CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 juillet 2001
sur le recours interjeté le 28 juin 2000 par Jean ZWYGART, représenté par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, du 2 février 2000, refusant de lui délivrer l'autorisation de construire un hangar agricole sur les parcelles 121 et 301 des communes de Vinzel et Luins
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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill
Vu les faits suivants:
A. Depuis 1981, Jean Zwygart se consacre à la culture maraîchère, plus spécialement à la production de haricots, de carottes, d'oignons et de pommes de terre. Il exploite annuellement 33 hectares de terrain, dont 11 en propriété. Si l'on tient compte des terrains sur lesquels les productions se succèdent, son exploitation concerne 120 hectares de terres agricoles s'étendant sur la côte vaudoise, approximativement de Commugny à l'ouest jusqu'à Allaman à l'est.
Les bâtiments d'exploitation actuels, qui s'étendent sur environ 9'000 m², se situent en bordure de la route du vignoble qui traverse le village de Vinzel; ils comprennent des locaux pour le stockage et la préparation des légumes ainsi que des locaux administratifs. Tous s'implantent en zone village, à teneur du plan des zones de la Commune de Vinzel adopté par le Conseil d'Etat le 17 juin 1988.
Le recourant commercialise ses produits auprès des principaux distributeurs du pays. Avant d'être transportés, les légumes sont lavés, triés, calibrés, pesés, emballés et étiquetés. A cet effet, un certain nombre de machines sont utilisées dont le coût total ascende à environ un million de francs. En pleine saison, l'exploitation du recourant occupe environ 45 employés, qui travaillent aussi bien pour la récolte des légumes que pour leur préparation en vue de la distribution.
B. Au mois de décembre 1995, Jean Zwygart a remis au Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) un dossier d'intention relatif à la construction d'un hangar à machines en zone agricole. Dans sa réponse du 20 décembre 1995, le SAT a admis le besoin de construire le hangar à machines tout en relevant qu'une implantation en zone agricole était très peu favorable, le propriétaire disposant de 9'000 m² environ en zone village. Le SAT relevait à cet égard qu'une implantation à proximité de l'actuel centre d'exploitation aurait l'avantage d'opérer un regroupement architectural des bâtiments de l'entreprise tout en utilisant au mieux les accès existants et projetés.
Au mois d'avril 1997, le recourant a repris contact avec le SAT pour lui soumettre un projet de construction en zone agricole d'un bâtiment servant à la préparation, au conditionnement et à la conservation des légumes, comprenant des bureaux, un logement pour le gardiennage et un dépôt pour machines agricoles. Le 13 mai 1997, le SAT lui a répondu que, en l'état de la législation et de la jurisprudence, un tel projet ne pouvait pas être considéré comme conforme à la destination de la zone agricole: il suggérait par conséquent soit d'attendre l'issue des débats parlementaires relatifs à la révision des dispositions du droit fédéral sur la zone agricole soit d'entreprendre une étude relative à l'aire rurale de la commune susceptible d'aboutir à l'élaboration d'un PPA aux fins de créer une zone maraîchère.
C. Au mois de novembre 1999, le recourant a mis à l'enquête publique la construction d'un hangar agricole avec halle de stockage pour légumes, halle de triage, nettoyage et pesage, locaux réfrigérés, locaux pour tracteurs et équipement, vestiaires, appartement de fonction de deux pièces, locaux pour administration et rampe de chargement. Le bâtiment mis à l'enquête aurait une surface au sol de 2'700 m² avec, compte tenu de l'ensemble des aménagements, une emprise totale d'environ 7'000 m². Il serait situé à environ 600 mètres en aval des bâtiments d'exploitation actuels, en bordure de l'autoroute; il s'implanterait à cheval sur les parcelles 301 de la Commune de Luins et 121 de la Commune de Vinzel.
Le 2 février 2000, le Département des infrastructures, par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations CAMAC, a informé la Municipalité de Vinzel du refus du SAT de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors zone à bâtir. Le 8 juin 2000, la Municipalité de Vinzel a dès lors refusé de délivrer le permis de construire.
D. Le recourant s'est pourvu de cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 juin 2000. La municipalité s'est déterminée le 26 juillet 2000, en concluant implicitement à l'admission du recours. Le SAT a déposé sa réponse le 11 octobre 2000, concluant au rejet du recours dans la mesure où ce dernier serait recevable. Le recourant et le SAT ont déposé des observations complémentaires les 10 novembre 2000 et 29 janvier 2001. Par lettre du 4 avril 2001, la Municipalité de Luins a exprimé son soutien au projet du recourant.
Le Tribunal administratif a procédé à une vision locale le 11 avril 2001, à laquelle ont participé le recourant, accompagné de son conseil, des représentants de la municipalité et des représentants du SAT. A cette occasion, MM. Maerki (Union maraîchère suisse), Vulcan (Office maraîcher vaudois) et Würgler (Union suisse des paysans) ont été entendus en qualité de témoins, à la requête du recourant.
Considérant en droit:
1. Le 1er septembre 2000 sont entrées en vigueur une modification du 20 mars 1998 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), portant notamment sur les dispositions relatives à la zone agricole, ainsi qu'une nouvelle ordonnance du Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT).
Aux termes de l'art. 52 OAT, les procédures de recours qui étaient pendantes le 1er septembre 2000, soit au moment de l'entrée en vigueur de l'OAT et des modifications de la LAT du 20 mars 1998, sont régies par l'ancien droit, sauf si le nouveau droit est plus favorable au requérant. Comme le recours a été déposé le 28 juin 2000, cette disposition transitoire est applicable. En l'espèce, le nouveau droit apparaît d'emblée plus favorable puisque, globalement, il tend plutôt vers une ouverture de la zone agricole à certaines constructions et installations. Les parties l'ont d'ailleurs implicitement admis, notamment dans leurs écritures complémentaires, en s'exprimant exclusivement sur l'admissibilité du projet au regard de la novelle de 1998.
Il convient dès lors d'examiner la conformité du projet litigieux sous l'angle du nouveau droit.
2. a) Dans le cadre de la novelle de 1998, l'art. 16 LAT, qui définit la zone agricole, a été modifié. Il a désormais la teneur suivante :
"Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent :
a) les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture;
b) les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture.
Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.
Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles."
L'art. 16 LAT définit précisément ce qu'il faut entendre par zone agricole. Ses fonctions, autres que l'exploitation de l'agriculture ou de l'horticulture sont expressément reconnues, à savoir la sauvegarde du paysage et des espaces de délassement. De plus, les surfaces d'assolement, qui garantissent la base d'approvisionnement du pays, sont consacrées au niveau légal (v. Florence Meyer Stauffer, La zone agricole, Journées du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 35ss). L'art. 16 LAT comporte une autre innovation, le "modèle des produits": ce modèle implique que le mode d'exploitation du sol n'est plus l'élément déterminant pour l'affectation d'un terrain à la zone agricole, de sorte que des surfaces qui sont nécessaires et qui se prêtent à la production agricole ou horticole non tributaire du sol doivent pouvoir être classées en zone agricole, même si elles n'étaient pas propres à l'exploitation traditionnelle du sol. Le nouvel article 16 LAT précise cependant que la zone agricole doit rester autant que possible libre de constructions: elle est donc toujours une zone inconstructible (Florence Meyer Stauffer, op. cit. p 42.).
b) La conformité des constructions et installations à la zone agricole, qui était jusqu'alors réglée par la jurisprudence, fait désormais l'objet d'une disposition spécifique, l'art. 16a LAT, dont la teneur est la suivante :
"Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3.
Les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice restent conformes à l'affectation de la zone.
Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles sont implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désigné à cet effet moyennant une procédure de planification."
Dans les zones agricoles délimitées en application de l'ancien art. 16 LAT, le critère déterminant est toujours la dépendance du sol, comme c'était le cas sous l'empire de l'ancien droit. Quant aux constructions et installations qui n'ont pas de lien avec l'exploitation du sol, elles ne peuvent être admises que dans les parties de la zone agricole que le canton désigne moyennant une procédure de planification (art. 16a al. 3 LAT). Enfin, la révision innove par rapport à la situation prévalant avant le 1er septembre 2000 en ce sens que les bâtiments nécessaires au développement interne sont dorénavant jugés conformes, en application de l'alinéa 2 de l'art. 16a LAT. Comme auparavant, il n'est en revanche pas exclu que de telles constructions soient interdites dans certains secteurs de la zone agricole en application de l'art. 16 al. 3 LAT, si des motifs de protection du paysage ou de la nature imposent une telle restriction (Florence Meyer Stauffer op. cit. p.42).
c) La notion de conformité des constructions et installations à la zone agricole est précisée de manière détaillée à l'art. 34 OAT dont la teneur est la suivante :
"Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont- dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a al. 3 LAT nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour :
a) la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente;
b) l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel.
Sont en outre conformes à l'affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a) si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant à une communauté de production;
b) si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel; et
c) si l'exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.
Sont enfin conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
Une autorisation ne peut être délivrée que :
a) si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question;
b) si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu; et
c) s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme.
Les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisirs ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole."
Pour ce qui est des constructions et installations autorisées en zone agricole, le législateur fédéral a souhaité harmoniser les législations sur l'agriculture et sur l'aménagement du territoire. En se basant sur l'introduction du "modèle produits", ce dernier a ainsi jugé opportun, pour définir la conformité à l'affectation de la zone agricole, de se référer à la définition de l'agriculture figurant à l'art. 3 al. 1er la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr), cette définition incluant notamment le traitement, le stockage et la vente des produits dans l'exploitation de production" (al. 1 litt. b) (voir à cet égard Meyer Stauffer, op. cit. p. 43 et Département de l'environnement, des transports de l'énergie et de la communication, Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'OAT - cité OFDT, explications relatives à l'OAT- p. 28).
3. En l'espèce, la conformité de la construction litigieuse doit essentiellement être examinée au regard des différentes conditions posées par l'art. 34 OAT pour qu'une construction ou une installation servant à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles soit conformes à la zone agricole. Ceci implique, d'une part, que soient respectées les exigences concernant spécifiquement ce type de construction ou d'installation figurant à l'art. 34 al. 2 OAT et, d'autre part, que soient remplies les conditions générales de conformité à la zone agricole mentionnées à l'art. 34 al. 4 OAT.
a) La condition fixée à l'al. 2 lit. a de l'art. 34 OAT est manifestement remplie en l'espèce dès lors que tous les légumes qui seraient conditionnés dans la construction litigieuse proviennent de l'exploitation du recourant et sont produits dans la région de la côte vaudoise.
b) L'exigence énoncée par l'art. 34 al. 2 litt. b selon laquelle la préparation, le stockage ou la vente ne doivent pas revêtir un caractère industriel exclut les processus de transformation mécanisés liés à d'importants investissements ou nécessitant un personnel nombreux (OFDT, explications relatives à l'OAT p. 30). La condition figurant à l'art. 34 al. 2 litt. c implique pour sa part que le caractère agricole ou horticole de l'exploitation ne soit pas altéré; dans ses explications relatives à l'OAT, l'OFDT donne comme exemple d'activité qui ne serait pas conforme à cet égard la transformation de pommes de terre en pommes chips.
L'exploitation du recourant est une importante entreprise maraîchère qui utilise un personnel relativement nombreux (environ 45 personnes en pleine saison) et qui fait appel à des processus mécanisés pour le conditionnement des légumes en vue de leur livraison aux principaux distributeurs du pays. Selon l'assesseur spécialisé du tribunal, le recours à de tels processus se retrouve toutefois dans la plupart des entreprises maraîchères d'une certaine importance, imposés qu'ils sont par les exigences des principaux distributeurs - relayant celles des consommateurs - en matière de tracabilité des produits: ces exigences impliquent notamment que chaque producteur lave, trie et emballe lui-même ses légumes.
c) De manière générale, le personnel et les installations auxquelles le recourant fait appel pour la préparation le stockage et la vente de ses produits ne dépassent pas le cadre de ce que l'on rencontre usuellement dans les entreprises maraîchères d'une certaine importance. Ces opérations n'ont par conséquent pas un caractère industriel au sens de l'art. 34 al. 2 lit. b OAT. Au surplus, malgré son importance, l'exploitation conserve un caractère agricole prépondérant: son activité principale demeure en effet la culture et la récolte des légumes, les activités de conditionnement, de stockage et de transport se limitant à ce qui est nécessaire pour que les produits puissent être commercialisés auprès des principaux distributeurs du pays.
4. Sous l'empire de l'ancien droit, seuls étaient conformes à la zone agricole les bâtiments qui, dans leur ordonnancement effectif, étaient objectivement nécessaires à une exploitation appropriée du sol à l'endroit prévu et n'étaient pas surdimensionnés. En outre, aucun intérêt prépondérant ne devait s'opposer à leur édification (ATF 125 II 280 consid 3; 122 II 162 consid 3 et les arrêts cités). L'art. 34 al. 4 OAT a codifié cette jurisprudence.
a) Le SAT lui-même convient que l'ampleur et la nature de l'exploitation du recourant rendent nécessaire l'extension des bâtiments d'exploitation existants ou la construction d'un ou de plusieurs nouveaux bâtiments. Ceci a par ailleurs été confirmé par la vision locale ainsi que par l'audition des témoins, tous spécialisés dans le domaine de la culture maraîchère, qui ont expliqué de manière détaillée quels sont les besoins d'une exploitation comparable à celle du recourant.
b) aa) La condition relative à l'absence d'intérêt prépondérant s'opposant à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (art. 34 al. 4 lit. b OAT) implique une pesée des intérêts, qui doit s'effectuer à la lumière des buts et principes de l'aménagement du territoire énoncés aux art. 1 et 3 LAT (OFDT, explications relatives à l'OAT, p. 31).
Un des buts assignés à l'aménagement du territoire est de garantir des sources suffisantes d'approvisionnement dans le pays (art. 1 al. 2 lit. d LAT). Selon l'art. 3 al. 2 lit. a LAT, le paysage doit être préservé, notamment en réservant à l'agriculture suffisamment de bonne terre cultivable. La protection du paysage qu'exige l'art. 3 al. 2 LAT implique une protection aussi bien qualitative - protection au sens esthétique et écologique - que quantitative, à savoir le maintien d'espaces suffisamment étendus, libres de constructions et d'installations (v. Tschannen, Commentaire de la LAT, art. 3 No 48).
bb) Le recourant relève, à juste titre, que le site prévu pour la construction litigieuse n'a pas de valeur particulière sur le plan esthétique et écologique. La vision locale a en effet permis de constater la présence d'une ligne à haute tension, de l'autoroute et - au delà de celle-ci - d'un volumineux dépôt commercial. La construction litigieuse ne soulève ainsi pas de problème particulier au niveau paysager au sens qualitatif du terme.
Sous l'angle de la protection quantitative en revanche, si le bâtiment lui-même aurait une surface au sol de 2700 m², les accès et dégagements nécessaires conduiraient à une emprise d'environ 7'000 m² sur le compartiment de terrain situé en deçà de l'autoroute. Le projet implique par conséquent une atteinte au principe selon lequel la zone agricole a pour fonction de conserver des étendues d'une certaine importance libres de constructions. Il porte également atteinte au principe selon lequel il convient de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables dès lors que, comme la vision locale l'a démontré, le secteur concerné est constitué de terres bien exposées, d'accès facile et présentant une topographie favorable.
La sauvegarde des buts et principes de l'aménagement du territoire rappelés ci-dessus exige qu'une construction aussi importante ne soit admise en zone agricole que de manière restrictive. Or, le recourant ne démontre nullement pour quels motifs il n'est pas possible d'intégrer au moins une partie des fonctions prévues dans la zone constructible de la commune de Vinzel, le cas échéant moyennant son adaptation. Peut-être même une extension pourrait-elle trouver place dans une zone constructible existant dans les environs, y compris dans les communes voisines. Quoi qu'il en soit, ceci implique qu'une réflexion approfondie soit menée au niveau de l'aménagement du territoire en prenant s'il le fallait des mesures de planification. Sans qu'il soit nécessaire de trancher cette question à ce stade, on relèvera à cet égard qu'un plan d'affectation doit en principe être établi lorsqu'un projet de construction hors zone à bâtir a un impact important sur le territoire et l'environnement; cette obligation de planifier découlant de l'art. 2 LAT (DFJP/OFAT Etudes relatives à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire p. 28).
c) En résumé, si l'art. 34 OAT pose désormais le principe que les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles sont conformes à la zone agricole, les différentes conditions fixées aux alinéas 2 et 4 de cette disposition, notamment l'exigence selon laquelle aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer à la construction, rappelle les limites de cet assouplissement: admissibles dans leur principe, de tels ouvrages n'en doivent pas moins respecter les buts et principes régissant l'aménagement du territoire. Dans le cas particulier, pourtant d'emblée mis en garde par le SAT, le recourant a persisté à présenter un projet de grande envergure, ceci pour des motifs qui apparaissent de pure convenance personnelle et sans que la nécessité d'amputer une surface aussi importante de la zone agricole ne soit démontrée.
d) On relèvera également que le recourant a inclu dans son projet des locaux administratifs et un appartement de fonction de deux pièces, soit des affectations à priori étrangères à la destination agricole de la zone.
S'agissant du logement, l'art. 34 al. 3 OAT prévoit désormais que les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole sont conformes à l'affectation de la zone. Comme auparavant, l'appréciation qui doit être effectuée à cet égard ne doit pas se faire en fonction des intentions et des désirs subjectifs du requérant. Un logement n'est réputé conforme à la zone que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable. Cette question est examinée notamment en fonction de la distance à la zone à bâtir et des taches de surveillance nécessitées par l'exploitation (OFDT, explications relatives à l'OAT p.30).
En l'espèce, dès lors que le bâtiment litigieux se trouve à proximité de la zone à bâtir et des bâtiments d'exploitation existants, la nécessité d'un appartement de fonction n'est pas établie et le projet n'est dès lors pas admissible à cet égard. Dans la mesure où le lien avec les activités de préparation, de stockage et de vente apparaît démontré, on peut en revanche admettre, sur le principe, que le projet comprenne les locaux administratifs indispensables à ces activités.
d) Il résulte de ce qui précède que, en l'état du dossier, le SAT n'a pas excédé ou abusé du pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu en matière d'autorisation de construire hors zone à bâtir en refusant de délivrer l'autorisation requise.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu l'issue du recours, un émolument de justice de 2'500 francs est mis à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 2 février 2000 refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jean Zwygart.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/jc/Lausanne, le 4 juillet 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)