CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 janvier 2004
sur le recours interjeté par Julia FAVRAT, Chemin de Praz-Longet 43, 1052 Le Mont-sur-Lausanne,
contre
les décisions du 31 mai 2000 du Service de l'aménagement du territoire et du 22 juin 2000 de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (refus de l’autorisation de reconstruire un couvert et ordre de remise en état des lieux).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Olivier Renaud , assesseurs. Greffière : Mlle Emilia Antonioni.
Vu les faits suivants:
A. Julia Favrat est propriétaire de la parcelle 599 du cadastre de la Commune du Mont-sur-Lausanne. La parcelle, colloquée en zone agricole, est régie par le Plan spécial - zone IV - les planches - C "Habitation-Hameaux" (ci-après : plan d'affectation spécial), adopté par le Conseil communal le 26 septembre 1994 et approuvé par le Conseil d’Etat le 9 août 1995.
Sur cette parcelle a été érigé à la fin des années 1970 un couvert à bois de 36 m2, non répertorié au cadastre.
B. Par l'intermédiaire et pour le compte de son beau-fils Georges Demont, Julia Favrat a déposé au milieu des années 1990 une demande de construction d'un garage en béton avec toit à deux pans couvert en tuiles. Le projet n'a pas été autorisé. En automne 1999, Georges Demont a fait remplacer sans autorisation, le couvert existant par un nouveau couvert comportant des piliers en béton et une charpente en bois. La surface du nouveau couvert est de 44 m2. Il est fermé sur trois côtés.
Par lettre du 2 décembre 1999, la municipalité a demandé à Georges Demont de mettre fin aux travaux de construction entrepris et de régulariser la situation en déposant une demande d'autorisation de construire. La municipalité a réitéré sa requête le 16 décembre 1999; puis, le 31 janvier 2000, elle a fixé à Georges Demont un délai au 29 février 2000 pour déposer une demande d'autorisation de construire. Le 6 février 2000, Georges Demont s’est enquis auprès de la municipalité des formalités à suivre. Par lettre du 13 mars, la municipalité a invité l’intéressé à produire un dossier comportant plans et questionnaire, ce qui fut fait.
C. L’enquête publique a été ouverte du 9 au 29 mai 2000. La Centrale des autorisations CAMAC a déposé son rapport le 31 mai 2000. Il en ressort que le Service de l’aménagement du territoire, Unité territoriale agricole (ci-après : le SAT) a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise. Ce refus est motivé comme il suit :
« Le couvert soumis à l’enquête, semble-t-il déjà exécuté, n’est pas conforme à la destination de la zone agricole et n’est pas imposé par sa destination à cet emplacement selon l’art. 24 LAT ; l’autorisation cantonale nécessaire doit donc être refusée.
En effet, la constructrice disposant d’une parcelle en zone constructible, celle-ci doit prioritairement être utilisée pour créer une dépendance. Un emplacement adéquat à ses besoins pourrait sans doute être trouvé également dans les volumes construits existant.
En conséquence, nous demandons à votre autorité d’impartir à la propriétaire un délai au 30 juin 2000 pour s’exécuter et remettre en état les lieux (…) ».
Par décision du 22 juin 2000, la Municipalité de Lausanne a refusé l’autorisation requise et imparti un délai au 30 juin 2000 pour procéder à la remise en état des lieux, et donc à la démolition du couvert litigieux.
D. Par acte du 10 juillet 2000, Georges Demont a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il invoque en substance que la destination du couvert n'a pas été modifiée. Les travaux ont été entrepris car l'état de vétusté de l’ancienne construction rendait la situation inquiétante à l'arrivée de l'hiver.
Dans sa réponse du 10 août 2000, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne s’est référée à la décision du SAT, contenue dans le rapport du 31 mai 2000 de la Centrale des autorisations CAMAC. Le 11 août 2000, le SAT a déposé ses déterminations, concluant au rejet du recours.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience au Mont-sur-Lausanne le 16 décembre 2002; il a entendu les parties, en particulier Georges Demont et François Zürcher, représentant du SAT, et procédé ensuite à une inspection locale.
Considérant en droit:
1. Les constructions érigées en zone agricole qui ne sont pas vouées à l'usage agricole sont soumises aux art. 24 à 24d de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ci-après : LAT; RS 700).
Aux termes de l'art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées, en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a, pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si : (a) l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination; (b) aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 124 II 255; 118 Ib 19; 117 Ib 383 et les références). Introduit par la loi fédérale du 20 mars 1998, en vigueur depuis le 1er septembre 2000, l'art. 24c LAT dispose en outre que les constructions et installations hors de la zone à bâtir qui peuvent être utilisées conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Avant l'entrée en vigueur de cette disposition, le droit cantonal pouvait déjà autoriser, hors des zones à bâtir, la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction, pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 24 al. 2 LAT, dans sa teneur antérieure au 1er septembre 2000). Le législateur vaudois avait fait usage de cette faculté en permettant au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (aujourd'hui Département des infrastructures) d'autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction, à des conditions matériellement identiques à celles énoncées à l'ancien art. 24 al. 2 LAT ou au nouvel art. 24c al. 2 LAT (voir l'art. 81 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATC).
Le refus du SAT de délivrer l’autorisation spéciale requise se fonde sur l’art. 24 al. 2 LAT, c’est à dire sur la législation en vigueur avant la révision du 20 mars 1998. Aussi convient-il d’examiner en premier lieu quel est le droit applicable. Cette question de droit transitoire est réglée par l’art. 52 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, du 28 juin 2000 (ci-après : OAT ; RS 700.1), qui prévoit :
« Les procédures de recours pendantes sont régies par l'ancien droit, sauf si le nouveau droit est plus favorable au requérant. »
Que le couvert édifié soit considéré comme une construction nouvelle ou comme une reconstruction (cette question sera examinée plus loin), la révision du 20 mars 1998 n’a pas modifié le régime des conditions d’une dérogation, si bien que le Tribunal de céans appliquera l’art. 24 LAT dans sa teneur antérieur à la révision, à l’instar de l’autorité intimée.
2. a) La recourante fait valoir que le nouveau couvert remplace un ancien. Il s’agirait ainsi d’une reconstruction, au sens de l’art. 24 al. 2 LAT, qui est une norme attributive de compétence en faveur du droit cantonal. En droit vaudois, c’est l’art. 81 al. 4 LATC (dans sa teneur antérieure à la novelle du 28 mai 2002) qui autorisait une reconstruction pour autant que les travaux soient « compatibles avec les exigences majeures de l’aménagement du territoire ».
b) Le régime privilégié de l’art. 24 al. 2 LAT, conçu pour les ouvrages devenus contraires à la destination de la zone, ne saurait cependant profiter aux constructions édifiées en marge de la loi (AC 1991/0182 du 18 janvier 1994, consid. 2b, bb). En droit cantonal, le même principe est expressément énoncé à l’art. 80 LATC. Le SAT observe à ce propos qu’il y a tout lieu de croire que l’ancien couvert n’avait pas fait l’objet d’une autorisation de l’autorité compétente lors de sa construction. Le plan de situation mentionne à l’emplacement du couvert réalisé un « couvert existant non cadastré » et le plan d’affectation spécial « les planches » n’en fait pas état. La recourante indique que l’ancien couvert avait été construit dans les années 1970; selon les explications données en audience, il devait servir de poulailler, de couvert pour le foin ou pour les moutons. Il se peut dès lors que cet ancien couvert ait été érigé de manière licite. A tout le moins cette question peut demeurer ouverte.
c) Au sens du droit fédéral, la "reconstruction" de bâtiments inutilisables, prêts à s'écrouler ou en ruines, est en principe considérée comme une construction nouvelle, régie par l'art. 24 al. 1 LAT (ATF du 26 septembre 1991, 1A.41/1990, consid.3a; TA AC 1997/0102 du 7 octobre 1998, consid. 3b, page 10 s). A cet égard, de l'aveu même de la recourante, l'ancien couvert se trouvait dans un tel état de vétusté que l'hiver venant rendait la situation inquiétante; l'état de pourriture des piliers était avancé. Il a été admis que le bâtiment était alors prêt à s'écrouler et qu'il était "dangereux". Ce constat conduit à la conclusion qu'il ne s'agit plus ici de reconstruction, mais de construction nouvelle, et, partant, que l'art. 24 al. 2 LAT n'est pas applicable.
3. Si le couvert édifié devait être qualifié de nouvelle construction, l'art. 24 al. 1 LAT (non modifié lors de la révision du 20 mars 1998) permet la délivrance exceptionnelle d'une autorisation de construire hors de la zone à bâtir à deux conditions : a) l'implantation des constructions hors zone est imposée par leur destination; b) aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.
Les deux conditions énoncées sont cumulatives de telle sorte que si une seule n'est pas remplie, l'autorisation ne peut être accordée.
Selon la jurisprudence, une construction est imposée par sa destination lorsque des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Il en va ainsi, par exemple, d'un stand de tir communal (ATF 112 Ib 39), ou d'une tour de télécommunication avec antenne à faisceaux dirigés (ATF 115 Ib 131) ou d'un refuge pour chiens et chats (DC 1995, 65, n° 168).
Cette première condition n'est en l'espèce pas remplie, comme le relève justement le SAT. En effet, le couvert à bois pourrait prendre place en zone à bâtir, puisqu'il doit servir de dépôt à bois pour l'habitation pour l'essentiel et accessoirement de couvert à voitures, comme le montrent les traces d'hydrocarbure aperçues sur le sol lors de l'inspection locale.
4. Constatant que l'actuelle construction a été érigée illégalement et qu'aucune autorisation ne pouvait être accordée a posteriori, la municipalité a imparti un délai à la recourante pour procéder à la démolition du couvert et à la remise en état des lieux.
En vertu de l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité ordonne la démolition d'un ouvrage, lorsqu'il n'a pas été formellement autorisé et qu'il n'est pas conforme aux prescriptions matérielles applicables. Dans ce cadre, elle procède à une pesée des intérêts en présence, conformément au principe de la proportionnalité. Le Tribunal prend notamment en compte l'attitude de l'autorité avant et après la réalisation de la construction et l'importance de l'intérêt public protégé par les dispositions matérielles violées (RDAF 1992 , 479).
a) La recourante fait valoir qu'elle a érigé la construction, en se fondant d'une part sur les remarques émises par le SAT au sujet d'un projet de garage (refusé quelques années auparavant) et d'autre part sur l'assurance donnée par un ancien représentant de la municipalité de pouvoir construire sur le même emplacement un garage en béton plus important, pourvu d'un toit à deux pans, couvert de tuiles.
On considère que l'administré est de bonne foi à la condition que l'autorité ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences (ATF 96 I 11; RDAF 1998 I 571). En l'espèce, ni la municipalité, ni le SAT n'ont approuvé le couvert litigieux. Ni les remarques du SAT, ni une discussion informelle avec un représentant, voire un ancien représentant de la municipalité sur la base d'un projet abandonné ne peuvent être invoquées pour fonder la bonne foi de la recourante. On notera en outre que la recourante avait déjà déposé d'autres demandes de permis de construire; elle connaissait donc les exigences procédurales en matière de construction.
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe de proportionnalité s'applique également dans les cas où le recourant est de mauvaise foi, celle-ci étant alors un élément à prendre en compte dans la pesée des intérêts en présence (ATF 104 I b 77s.; ATF 108 I a 218s.; RDAF 1992, 479, 1481).
S'agissant de constructions illégales hors de la zone à bâtir, le Tribunal fédéral n'admet cependant pas qu'elles puissent être maintenues. Ces constructions violent fondamentalement le droit fédéral de l'aménagement du territoire (ATF 123 II 251 consid. 3a/aa = JdT 1998 I 532) : l'intérêt public au rétablissement de l'état antérieur l'emporte donc ici sur les intérêts patrimoniaux du constructeur (ATF 111 Ib 213 = JdT 1987 564; RDAF 1993, 310).
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Le couvert litigieux ne peut pas être maintenu.
5. Vu l'issue du litige, les frais seront mis à la charge de la recourante.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du 31 mai 2000 du Service de l'aménagement du territoire et du 22 juin 2000 de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne, refusant l'autorisation requise, sont maintenues, l'autorité municipale étant invitée à impartir un nouveau délai à la recourante pour faire démolir le couvert litigieux et procéder à la remise en état des lieux.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 29 janvier 2004
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)