CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 mai 2003
sur le recours interjeté par Daniel BUCHE, représenté par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne,
contre
la décision rendue sur recours le 20 décembre 2000 par le chef du Département des institutions et des relations extérieures (ci-après : DIRE), confirmant la décision de classement du bâtiment ECA 1413, situé à la Grand-Rue 9 à Lutry.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: Mme Nathalie Neuschwander.
Vu les faits suivants:
A. L'immeuble ECA 1413, propriété de Daniel Buche, est inscrit à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites, depuis le 14 janvier 1976.
Ce bâtiment figure sur le plan d'affectation du bourg de Lutry comme "Bâtiment à conserver B" avec une mention de son inscription à l'inventaire cantonal.
B. Au mois de février 1998, Daniel Buche a annoncé au Département des infrastructures (DINF), Service des bâtiments, Section monuments historiques et archéologie son projet de transformation de son immeuble. Le 26 mars 1998, cette section s'est déterminée sur ce projet, en demandant la modification de celui-ci, avec avis qu'à défaut l'autorisation spéciale requise ne pourrait pas être délivrée.
C. Le 23 juin 1998, Daniel Buche a déposé une demande de permis de construire, en y joignant un rapport d'enquête des architectes Bernard Corvat et Bruno Cavassini concluant à la conformité du projet aux dispositions réglementaires et au maintien de l'intégralité de l'image du bourg. Le 24 juin 1998, Daniel Buche a invité formellement la Municipalité de Lutry (ci-après : la municipalité) à annoncer le projet à la Section monuments historiques et archéologie (MH) du DINF, par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations (CAMAC).
Le 17 juillet 1998, le Service de l'urbanisme et de la police des constructions de la Commune de Lutry (ci-après : le service communal de l'urbanisme) a accusé réception de la demande d'autorisation et transmis le même jour cinq dossiers à la CAMAC, en y joignant pour chacun une demande de permis de construire, un plan de situation, des plans 978-50-01 - 10, un rapport d'enquête, questionnaires 53 - SIA 1081/1988 et en indiquant que le questionnaire 45 serait envoyé dans le courant de la semaine. La même date de transmission a été apposée par la commune sur la demande de permis de construire.
L'enquête publique a eu lieu du 24 juillet au 13 août 1998. Elle a suscité l'opposition des hoirs Marcel et de la Société d'art public.
Le 17 août 1998, la CAMAC a informé la municipalité du fait que les MH refusaient de délivrer l'autorisation spéciale. Daniel Buche a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre ce refus (dossier AC 1998/0149).
D. L'enquête publique concernant le classement de l'immeuble de Daniel Buche s'est déroulée du 31 octobre au 29 novembre 1998. Le prénommé s'est opposé le 27 novembre 1998 à ce classement.
Le 17 mai 1999, le chef du DINF a écarté l'opposition de Daniel Buche et ordonné le classement de son bâtiment.
Cette décision a été confirmée sur recours le 20 décembre 2000 par le chef du DIRE.
E. Daniel Buche a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre la décision du DIRE. Il conclut avec dépens à l'annulation de la décision rendue sur recours par le chef du DIRE. Il soutient en bref que le DINF est déchu du droit d'ordonner le classement de l'immeuble en cause sur la base du délai de trois mois de l'art. 18 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Il s'est acquitté d'une avance de frais de 2'500 francs.
L'autorité intimée ne s'est pas déterminée. Les MH, par l'intermédiaire de Me Jean-Michel Henny, ont conclu avec dépens à l'irrecevabilité du moyen relatif au dépassement du délai de l'art. 18 LPNMS, subsidiairement au rejet de ce moyen. La municipalité s'en remet à l'appréciation du tribunal sur ce point. Les hoirs Marcel et la Société d'art public, opposants dans la procédure AC 1998/0149, sont intervenus par l'intermédiaire de l'avocat Edmond de Braun et ils ont été associés à cette procédure connexe en qualité de tiers intéressés. Ils concluent, quant à eux, avec dépens au rejet du moyen tiré de l'art. 18 LPNMS, subsidiairement à son irrecevabilité faute d'intérêt actuel.
La procédure AC 1998/0149 a été suspendue pendant l'instruction de la présente procédure. Conformément à ses avis des 12 janvier et 19 mars 2001, le tribunal a statué sur le moyen tiré de l'éventuelle tardiveté de l'enquête en vue de classement et décidé de rendre le présent arrêt .
Considérant en droit :
1. Il faut d'abord constater que la décision attaquée comporte à son verso l'indication des voie et délai de recours, contrairement à ce que prétend le recourant.
2. Selon l'art. 16 LPNMS, le propriétaire ou autre titulaire d'un droit réel sur un objet ou ses abords figurant à l'inventaire a l'obligation d'annoncer au Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce tous travaux qu'il envisage d'y apporter. L'art. 17 al. 1 et 18 LPNMS prévoit que le département peut, soit autoriser les travaux, soit ouvrir une enquête de classement dans les trois mois suivant l'annonce des travaux projetés par le propriétaire. L'art. 4 al. 2 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RPNMS) précise que pour les objets à l'inventaire, le délai de trois mois pour l'ouverture de l'enquête de classement part de l'annonce des travaux au département et que pour être valablement effectuée, l'annonce doit comporter en annexe la demande de permis et toutes les pièces qui doivent l'accompagner selon les art. 108 et 114 de la Loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). L'art. 113 al. 1 LATC prescrit que dans les cas prévus à l'art. 120 (autorisations spéciales) et dans tous ceux où l'autorisation ou l'approbation cantonale est requise, la municipalité transmet la demande d'autorisation et les pièces annexes aux départements intéressés, avant l'ouverture de l'enquête publique. Elle peut les accompagner d'un préavis.
3. Il n'est pas contesté que dans le cadre de la procédure tendant à la délivrance d'un permis de construire relatif à un bâtiment soumis à l'inventaire, le DINF, par les MH, est appelé à délivrer une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 LATC.
Les parties sont en revanche divisées sur la manière de calculer le délai de trois mois de l'art. 18 LPNMS et par conséquent sur la question de son respect. Le recourant soutient que le dies a quo commence à courir dès le dépôt de la demande de permis de construire, à la rigueur le premier jour de l'enquête publique au plus tard. De son côté, l'autorité intimée rappelle dans sa décision que le recourant savait depuis le 26 mars 1998 que son projet, non modifié dans l'intervalle, ne suscitait pas l'approbation des MH. Le DIRE en conclut que les travaux, qui n'ont pas été annoncés aux MH, ne peuvent être réputés l'avoir été avant l'issue de l'enquête publique, soit le 14 août 1998 au plus tôt.
4. L'interprétation littérale de l'art. 18 LPNMS en relation avec l'art. 4 al. 2 RPNMS permet d'emblée d'exclure l'interprétation préconisée par l'autorité intimée, selon laquelle le délai a quo ne commencerait à courir qu'après le dernier jour de l'enquête publique. En effet, il résulte clairement des textes que le délai de trois mois doit être compté dès le moment où les travaux ont été annoncés, soit dès le dépôt de la demande de permis communiquée aux départements intéressés (dans ce sens, RDAF 1993 p. 304). En outre, la teneur de l'art. 113 LATC, qui oblige la commune à transmettre les pièces requises avant l'ouverture de l'enquête publique, permet d'écarter l'interprétation défendue par le DIRE.
5. Le DINF soutient avec le DIRE qu'une mesure de classement pourrait être ordonnée en tout temps sur la base de l'art. 52 LPNMS. L'échéance du délai de trois mois de l'art. 18 LPNMS aurait pour seule incidence l'indemnisation du propriétaire pour les frais engagés dans les travaux et la remise en état des lieux. Ils relèvent qu'en l'espèce la mesure de classement prononcée n'a aucune conséquence dès lors que le permis de construire n'a pas été délivré et que les travaux n'ont pas débuté.
Selon l'art. 52 al. 1 LPNMS, pour assurer la protection d'un monument historique ou d'une antiquité au sens de l'art. 46 de la présente loi, il peut être procédé à son classement par voie de décision assorti au besoin d'un plan de classement. Cette disposition n'impose effectivement aucun délai pour ordonner le classement d'un monument ou d'une antiquité pour autant qu'il s'agisse d'un objet soumis à la protection générale de la LPNMS et qu'aucune mesure conservatoire n'ait été ordonnée, celle-ci devant alors être validée sous peine de caducité (art. 48 LPNMS). En revanche, s'agissant d'un bâtiment inventorié, soit déjà au bénéfice d'une mesure de protection spéciale, l'art. 51 LPNMS, qui renvoie aux art. 14 à 19 LPNMS, impose très clairement un délai de trois mois à l'autorité pour agir. A défaut, la loi présume de façon irréfragable que les travaux sont réputés autorisés. Cela signifie que passé ce délai, le département est déchu du droit de s'opposer aux travaux envisagées. La présente espèce se situe clairement dans cette seconde hypothèse où il existe une protection spéciale et une demande de permis de construire au sens des art. 17 et 18 LPNMS, ce qui n'est pas contesté, cas dans lequel la LPNMS prévoit un délai de péremption. Le juge doit examiner d'office si un droit est périmé (Pierre Moor, Droit administratif, vol : les actes administratifs et leur contrôle, éd. 1991, ch. 1.3.2, p. 55 et ss).
6. Du point de vue des intervenants, la mesure de classement serait une mesure d'aménagement du territoire, soumise au délai de huit mois de l'art. 77 LATC, loi spéciale postérieure l'emportant sur la LPNMS qu'elle abrogerait tacitement sur ce point.
La disposition précitée de la LATC a la teneur suivante :
"Art. 77.- Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le Département des travaux publics peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans un délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au Département des travaux publics.
(...)."
En l'occurrence, la mesure litigieuse a été prise en application de la LPNMS et non de la LATC. Le département a agi, en dehors de tout projet de réglementation communale ou cantonale, dans le but d'ordonner une mesure de protection tendant à conserver la substance du bâtiment. Même si le classement litigieux se couple à la réglementation communale déjà existante qui tend plus particulièrement à la conservation de l'aspect et du caractère de l'édifice de Daniel Buche, on ne peut y voir en aucune façon une mesure de planification au sens de la LATC, vu les circonstances (voir à ce propos, RDAF 1992, Philippe Gardaz, La protection du patrimoine bâti, p. 1 et ss).
7. En l'espèce, la demande de permis de construire, accompagnée de ses annexes, a été transmise par la commune aux départements intéressés le 17 juillet 2000 et on peut admettre qu'elle a été reçue le lendemain ou au plus tard les jours suivants, les MH, n'allèguent pas que ces documents lui auraient été adressés avec un important retard ou de manière contrevenant l'art. 113 al. 1 LATC. Dès lors, il faut retenir que les travaux ont été dûment annoncés dès le 18 juillet 1998, voire deux ou trois jours plus tard, et en tous cas avant l'ouverture de l'enquête publique le 24 juillet 1998 ce qui est conforme à la prescription de l'art. 113 al. 1 LATC. Cela étant, le délai de trois mois de l'art. 18 LPNMS a en tout état de cause commencé à courir avant la fin du mois de juillet 1998, ce qui signifie qu'au 31 octobre 1998, date de l'ouverture de l'enquête de classement du bâtiment, le délai de trois mois de l'art. 18 LPNMS était échu, les travaux étant légalement "réputés autorisés".
La décision attaquée, qui ne tient pas compte de tous les faits pertinent dans le cadre de l'application de l'art. 18 LPNMS, en particulier du fait que les documents requis avaient été transmis le 17 juillet 1998 déjà par la commune, doit être annulée.
8. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours aux frais de l'Etat. Vu l'issue de son pourvoi, le recourant a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue sur recours le 20 décembre 2000 par le Chef du DIRE est annulée.
III. L'émolument judiciaire est laissé à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat de Vaud par le Département des institutions et des relations extérieures, versera au recourant Daniel Buche une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 mai 2003
Le président: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.