CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 octobre 2000
sur les recours interjetés par Danielle QUATREVAUX, représentée par Me Robert Lei Ravello, avocat à Lausanne
et
par Georges-André GLAUSER, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne
contre
la décision du 21 juillet 2000 de la Municipalité de Duillier, représentée par Me Pierre-Dominique Schupp, avocat à Lausanne (fixation d'un délai pour l'exécution d'un arrêt du Tribunal administratif).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Rolf Ernst et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par arrêt du 5 juin 2000, le Tribunal administratif a statué sur des recours interjetés par Danielle Quatrevaux et Georges-André Glauser contre une décision du 16 novembre 1999 de la Municipalité de Duillier ordonnant la démolition d'installations érigées sans autorisation et interdisant la poursuite de toute activité de nature sportive ou commerciale, notamment d'hippothérapie, au domaine de Calèves, à Duillier.
En fait, le tribunal a constaté notamment ce qui suit :
"A. Georges-André Glauser, architecte, est propriétaire du Domaine de Calèves, sis au lieu-dit "Le Bochet", dont les parcelles nos 390 et 190 du cadastre de Duillier font partie. D'une surface de quelques 71 hectares, ce domaine s'étend sur le territoire des communes de Nyon et de Duillier et est classé en zone agricole et viticole selon le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 21 août 1992 et le règlement.
Le domaine de Calèves comprend divers bâtiments groupés en trois entités dénommées "Calèves", "Ferme du Haut" et "Petit Calèves" comprenant notamment trois immeubles voués à l'habitation de M. Glauser, d'employés et de tiers, une jumenterie abritant une quinzaine de chevaux et la "Ferme du Haut", à savoir un bâtiment rural d'une surface totale approximative de 355 m² abritant également quelques chevaux. Le domaine a été affermé par M. Glauser à un agriculteur, pour la majeure part du domaine, le solde étant affermé à un viticulteur et à un maraîcher, M. Glauser se réservant quelques hectares. Quant à la "Ferme du Haut", elle a été louée avec ses dépendances durant de nombreuses années à M. Charles Cornamusaz, lequel a exploité une pension pour chevaux.
B. En 1997, la famille Quatrevaux, à savoir les époux Charles et Danielle Quatrevaux et leur fille Yannick, a racheté le fonds de commerce de M. Cornamusaz en vue d'y exploiter une pension pour chevaux, un manège, de même que l'hippothérapie.
Le 20 mars 1998, deux contrats de bail à loyer pour locaux commerciaux ont été conclus par M. Glauser et la famille Quatrevaux, d'une durée déterminée de 20 ans expirant le 31 décembre 2017. Le premier contrat porte sur "La Ferme du Haut" (écurie, silo, granges et hangar d'une surface de 355 m²) et ses dépendances (espaces clôturés, parcs de 1'900 et 4'300 m² environ), le bail étant conclu pour l'exploitation à l'enseigne de "La Pastourelle" d'un élevage de chevaux de selle, de cours d'équitation et d'hippothérapie. Quant au second contrat, il porte sur "La Jumenterie" (écurie de 120 m², entrée et sellerie de 15 m²) et ses dépendances (paddock clôturé avec piste de galop de 5'300 m² environ), le bail étant conclu pour l'exploitation à l'enseigne de "La Pastourelle" d'un élevage de chevaux de selle et de la pratique de l'équitation. Le loyer annuel prévu par chacun des contrats est de 18'000 francs, les frais accessoires et les frais de tous travaux d'aménagements, voire de transformations, tant intérieurs qu'extérieurs étant laissés à la charge des preneurs. Les parties ont également prévu que le loyer mensuel de 1'500 francs serait majoré de 500 francs dès le 1er janvier 1999 pour la location de la "Ferme du Haut" et que la livraison de paille et de foin pourra être assurée par le domaine, dans les limites de ses stocks (voir les art. 5 ch. 1 et 2 et 5 ch. 8 des dispositions particulières des deux contrats).
Selon un courrier du 25 avril 1998 de Mme Quatrevaux à M. Glauser, des travaux ont été effectués par la première nommée pour la rénovation de la "Ferme du Haut", de la carrière et des boxes de la Jumenterie, dont le coût s'élève à 102'537 fr. 90, main-d'oeuvre non comprise.
C. Par courrier du 11 mai 1998, Mme Quatrevaux a demandé au Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) l'autorisation de monter une tente d'exercice d'une surface de 25 par 15 mètres en vue d'abriter ses activités équestres par temps de pluie et de froid.
Suite au courrier précité, le SAT a effectué, le 4 juin 1998, une visite complète de l'exploitation du Domaine de Calèves, lors de laquelle il a été constaté que des travaux intérieurs, soit en particulier la création d'un WC-douche, ont été exécutés sans mise à l'enquête publique.
Par courrier du 10 juillet 1998 à la municipalité, le SAT a pris position quant à la mise en place de la tente de 25 x 15 mètres, faisant office de manège, laquelle ne peut en aucun cas être admise, dès lors qu'elle ne respecte ni les conditions posées à l'art. 22 LAT (projet conforme à la destination de la zone agricole), ni celles qui figurent à l'art. 24 LAT (clauses dérogatoires hors de la zone à bâtir). Le SAT a par ailleurs précisé, dans ce courrier, qu'une procédure de planification visant à la création d'une zone spéciale (manège) à cet endroit ne paraît pas adéquate et qu'elle ne serait qu'un moyen de détourner les dispositions de l'art. 24 LAT. De plus, quant aux aménagements créés à l'intérieur du rural pour les besoins d'une activité d'hippothérapie et de cours d'équitation, le SAT a indiqué qu'ils pourraient faire l'objet d'une autorisation spéciale de sa part en application des art. 81 et 120 lit. a LATC, mais qu'une telle autorisation ne pourrait être délivrée qu'au propriétaire du fonds, à l'issue de la mise à l'enquête publique des travaux réalisés, pour autant que ceux-ci s'avèrent conformes ou soient mis en conformité avec les prescriptions de sécurité (incendie) et de protection de l'environnement (traitement des eaux usées provenant des WC et de la douche), notamment.
D. Par courrier du 21 juillet 1998, la municipalité a invité M. Glauser à soumettre à l'enquête publique les travaux d'aménagement intérieurs d'ores et déjà réalisés dans le rural occupé par Mme Quatrevaux.
Le 29 octobre 1998, M. Glauser a présenté à la municipalité des plans relatifs à divers travaux d'aménagement et d'installations intérieurs à la "La Ferme du Haut". Dans le questionnaire particulier no 66 joint aux plans, M. Glauser, désigné comme exploitant agricole, a décrit les travaux (installations sanitaires, WC, douche, kitchnet, locaux d'accueil, vestiaire et réfectoire) comme étant des installations nécessaires à l'exercice d'activités agricoles et à but socio-hippothérapeutiques (art. 24 LAT), étant précisé que le bâtiment abrite vingt-trois chevaux.
La municipalité a transmis le dossier au SAT le 3 novembre 1998, puis lui a demandé, par courriers des 26 janvier et 13 avril 1999, de lui faire part de ses déterminations sur la suite à donner au dossier.
Le SAT s'est déterminé le 21 avril 1999, en ce sens que l'exploitation conduite par Mme Quatrevaux est un centre équestre qui offre des prestations de garde et soins aux chevaux, d'activités de manège, de cours d'équitation et accessoirement d'hippothérapie. Cette exploitation n'a pas sa place en zone agricole mais dans une zone spécifique prévue à cet effet. Selon le SAT, les activités classiques typiques d'un centre équestre doivent être bannies pour pouvoir bénéficier d'une autorisation spéciale (art. 120 LATC) à diverses conditions constructives, à savoir la mise à l'enquête publique des travaux intérieurs (réfectoire et wc-douche) qui pourraient être admis, de même que la pose d'installations admises par le SESA quant au traitement des eaux usées et au stockage des fumiers. Quant à la pose de la tente, elle est exclue par les art. 22 et 24 LAT. Quant aux conditions d'exploitation, le SAT mentionne qu'une activité d'hippothérapie et de pension de chevaux n'est admise exceptionnellement que s'il s'agit d'une activité accessoire exercée par un exploitant agricole. En conséquence, de l'avis du SAT, il incombe au propriétaire du domaine de Calèves de présenter un dossier de régularisation, dans un délai de trois mois, pour la mise à l'enquête publique des éléments de l'installation qui peuvent être admis, à défaut de quoi il y aurait lieu de procéder à l'évacuation des activités illicites (activités équestres exercées par un indépendant dans les locaux loués du domaine de Calèves).
Par courrier du 4 mai 1999, la municipalité a communiqué la prise de position du département à M. Glauser, lequel a répondu, le 10 juin 1999, précisant la nature des activités équestres exercées relevant de l'hippothérapie, à savoir l'utilisation de l'effet thérapeutique du cheval, sous la surveillance et la conduite de cavaliers. Il est également indiqué dans ce courrier que seule une partie (deux silos à fourrage) de la "Ferme du Haut" est utilisée pour l'exploitation agricole et que l'affectation en activités hippothérapeutiques n'entrave nullement la bonne marche du domaine agricole. M. Glauser indique enfin qu'il prendra contact avec le SESA et qu'il prépare un complément de dossier pour les installations sanitaires. Par courrier du 21 juin 1999, ce dernier a indiqué avoir consulté le SESA et avoir choisi la solution de traitement des eaux usées par raccordement dans la fosse existante.
E. Par courriers du 12 octobre 1999, la municipalité a informé le SAT que des constructions "bizarres" "fleurissaient" sur le domaine, une visite s'avérant selon elle nécessaire, de même qu'elle a demandé, dans le second courrier, des explications à M. Glauser, lui rappelant en outre être toujours dans l'attente du complément du dossier. Ce dernier a répondu en date du 19 octobre 1999 que la tente a été montée par Mme Quatrevaux, qu'il a appris qu'une autorisation provisoire n'a pas été donnée et que selon Mme Quatrevaux, l'hippothérapie n'est rentable qu'à la condition de pouvoir l'exercer à couvert, raison pour laquelle il n'est plus en mesure de déposer un quelconque dossier.
F. Une inspection locale a eu lieu le 2 novembre 1999, en présence des délégués du SAT, de MM. Chambard et Gross, syndic et municipal, lors de laquelle il a été constaté que diverses constructions ont été érigées sans autorisation, en particulier s'agissant d'une tente d'exercice de 375 m², d'une piscine et d'un couvert à foin."
Le tribunal a partiellement admis le recours : il a ainsi confirmé l'ordre de démolition des installations érigées sans autorisation (piscine et tente d'exercices) avec délai d'exécution au 15 juillet 2000, annulé en revanche l'ordre de remise en état de la Ferme du Haut, enfin confirmé l'interdiction de toute activité commerciale, notamment d'hippothérapie au domaine des Calèves, laissant à la municipalité le soin de fixer un délai raisonnable pour mettre fin à cette exploitation.
B. Un recours de droit public et de droit administratif au Tribunal fédéral a été interjeté par Danielle Quatrevaux contre cet arrêt. Dans le cadre de ces procédures, le président de la Ie Cour de droit public a ordonné l'effet suspensif en ce qui concerne l'ordre de démolition de la piscine et de la tente d'exercices, mais l'a refusé s'agissant de l'interdiction de la poursuite des activités d'hippothérapie (décision du 5 septembre 2000).
C. Auparavant, soit le 21 juillet 2000, la municipalité a fixé au 31 octobre 2000 l'échéance du délai imparti à la recourante pour cesser ses activités d'hippothérapie, manège ou autres activités de nature sportive ou commerciale. Tant Danielle Quatrevaux que Georges-André Glauser ont déposé un recours au Tribunal administratif contre cette décision, respectivement les 11 et 10 août 2000. Ils concluent tous deux à l'annulation de cette décision, jugée principalement prématurée en raison de la procédure pendante devant le Tribunal fédéral, et de toute manière disproportionnée.
D. La procédure a été suspendue dans l'attente de la décision du président de la Ie Cour de droit public sur les requêtes d'effet suspensif. Elle a été reprise le 13 septembre 2000, la municipalité et le Service de l'aménagement du territoire étant invités à déposer des observations, ce que la municipalité a fait en date du 29 septembre 2000, concluant principalement à l'irrecevabilité des pourvois, subsidiairement à leur rejet. Le SAT n'a pas procédé.
E. Par courrier du 3 octobre 2000, Georges-André Glauser a déclaré retirer son pourvoi en s'opposant expressément à ce que des frais ou dépens soient mis à sa charge.
F. Le Tribunal administratif a statué à huis clos comme il en avisé les parties le 14 septembre 2000.
Considérant en droit:
1. Les recours ont été déposés en temps utile et selon les formes légales. Ils sont ainsi recevables à la forme, en tous cas en ce qui concerne Danielle Quatrevaux, la qualité pour recourir de Georges-André Glauser n'étant en revanche pas évidente dans la mesure où il n'est pas directement concerné par l'ordre d'exécution litigieux (la question peut demeurer ouverte, dans la mesure où ce recours a été retiré)k.
2. L'arrêt du Tribunal administratif du 5 juin 2000, en tant qu'il ordonne la cessation des activités de la recourante Quatrevaux est entré en force. La fixation d'un délai au 31 octobre 2000 fait l'objet de la décision attaquée du 21 juillet 2000; la question se pose de savoir si celle-ci constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, susceptible de recours auprès du Tribunal administratif (art. 29 al. 1 LJPA).
Selon l'art. 29 al. 2 LJPA, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations. Par contre, les mesures relatives à l'exécution des décisions ne sont pas sujettes à recours (voir André Grisel, Traité de droit administratif II, p. 994; voir arrêt TA GE 93/122 du 16 avril 1996, consid.1). Ainsi, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure qu'elles ne font qu'exécuter ou confirmer et qui ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale ne répondent pas à la définition de l'art. 29 al. 2 LJPA (voir RDAF 1986, p. 314).
La question de la conformité des activités litigieuses avec la zone agricole ne peut pas être remise en cause dans la présente procédure, puisqu'elle a fait l'objet d'une décision entrée en force; en revanche, les modalités d'exécution de cette dernière peuvent être visées par la présente procédure. La décision attaquée porte précisément sur ces modalités d'exécution et elle vise à rétablir une situation conforme au droit (voir André Grisel, Traité de droit administratif, II, p. 649). Dans cette mesure, elle constitue une décision influant sur la situation juridique de la recourante Quatrevaux et est dès lors susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif (AC 96/0266 du 7 juillet 1997; AC 97/0186 du 23 octobre 1998).
3. La seule question qui se pose est de savoir si le délai fixé par la municipalité, en exécution de l'arrêt du Tribunal administratif est ou non "raisonnable", ce qui revient à l'examiner sous l'angle de la proportionnalité.
Le principe de la proportionnalité comporte traditionnellement trois aspects : d'abord le moyen choisi doit être propre à atteindre le but fixé (règle d'aptitude); deuxièmement, entre plusieurs moyens adaptés, on doit choisir celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité); enfin l'on doit mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit) (ATF 123 I 121 consid. 4e, et les références citées).
In casu, la fixation d'un délai, d'ailleurs expressément ordonnée par l'arrêt du Tribunal administratif, était évidemment le seul moyen d'atteindre le but fixé de sorte que l'on doit admettre que la décision attaquée est conforme aussi bien à la règle d'aptitude qu'à celle de nécessité. Quant aux effets sur la situation de Danièle Quatrevaux, on ne voit pas qu'un délai de trois mois (en réalité presque de cinq si on tient compte du fait que l'intéressée sait depuis le début du mois de juin qu'elle devra cesser son activité) aille au-delà de ce qu'implique nécessairement l'exécution de l'arrêt du 5 juin 2000. Il faut relever à cet égard que l'exercice d'activités commerciales non liées à l'agriculture, même si elles se font au moyen de chevaux, n'est pas compatible avec la réglementation de la zone (on renvoie à cet égard à l'arrêt du Tribunal administratif et aux nombreuses références citées). Or la recourante s'y livre maintenant depuis près de trois ans, n'hésitant pas d'ailleurs à enfreindre d'autres interdictions (construction illicite d'une piscine et d'une tente). On doit dès lors admettre qu'a été portée une atteinte très importante à l'intérêt public en cause, soit la limitation des activités possibles en zone agricole. D'un autre côté, l'échéance imposée à la recourante n'implique pas le déménagement des animaux ni des installations, mais seulement la cessation de ses activités d'équitation et d'hippothérapie. Cela signifie qu'elle ne doit plus accepter de clients ou de patients, le cas échéant décommander ceux qui sont déjà inscrits. Un délai de trois mois est sans doute relativement court à cet égard, et il correspond probablement au minimum admissible. Mais il n'aurait de toute façon pas pu être beaucoup plus long, parce qu'une exécution de l'arrêt du Tribunal administratif au regard des intérêts publics en jeu imposait certainement qu'il soit mis fin aux activités litigieuses à la fin de l'année au plus tard. On ne peut donc reprocher un abus du pouvoir d'appréciation à la municipalité, qui a conduit de longues discussions avec la recourante avant de décider à la fin 1999 qu'il fallait en finir, et qui dès lors étant fondée à considérer qu'il convenait de fixer un délai relativement bref.
Il est certain que la cessation de ses activités grèvera lourdement les finances de la recourante, en la privant de ses recettes. Mais c'est la conséquence inéluctable de la situation de droit, telle qu'elle a été constatée par le Tribunal administratif, et consentir un ou deux mois de plus n'y changerait pas grand-chose.
4. Le recours de Danielle Quatrevaux doit dans ces conditions être rejeté aux frais de la recourante, qui devra verser une indemnité de dépens à la Commune de Duillier, qui a procédé avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).
5. Le recours de Georges-André Glauser a été retiré. La cause doit être rayée du rôle (art. 52 LJPA), sans frais ni dépens, le recourant n'étant qu'indirectement intéressé au litige.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours de Danielle Quatrevaux est rejeté.
II. Il est pris acte du retrait du recours de Georges-André Glauser, la cause étant rayée du rôle sans frais ni dépens.
III. Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Danielle Quatrevaux.
IV. La recourante Danielle Quatrevaux versera une indemnité de 500 (cinq cents) francs à la Commune de Duillier, à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 11 octobre 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi que pour information au Tribunal fédéral (réf. 1A.210/2000 et 1P.436/2000)