CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 mars 2001
sur le recours formé par la communauté des copropriétaires de la PPE RESIDENCE PANORAMIC 2000 et divers consorts, représentés par l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne
contre
la décision prise le 13 novembre 2000 par la Municipalité de Montreux, représentée par l'avocat Daniel Dumusc, à Montreux, refusant de constater la péremption d'un permis de construire délivré à la société J-P. Lauffer SA, représentée par l'avocat Denis Sulliger, à Vevey.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. La société J.-P. Lauffer SA (aujourd'hui Lauffer Immobilier SA) est propriétaire de la parcelle no 2633 de la Commune de Montreux. Le 9 mai 1989, cette société a requis l'autorisation d'y édifier une maison d'habitation; l'enquête publique a suscité l'opposition de la communauté des copropriétaires de la PPE Résidence Panoramic 2000 et de divers consorts (ci-après PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts). En date du 30 octobre 1989, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire sollicité.
La PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts ont déféré cette décision au Conseil d'Etat ainsi qu'à la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après CCRC). Statuant en priorité, le Conseil d'Etat a déclaré le recours irrecevable par décision du 8 juin 1990, confirmée par le Tribunal fédéral le 4 décembre 1990. Quant à la CCRC, elle a rejeté le recours en date du 11 septembre 1991; saisi par la PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts d'un recours de droit administratif et d'un recours de droit public contre le prononcé de la CCRC, le Tribunal fédéral a dans un premier temps suspendu cette procédure. La PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts ont formé le 3 février 1992 un recours au Tribunal administratif : traitée comme une demande de révision du prononcé de la CCRC, cette intervention a été jugée irrecevable par arrêt du 26 avril 1996, confirmé par le Tribunal fédéral le 24 janvier 1997. Le Tribunal fédéral a alors repris l'instruction des recours formés contre le prononcé de la CCRC : le 3 juin 1998, il a déclaré le recours de droit administratif irrecevable et a rejeté le recours de droit public en tant que recevable.
Invitée par la PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts à réexaminer le permis de construire délivré en 1989, la municipalité a refusé d'entrer en matière les 25 juin/13 juillet 1998. La PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts ont saisi le Tribunal administratif : par arrêt du 14 octobre 1999, celui-ci a admis le recours en tant qu'il invoquait un déni de justice mais l'a rejeté en tant qu'il incriminait la décision municipale refusant d'entrer en matière sur une demande de révocation du permis de construire délivré en 1989.
B. Interpellée par la constructrice le 9 décembre 1999, la municipalité lui a fait savoir le 20 janvier 2000 que le permis de construire parviendrait à échéance le 19 avril 2001.
Le 18 août 2000, c'est par la PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts que la municipalité a été abordée : elle était invitée à constater la péremption du permis de construire délivré le 30 octobre 1989. En date du 13 novembre 2000, la municipalité a répondu ainsi :
"Nous nous référons à vos courriers des 18 août et 24 octobre 2000 concernant l'affaire précitée et nous déterminons comme il suit :
1) Selon l'article 118 al. 1 LATC, le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée. En outre, dans un arrêt récent publié dans la RDAF 1998 on peut lire, à la page 214, que la durée de validité du permis ne saurait courir pendant une période où la procédure empêche le constructeur d'en faire usage, par exemple parce que l'effet suspensif a été accordé au recours dirigé contre l'octroi du permis.
De 1990 à 1999, les copropriétaires de la Résidence Panoramic 2000 ont déposé pas moins de sept recours et deux demandes de révision ou réexamen. Pendant ces années, même lorsque l'effet suspensif n'était pas prononcé, le moindre travail, ne serait-ce que préparatoire, aurait provoqué immédiatement le dépôt d'une requête d'effet suspensif; preuve en est, la démarche entreprise ces derniers jours pour les copropriétaires. Il en résulte que l'on doit admettre que le constructeur n'a jamais eu, en raison de la procédure et même de l'acharnement procédural des copropriétaires, la possibilité matérielle d'entamer les travaux. En outre, il est vraisemblable que les mêmes procédures ont fait obstacle aussi bien au financement du projet de la part des banques qu'à la vente des appartements sur plan. Qui en effet voudrait s'engager dans une affaire, alors que les procédures en cours risquent de retarder la construction de plusieurs années, ou même de l'empêcher définitivement ? C'est pour les raisons exposées ci-dessus que la Municipalité considère qu'en l'espèce, le délai doit courir dès la date d'émission du permis, soit le 6 novembre 1998. Même si, à partir de cette date, on ne déduit que les périodes frappées d'effet suspensif, le délai de deux ans échoit le 19 avril 2001.
2) A supposer que les dates citées dans votre courrier du 18 août 2000 soient exactes et contre toute attente, l'argumentation fondée, le délai de péremption, plus précisément d'incombance, de deux ans serait parvenu à échéance à la fin du mois de février 1999, aucune prolongation n'ayant été sollicitée. En consultant la RDAF 1990 page 259, on peut lire que la Municipalité doit faire preuve de diligence et intervenir dans un délai raisonnable dès la date de péremption pour se prévaloir de celle-ci, sans quoi elle violerait le principe de la bonne foi.
La Municipalité ne saurait donc se manifester dans le sens requis, vingt mois après la prétendue échéance du délai de péremption. De même, et pour autant qu'elle soit fondée, l'intervention des copropriétaires de la Résidence Panoramic 2000, près de dix-huit mois après la prétendue date d'échéance, serait tardive.
3) A fin février 1999, les copropriétaires de la Résidence Panoramic 2000 ont encore recouru au Tribunal administratif. Ils ont laissé la procédure se poursuivre jusqu'à son terme, soit jusqu'à l'arrêt rendu le 14 octobre 1999, alors que cette procédure aurait été sans objet depuis huit mois si le permis avait effectivement été périmé à la fin du mois de février 1999. Cela confirme que cette date ne saurait être retenue.
4) Dans une lettre adressée à la Municipalité le 9 décembre 1999, l'entreprise J.-P. Lauffer SA a invité cette dernière à lui communiquer la date d'échéance du permis, soulignant la grande importance de cet élément, notamment dans l'élaboration du plan financier, et ajoutant qu'elle ne pouvait pas se permettre de laisser échoir le permis avant de débuter les travaux. Compte tenu du raisonnement exposé sous chiffre 1) ci-dessus, la Municipalité par l'intermédiaire de son conseil a écrit à la constructrice le 20 janvier 2000 exposant que le permis ne serait pas échu avant le 19 avril 2001.
Dans la mesure où l'administré s'est adressé à l'autorité compétente, dans un cas concret, qu'il a obtenu le renseignement souhaité, en a tenu compte pour établir un programme, sans qu'une modification législative soit intervenue entre-temps en la matière, il est au bénéfice du principe de la bonne foi. Après avoir communiqué à la société constructrice la date d'échéance du 19 avril 2001, la Municipalité ne saurait faire machine arrière, même si le raisonnement des copropriétaires était exact.
5) Enfin, le problème de péremption du permis de construire est à examiner sous l'angle de l'intérêt public, qui ne paraît pas affecté en l'espèce. Il est évident que la motivation des copropriétaires de la Résidence Panoramic 2000 est de nature strictement privée.
En conclusion, la Municipalité déclare le permis de construire délivré le 6 novembre 1998 valide jusqu'au 19 avril 2001."
Suivait l'indication des voie et délai de recours.
C. Par acte conjoint du 1er décembre 2000, la communauté des copropriétaires de la PPE Résidence Panoramic 2000, Jacques Mansiat, Germaine Borgeaud, Fernand-Guy et Helga van Elegem, Alfred Hatt et son épouse, Denise Schneider, Bruno Bay et son épouse, A.-P. Jamin, G. Heule et son épouse, F. Biéler, Denise Roch, Roland Maillard, J. Schetters et Daniel Eichenberger ont recouru : ils demandent au Tribunal administratif de réformer la décision municipale du 13 novembre 2000 en ce sens que le permis de construire délivré le 30 octobre 1989 est périmé, la constructrice n'étant plus au bénéfice d'un permis de construire valable sur sa parcelle. La municipalité propose le rejet du recours, en tant que recevable; la constructrice conclut au rejet du recours. Par décision du 9 janvier 2001, le juge instructeur a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif statué à titre provisoire le 5 décembre 2000 et la demande de dépôt de garantie présentées par la constructrice. Le tribunal a statué à l'issue d'un second échange d'écritures, ordonné sur requête des recourants.
Considérant en droit:
1. L'autorité intimée met en doute la qualité pour agir des recourants : en substance, elle soutient que la question de la péremption du permis de construire ne les touche pas dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque. Le recours devant être de toute façon rejeté sur le fond, le tribunal n'approfondira pas l'examen de la légitimation active des recourants.
2. Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et AC 99/0172 du 16 novembre 2000).
3. L'art. 118 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) est libellé comme suit :
"Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.
Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délai usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.
La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales."
a) Les recourants font valoir en substance qu'on ne saurait en aucun cas assimiler à un début d'exécution du permis de construire les diverses démarches déjà entreprises par la constructrice. Ils rappellent par ailleurs qu'une autorisation de bâtir est immédiatement exécutoire et que le délai de péremption ne peut être valablement interrompu que par l'octroi de l'effet suspensif à un recours formé par des opposants : se livrant à un décompte des périodes couvertes par une telle mesure, ils affirment que le permis de construire délivré en 1989 est périmé, d'où leur demande de le faire constater formellement. A propos de la date du 19 avril 2001 annoncée par l'autorité intimée, les recourants contestent que la constructrice puisse invoquer à ce titre la protection de sa bonne foi : selon eux, il ne s'agirait que d'un "arrangement" entre la municipalité et la constructrice, contraire à l'art. 6 LATC et sans effet aucun sur les tiers. Les recourants parviennent à la conclusion que, l'autorisation de bâtir accordée en 1989 étant aujourd'hui périmée, il appartient à la constructrice de déposer une nouvelle demande de permis et de faire soumettre son projet à une nouvelle enquête publique.
La municipalité objecte en résumé que, au vu de l' "acharnement procédural" dont les recourants ont fait preuve, il était matériellement impossible pour la constructrice d'entamer les travaux même durant les périodes non frappées par une mesure d'effet suspensif. Elle ajoute que, à plusieurs titres, la constructrice peut invoquer le principe de la bonne foi.
La constructrice confirme s'être trouvée constamment empêchée de réaliser son projet - ce qu'elle dit avoir toujours l'intention de faire - par les effets suspensifs "de fait ou de droit" consécutifs aux multiples procédures engagées par les recourants; suivre leur thèse conduirait à ce paradoxe que, si l'effet suspensif n'était pas requis et obtenu par les opposants, c'est le maître de l'ouvrage qui devrait le solliciter pour se prémunir contre la péremption de son permis. Elle se prévaut par ailleurs de sa bonne foi, invoquant la réponse donnée le 20 janvier 2000 par la municipalité à sa demande du 9 décembre 1999. Elle fait aussi valoir que, en tirant aujourd'hui argument de la péremption du permis de construire, les recourants se rendent coupables d'un abus de droit.
b)aa) A sa réponse au recours, la constructrice a notamment joint un avis géotechnique établi le 13 novembre 2000, un planning des travaux, un contrat d'entreprise générale conclu le 24 novembre 2000 ainsi qu'une récapitulation des frais engagés à ce stade. Ce faisant, elle cherche sans doute à démontrer que sa volonté d'utiliser le permis litigieux demeure intacte : en effet, la jurisprudence rendue à propos de la notion de commencement de la construction au sens de l'art. 118 LATC attache autant d'importance à la preuve de l'existence de cet élément subjectif qu'à des travaux déjà matériellement entrepris (voir RDAF 1993 478). Mais l'examen de cette question n'aurait d'intérêt que s'il fallait déterminer si la constructrice a ou non agi dans les délais prescrits par la disposition précitée : or, comme on va le voir, le permis de construire accordé en 1989 n'est pas encore périmé.
bb) En droit vaudois, un recours incriminant l'octroi d'un permis de construire n'a pas de jure effet suspensif : une telle mesure postule en effet une décision formelle du magistrat instructeur, d'office ou sur requête (voir art. 21 al. 2 LATC, aujourd'hui abrogé; voir aussi art. 45 LJPA). Comme le soutiennent les recourants, une autorisation de bâtir est donc exécutoire immédiatement et non pas à l'échéance du délai de recours (voir notamment B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème édition, 1988, p. 182 note 278 et p. 222) : autrement dit, les délais prescrits par l'art. 118 LATC courent dès la date du permis de construire déjà.
La question primordiale qui se pose ici est celle de savoir si, lorsque pour une raison ou pour une autre l'effet suspensif n'a pas été formellement accordé ou encore lorsque l'achèvement d'une procédure l'a rendu caduc, les délais de l'art. 118 LATC sont ou non interrompus. A cet égard, dans son arrêt déjà cité du 14 octobre 1999 (consid. 4d), le Tribunal administratif a certes pu donner l'impression d'exiger l'existence d'une décision prononçant l'effet suspensif : toutefois, on ne saurait assimiler cet obiter dictum à un revirement de jurisprudence. En réalité, si le cas d'une décision accordant l'effet suspensif est effectivement cité comme étant la cause la plus fréquente d'interruption du délai, ce n'est pas la seule : le Tribunal administratif a ainsi posé le principe que la durée de validité du permis ne court pas tant que la procédure empêche le constructeur d'en faire usage, par exemple parce que l'effet suspensif a été accordé au recours dirigé contre l'octroi du permis (arrêt AC 96/0099 du 14 octobre 1997, publié in RDAF 1998 I 211 consid. 5). Cette jurisprudence entend tenir compte de l'impossibilité sinon juridique du moins matérielle de construire à laquelle se heurte un maître d'ouvrage en butte à des oppositions : en effet, des travaux commencés immédiatement à réception du permis ne manqueraient pas de susciter de la part des adversaires du projet le dépôt d'un recours auquel, selon la pratique du Tribunal administratif, l'effet suspensif serait en principe accordé. Il est vrai que, si les opposants sont finalement déboutés sur le fond, le constructeur retrouve théoriquement le droit de faire usage de son autorisation; toutefois, s'il a de bonnes raisons de penser que les opposants sont suffisamment déterminés pour utiliser ensuite des voies de droit extraordinaires, il apparaît légitime qu'il hésite à engager des montants parfois importants avant d'être certain de ne plus se trouver exposé à l'éventualité d'un ordre de démolition.
cc) Dans le cas particulier, le dies a quo se situe indiscutablement au 30 octobre 1989. Certes le permis de construire n'a-t-il été formellement émis que le 6 novembre 1998; mais, les recourants le font valoir à juste titre, c'est bien dès la date de la décision matérielle prise et notifiée par la municipalité en 1989 qu'il se justifie de faire partir les délais de l'art. 118 LATC.
A l'examen des incessants procédés des recourants depuis la délivrance du permis de construire du 30 octobre 1989, qui se sont concrétisés aussi bien par des recours auprès de la CCRC, du Conseil d'Etat, du Tribunal administratif et du Tribunal fédéral que par des demandes de réexamen auprès de la municipalité, force est de constater avec la municipalité et la constructrice que celle-ci s'est trouvée en permanence dans une situation où elle avait de bonnes raisons de ne pas engager les travaux; en d'autres termes, les nombreuses procédures engagées par les recourants ont objectivement empêché la constructrice de faire usage de son permis, au sens des principes jurisprudentiels sus-rappelés. Peu importe dès lors que l'effet suspensif n'ait pas été formellement prononcé, dans certains cas, par les différentes autorités de recours saisies.
c) Il résulte de ce qui précède que la constructrice n'a pas été en mesure de commencer les travaux avant de savoir quel sort le Tribunal administratif réserverait à l'ultime demande de réexamen présentée par les recourants. Les délais de l'art. 118 LATC n'ont ainsi commencé à courir qu'entre l'entrée en force de l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 14 octobre 1999 et le début de la présente procédure : en conséquence, le permis de construire délivré en 1989 n'est pas périmé à ce jour.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant au sens de l'art. 55 al. 1er LJPA, les recourants supporteront un émolument de justice, fixé à 2'500 fr.; par ailleurs, il y a lieu de fixer à 2'000 fr. le montant des dépens que les recourants devront verser d'une part à la municipalité et d'autre part à la constructrice, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'hommes de loi.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est maintenue.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts.
IV. a) Une somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à titre de dépens à la Commune de Montreux à la charge des recourants PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts, solidairement entre eux.
b) Une somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à titre de dépens à la constructrice Lauffer Immobilier SA à la charge des recourants PPE Résidence Panoramic 2000 et consorts, solidairement entre eux.
ft/Lausanne, le 29 mars 2001
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint