en prendre à la décision querellée est donc à tout le moins comparable à celui du titulaire d'un contrat de bail de longue durée. Partant, ils ont un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA.
c) Dès lors que les superficiaires recourants ont la légitimation active, il n'est pas nécessaire d'examiner la qualité pour recourir de l'association et il se justifie d'entrer en matière sur le fond du litige.
2. Les recourants soutiennent que le refus de la Commune d'Arzier - Le Muids d'exécuter les équipements pour l'alimentation en eau du secteur de "La Chèvrerie" et l'art. 1er de la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE).
a) A teneur de l'art. 19 al. 2 LAT : "Les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d'équipement. Le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers." L'art. 19 al. 3 LAT précise que : "Si la collectivité intéressée n'équipe pas les zones à bâtir dans les délais prévus, elle doit permettre aux propriétaires fonciers d'équiper eux-mêmes leur terrain selon les plan approuvés par elle ou les autoriser à lui avancer les frais des équipements selon les dispositions du droit cantonal."
Les dispositions cantonales d'application de l'art. 19 LAT figurent aux art. 49 et suivants de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). A teneur de l'art. 49 al. 3 LATC "La commune prévoit dans le périmètre des zones à bâtir un programme échelonnant dans le temps la réalisation des équipements. La municipalité peut fixer les conditions techniques du raccordement aux installations publiques." L'art. 49a LATC prévoit pour sa part ce qui suit :
"Si la commune n'équipe pas les terrains situés en zone à bâtir dans les délais prévus par le programme d'équipement, les propriétaires fonciers peuvent faire valoir le droit à l'équipement auprès de la municipalité.
La municipalité statue sur la demande et notifie sa décision au requérant en précisant en outre la voie et le délai de recours.
Si le droit à l'équipement est reconnu définitivement, le requérant peut équiper lui-même les terrains sur la base des plans approuvés par l'autorité compétente ou faire l'avance des frais d'équipement.
En cas d'avance des frais, la part de la commune est exigible dès le moment où les installations d'équipement sont réalisées."
b) Les dispositions qui précèdent posent le principe selon lequel il appartient aux collectivités publiques concernées et non pas aux propriétaires fonciers d'équiper les terrains à bâtir. Si le législateur s'est prononcé clairement sur cette répartition des compétences, il n'a en revanche pas été jusqu'à conférer aux propriétaires un droit à l'équipement qui serait opposable à la collectivité. Certes, l'art. 32 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) réserve la possibilité pour un propriétaire de se plaindre d'un déni de justice formel - ou éventuellement de réclamer de dommages et intérêts - si l'équipement n'est pas réalisé en temps utile, mais cette disposition ne saurait fonder, à défaut de base dans une loi au sens formel, un véritable droit des propriétaires fonciers à l'équipement (cf. André Jomini, in Commentaire de la LAT, ad. art. 19, note 51 p. 20; Piermarco Zen Ruffinen et Christine Eckabert, Aménagement du territoire, constructions, expropriations ch. 746 p. 340).
Les conséquence d'un refus d'équiper, ou d'un retard dans la réalisation de l'équipement, sont énoncées à l'art. 19 al. 3 LAT : les propriétaires ont à certaines conditions le droit d'équiper eux-mêmes leur terrain ou d'avancer les frais d'équipement (cf. André Jomini, op.cit., note 52 p. 21). En pratique, si la commune ne procède pas à l'équipement d'un bien-fonds, le propriétaire doit tout d'abord demander à la municipalité l'autorisation de procéder lui-même à l'équipement prévu. La municipalité doit alors rendre une décision de principe sur la nécessité d'équiper le secteur considéré. Si cette question est tranchée définitivement dans le sens d'une obligation d'équiper, le propriétaire a le choix entre deux solutions (cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Payot Lausanne, 2002, note 3 ad art. 49 a LATC) :
- procéder lui-même à l'équipement en faisant l'avance des frais nécessaires; il doit alors exécuter ses travaux selon les plans préétablis par la commune ou, si ces plans n'existent pas, sur la base de plans qu'il fait établir et qu'il doit soumettre à l'approbation de l'autorité compétente;
- si la municipalité s'est ravisée et veut faire exécuter les travaux elle-même, le propriétaire peut se borner à faire l'avance des frais nécessaires à l'exécution des travaux.
b) Outre les dispositions sur l'équipement figurant dans la LATC, des dispositions spécifiques concernant l'alimentation en eau figurent dans la LDE. L'art. 1 de cette loi a la teneur suivante:
"Les communes sont tenues de fournir l'eau nécessaire à la consommation (eau de boisson) et à la lutte contre le feu :
a) Dans les "zones à bâtir", conformément à la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions;
b) Hors de ces zones, lorsque les circonstances concrètes, notamment le nombre, la dimension, la situation, la destination et le degré d'occupation des bâtiments le justifient;
c) ...
Les communes sont libres de fournir l'eau dans une mesure plus étendue (par exemple bâtiments isolés, piscines, activités industrielles ou installations nécessitant des besoins exceptionnels si elles peuvent le faire sans que l'exécution de leurs obligations en souffre.
Les dispositions de la législation sur le service de défense contre l'incendie et de secours sont réservées."
Comme le relève l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif à la modification de l'art. 1er LDE, il existe une relation indispensable entre la distribution de l'eau et la législation sur l'aménagement du territoire (v. BGC mai 1996 p. 553). Les dispositions relatives à l'équipement de la LDE, qui sont antérieures à la LAT, doivent dès lors être interprétées en conformité avec cette dernière. Ceci implique notamment que l'art. 1er LDE ne saurait être compris comme instituant un droit à l'équipement que les propriétaires pourraient opposer directement à la collectivité: une telle interprétation serait en effet contraire au principe posé par l'art. 19 LAT.
c) Il résulte de ce qui précède que la municipalité était fondée à ne pas entrer en matière sur la mise en demeure des recourants tendant à ce que le secteur de "La Chèvrerie" soit équipé en eau potable par la collectivité publique. Le recours doit donc être rejeté en tant qu'il porte sur ce point.
3. L'autorité intimée conteste sur le principe l'obligation d'alimenter en eau potable le secteur de "La Chèvrerie". Elle soutient à cet égard qu'il ne s'agirait pas d'une zone à bâtir. Elle conteste en outre toute obligation d'équiper s'agissant de constructions occupées par des superficiaires.
a) aa) A teneur de l'art. 15 LAT :
"Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui :
a) sont déjà largement bâtis, ou
b) seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipées dans ce laps de temps".
L'art. 48 LATC prévoit pour sa part ce qui suit :
"Les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.
Les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs. Elles ne doivent comprendre que des terrains déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et qui seront équipés dans ce délai; l'article 49, alinéa 3, demeure réservé.
En principe seules les surfaces classées en zone à bâtir entrent dans le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol. Les règlements communaux peuvent toutefois prévoir des dispositions spéciales dérogeant à cette règle pour les parcelles partiellement situées dans l'une des zones prévues à l'article 54, alinéa 1."
La notion de terrains déjà largement bâtis au sens de l'art 15 lit. a LAT comprend un territoire construit de manière regroupée, y compris les brèches dans la continuité du tissu bâti. Il en va de même de la notion de partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie telle qu'elle figure à l'art. 36 al. 3 LAT (ATF 119 Ib 124, c. 4b; ATF 119 Ib 138, c. 5b). Les caractéristiques d'un milieu bâti doivent être établies principalement sur la base de la proximité géographique des constructions ainsi que des infrastructures réalisées (ATF 117 Ia 434, c. 3e.; ATF 116 Ia 197, c.2b). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même si une certaine activité dans la construction y a déjà commencé, de même que des périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à ce qui les entoure, ne sauraient être considérés comme des terrains déjà largement bâtis (ATF 121 II 417, cons. 5a).
bb) Sans trancher la question, le Tribunal administratif relevait dans son arrêt du 20 septembre 1996 (p. 3) que, selon la doctrine, la zone de maisons de vacances n'est pas une zone à bâtir ordinaire au sens de l'art. 15 LAT mais une "autre zone d'affectation" au sens de l'art. 18 al. 1er LAT (il se référait à cet égard à l'étude DFJP/OFAT relative à la LAT, note 6 ad. art. 18). A l'opposé, dans son commentaire relatif à l'art. 48 LATC, l'ouvrage "Droit fédéral et vaudois de la construction" mentionné ci-dessus inclut les zones de maisons de vacances dans l'énumération des différents types de zones à bâtir (ch. 2.9 p. 174).
cc) Le secteur litigieux se trouve dans une clairière aux confins du territoire communal; il est éloigné de plusieurs kilomètres du village d'Arzier- Le Muids et dispose d'un équipement sommaire, en tous les cas en ce qui concerne l'alimentation en eau et l'évacuation des eaux usées. A cet égard, il n'a pas les caractéristiques usuelles d'une zone à bâtir. On constate cependant qu'il comprend aujourd'hui 25 constructions et qu'on est ainsi en présence d'un ensemble formant un noyau densifié - et non pas simplement de quelques habitations isolées et dispersées - qui peut être assimilé à un terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT (voir à cet égard Alexandre Flückiger, in Commentaire de la LAT, ad. art. 15, note 59 p. 23 et références citées).
dd) La question peut rester indécise dès lors que, à teneur de l'art. 1er al. 1 lit. b LDE, même un secteur situé hors de la zone à bâtir doit être équipé en eau potable lorsque des circonstances concrètes, notamment le nombre, la dimension, la situation, la destination et le degré d'occupation des bâtiments le justifient. Or, ces conditions sont réalisées en l'espèce puisque, notamment pour des raisons de lutte contre l'incendie, il apparaît nécessaire d'alimenter en eau courante le secteur litigieux, ceci compte tenu du nombre de constructions et du fait que plusieurs d'entre elles sont utilisées à l'année. Cette obligation s'impose en l'espèce en raison des particularités du secteur litigieux même si l'on considère qu'une zone de maisons de vacances n'est pas une zone à bâtir ordinaire au sens de l'art. 15 LAT et que les services publics n'ont pas forcément à y être assurés de la même manière que dans une zone de villas (v. à cet égard arrêt du Tribunal fédéral du 31.3.1989 consid. 3 p. 8).
b) Le fait que les recourants occupent leurs habitations au bénéfice d'un droit de superficie et non pas comme propriétaires importe peu. De même, il n'y a pas lieu de prendre en considération l'interdiction d'avoir une résidence permanente résultant du jugement du Tribunal civil de Nyon du 7 mai 1993 : en effet, sous l'angle du droit public, on a vu que rien n'empêchait les recourants d'occuper leurs habitations de manière permanente et que cette situation rendait nécessaire un équipement adéquat pour l'alimentation en eau, notamment pour des raisons de protection contre les incendies.
c) Les griefs des recourants à l'encontre de la décision querellée sont ainsi fondés dans la mesure où ils concernent le principe selon lequel le secteur litigieux doit être équipé.
Conformément à la procédure décrite ci-dessus, il appartiendra aux recourants de procéder eux-mêmes à cet équipement ou de faire l'avance des frais nécessaires. Ces travaux devront être exécutés selon des plans préétablis par la commune ou, si ces plans n'existent pas, sur la base de plans qu'ils devront faire établir et soumettre à l'approbation de la municipalité. Comme l'a relevé le SESA dans ses observations du 22 janvier 2002, l'équipement en eau potable du secteur devrait au surplus être coordonné avec celui pour l'évacuation des eaux usées.
4. Il résulte des considérants que les recourants n'obtiennent pas entièrement gain de cause : le recours doit par conséquent être considéré comme partiellement admis, l'émolument de 2'500 fr. étant réparti entre les parties à raison de 1'000 fr. pour les recourants, 1'000 fr. pour la Commune d'Arzier-Le Muids, 250 fr. pour la Commune de Genolier et 250 fr. pour la Commune de Givrins. Vu l'issue du pourvoi, il y a lieu de compenser les dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité d'Arzier-Le Muids du 28 novembre 2001 est réformée en ce sens qu'il est constaté que le secteur de "La Chèvrerie" doit être équipé pour l'alimentation en eau potable.
III. a) Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants Association des superficiaires de la Chèvrerie et consorts.
b) Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Arzier-Le Muids.
c) Un émolument de 250 (deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Genolier.
d) Un émolument de 250 (deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Givrins.
IV. Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 23 octobre 2002/ab/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).