CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 juillet 2001
sur le recours interjeté par TDC SWITZERLAND AG, représentée par Me Christophe Piguet, avocat, à Lausanne
contre
la décision du 9 mars 2001 de la Municipalité du Chenit refusant d'autoriser la construction d'un mât d'antennes et d'une cabine de télécommunication.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Bertrand Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Au mois de novembre 2000, la société Diax a mis à l'enquête publique l'installation d'une mât d'antennes et d'une cabine de télécommunication destinés à la téléphonie mobile sur le toit d'une scierie sise dans le village du Brassus, Commune du Chenit. La scierie, qui est colloquée en zone industrielle par le plan d'affectation de la Commune du Chenit, est entourée de quartiers d'habitations, notamment au nord-est et au nord-ouest. Deux écoles se trouvent également à quelques centaines de mètres. A environ 600 mètres se trouve une antenne installée par l'opérateur Orange sur un bâtiment industriel.
La synthèse de la centrale des autorisations CAMAC a été communiquée à la municipalité le 30 novembre 2000. Cette synthèse comprend un préavis favorable du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN).
B. La mise à l'enquête du projet a donné lieu à huit oppositions de particuliers et deux oppositions collectives, comprenant respectivement soixante-neuf et quarante signatures. Les opposants invoquaient essentiellement les risques pour la santé présentés par les ondes émises par les antennes de télécommunication et demandaient par conséquent que l'on procède à des regroupements ou que l'on déplace l'installation hors des zones à bâtir.
C. Dans une décision du 9 mars 2001, la Municipalité du Chenit a refusé de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire. A l'appui de cette décision, la municipalité invoquait exclusivement les risques pour la santé de l'installation et la nécessité par conséquent d'éloigner cette dernière des habitations.
D. TDC Switzerland AG, qui a succédé à Diax à titre universel à la suite de la fusion des deux sociétés intervenue le 23 janvier 2001, s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif en date du 29 mars 2001. La commune a déposé sa réponse le 27 avril 2001. Le SEVEN et le Service de l'aménagement du territoire (SAT) ont se sont déterminés en date des 30 avril et 3 mai 2001. Les opposants ont déposé des observations le 20 avril 2001.
Le 2 juillet 2001, le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence de représentants de la recourante et de son conseil, de représentants de la municipalité, d'un représentant du SEVEN ainsi que de plusieurs opposants.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a) à la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (litt. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (litt c). Cette dernière hypothèse n'est pas remplie en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celle qui s'offre à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, traité de droit administratif, 1984, vol. I p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer), mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation matérielle de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/0054 du 22 septembre 1999 et AC 99/0047 du 29 août 2000).
2. Dans la décision attaquée, la municipalité invoque exclusivement les nuisances provoquées par l'installation litigieuse s'agissant de la santé des personnes vivant à proximité.
a) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et de ses dispositions d'application. La LPE a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE), ces atteintes pouvant notamment être provoquées par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes au sens de l'art. 1er al. 1 LPE, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs d'immission (art. 13 al. 1 LPE). S'agissant des rayons non ionisants, le Conseil fédéral a mis en oeuvre l'art. 13 LPE en édictant le 23 décembre 1999 une ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI). Cette ordonnance est entrée en vigueur le 1er février 2000.
aa) Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission soient respectées; il faut encore examiner si le principe de prévention résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE n'exige pas que des limitations supplémentaires soient imposées à l'exploitant.
Le principe de prévention postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, soient réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). Il implique que, indépendamment des nuisances existantes, les immissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base de ce principe se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble. Ce principe crée une marge de sécurité, qui tient compte de l'insécurité quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement (JT 1993 I 362 cons. 6a).
bb) S'agissant des rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement des forêts et du paysage (OFEFP) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI, le concept suivant a été finalement pour respecter les exigences de la LPE :
- des valeurs limites d'immissions ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE qui postulent que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard rapport du 23 décembre 1999 de l'OFEFP p. 6 et 7);
- une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen des valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immissions évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent qu'être présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportable. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (voir à cet égard rapport explicatif du 23 décembre 1999 de l'OFEFP, p. 7 et 8).
cc) Dans un arrêt du 30 août 2000, le Tribunal fédéral a jugé que, en cas de respect des valeurs de l'ORNI, et notamment des valeurs limites de l'installation, on ne peut pas d'exiger une limitation supplémentaire des nuisances produites par une installation de téléphonie mobile (ATF 126 II 399).
b) Les immissions de l'installation litigieuse ont fait l'objet d'un rapport d'évaluation qui a été soumis au SEVEN. Dans son préavis figurant dans la synthèse CAMAC du 30 novembre 2000, ce dernier a clairement confirmé que l'installation litigieuse respecte les exigences de l'ORNI et notamment les valeurs limites de l'installation. Ce point n'est d'ailleurs contesté ni par la municipalité ni par les opposants. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la municipalité ne pouvait dès lors pas refuser le permis sollicité en se fondant sur les nuisances dues au rayonnement de l'installation. L'autorité intimée ne pouvait pas non plus exiger une limitation supplémentaire de nuisances, notamment en subordonnant la délivrance du permis à l'éloignement de l'installation des zones d'habitation.
3. Il convient d'examiner si le permis de construire pouvait être refusé pour d'autres motifs.
a) Dans la décision attaquée, la municipalité n'invoque pas d'autres motifs que ceux relatifs aux effets du rayonnement sur la santé des habitants. Lors de l'audience, le syndic a confirmé que, au surplus, la municipalité du Chenit considérait le projet comme réglementaire.
b) Les opposants invoquent également pour l'essentiel les nuisances dues au rayonnement. Certains ont toutefois également mentionné l'atteinte qu'implique l'installation litigieuse au niveau esthétique et paysager, invoquant implicitement une violation de l'art. 86 LATC.
aa) L'art. 86 al. 1 LATC prévoit que la municipalité doit veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement. L'al. 2 précise que la municipalité doit refuser de délivrer un permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturel. Une disposition du même type figure à l'art. 68 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPA), qui prévoit notamment que que la Municipalité peut prendre toute mesure pour éviter l'enlaidissement du territoire communal et que les constructions susceptibles de nuire au bon aspect d'un lieu sont interdites
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (arrêt AC 99/0112; AC 99/0228 et références citées). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (arrêt AC 96/0160 du 22 avril 1997 et références citées). Dans ce cas, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a 345; RDAF 1996 103 consid 3b et les références citées). Un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou de ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction.
bb) En l'espèce, la municipalité admet implicitement que l'installation litigieuse ne soulève pas de problèmes au regard des art. 86 LATC et 68 RPA. Sur la base des constations faites lors de la vision locale, le tribunal ne peut que confirmer cette appréciation: l'antenne litigieuse sera en effet installée sur un bâtiment industriel, plus précisément sur le silo à copeaux de la scierie. L'impact de cette installation sur le paysage sera dès lors quasiment inexistant. Au surplus, une implantation hors de la zone à bâtir, solution préconisée par les opposants, impliquerait une atteinte beaucoup plus conséquente au niveau paysager.
4. Le permis de construire constitue une autorisation de police à laquelle l'administré a droit pour autant qu'il remplisse les conditions posées par les textes applicables.
En l'espèce, dès lors que l'installation litigieuse est conforme aussi bien à la législation fédérale sur l'environnement qu'à la réglementation communale sur les constructions, la municipalité devait délivrer le permis de construire requis par la recourante, sans qu'il lui soit possible de s'y opposer pour des motifs relevant de l'opportunité ou d'une appréciation politique du dossier.
5. Vu de ce qui précède, le recours doit être admis. Les frais, fixés à 2'500 fr., seront partagés entre la Commune du Chenit et les opposants puisque ces derniers ont participé à la procédure devant le Tribunal administratif après avoir été dûment avertis que tout ou partie des frais de justice et des dépens pouvaient être mis à leur charge en cas de rejet de leurs conclusions. En outre, la commune et les opposants doivent des dépens à la constructrice, qui obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue par la Municipalité du Chenit le 9 mars 2001 est réformée en ce sens que les oppositions sont levées et le permis de construire est délivré à TDC Switzerland AG.
III. a) Un émolument de justice de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune du Chenit.
b) Un émolument de justice de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge des opposants François et Valérie Champion, Olivier et Brigitte Reymond, Christoph et Monika Guhl, Fabien Guignard, Conrad Rochat, Daniel Aubert, Nicola et Anita Franchini, Jean-Pierre et Annick Moullet, Danièle Heizmann, Rosalba Guignard, Michel et Lyliam Occhipinti, Marielle Allamand, Marie-Claire Siegenthaler et Cécile Rochat, solidairement entre eux.
IV a) La Commune du Chenit est débitrice de la société constructrice TDC Switzerland AG d'une somme de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs à titre de dépens.
b) Les opposants François et Valérie Champion, Olivier et Brigitte Reymond, Christoph et Monika Guhl, Fabien Guignard, Conrad Rochat, Daniel Aubert, Nicola et Anita Franchini, Jean-Pierre et Annick Moullet, Danièle Heizmann, Rosalba Guignard, Michel et Lyliam Occhipinti, Marielle Allamand, Marie-Claire Siegenthaler et Cécile Rochat sont solidairement débiteurs de la société constructrice TDC Switzerland AG d'une somme de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs à titre de dépens.
jc/pe/Lausanne, le 24 juillet 2001.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)