CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 décembre 2000
sur le recours interjeté par Jean-François NEYROUD, représenté par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne
contre
la décision du 10 avril 2000 de la Municipalité de Chardonne, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, lui refusant un permis de construire pour des travaux déjà exécutés relatifs à la fermeture d'un couvert et à l'aménagement d'un réfectoire et lui impartissant un délai pour rétablir l'état antérieur des lieux.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Rolf Ernst et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Jean-François Neyroud (ci-après le recourant) est propriétaire de la parcelle no 3370 du cadastre de la Commune de Chardonne. D'une surface totale de 4'051 m², ce bien-fonds se situe immédiatement au sud de la route du Vignoble; une surface de 1'667 m², sise au nord est de la parcelle, est affectée en zone d'habitation de faible densité B selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) légalisé le 8 juin 1984; le solde de la parcelle se trouve en zone viticole. Au nord, en bordure de la route du Vignoble, la parcelle 3670 supporte trois bâtiments accolés comprenant le logement familial du recourant ainsi que ses locaux d'exploitation.
B. Le 31 juillet 1991, le recourant a obtenu un permis de construire pour l'édification d'une dalle à usage de parking à l'est des bâtiments existants; cette dalle est soutenue à l'est, en limite de la propriété voisine no 3771, par un mur ajouré. A la même date, le recourant a obtenu un permis de construire pour une cave enterrée située sous le parking. Ces aménagements ont défini un volume couvert entre la dalle du parking et la cave enterrée : ce volume était complètement fermé à l'ouest et au nord et partiellement fermé du côté est (mur ajouré). Le permis de construire délivré le 31 juillet 1991 n'autorisait aucun aménagement particulier de ce volume.
C. En 1991, un carrelage a été posé sur le sol du couvert. Entre 1992 et 1997, le recourant a comblé le mur ajouré en façade est avec des pavés translucides puis a fermé complètement le couvert en installant une paroi vitrée au sud. Le recourant a ainsi créé sans autorisation un local supplémentaire fermé et chauffé, qu'il a meublé et dans lequel il a aménagé un réfectoire avec cuisinette.
D. En 1998, la municipalité a demandé la mise à l'enquête publique de ces différentes transformations. L'enquête a eu lieu du 4 au 22 janvier 2000 avec notamment une demande de dérogation aux art. 27 RPE (ordre non contigu), 28 RPE (distances aux limites) et 33 RPE (surface constructible); elle a suscité l'opposition de M. René Neyroud, propriétaire voisin, en date du 21 janvier 2000. Par décision du 10 avril 2000, la municipalité a refusé le permis de construire et ordonné la remise en état des lieux.
Le recourant s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 1er mai 2000, concluant à son annulation et à l'octroi du permis de construire sollicité. La municipalité a déposé sa réponse le 16 mai 2000 en concluant au rejet du recours. Le 24 octobre 2000, le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties et de leurs conseils ainsi que de l'opposant René Neyroud.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci après: LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas remplie en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p.333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas: l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer), mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation matérielle de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 septembre 1999 et AC 99/0047 du 29 août 2000).
2. Il convient en premier lieu d'examiner la réglementarité des travaux effectués sans autorisation, à savoir la fermeture du couvert à l'est et au sud ainsi que l'aménagement du réfectoire avec la mise en place d'une cuisinette.
a) Les dispositions qui entrent en considération sont l'art. 27 al. 1 RPE, qui impose l'ordre non contigu dans la zone d'habitation de faible densité "B"; l'art. 28 al. 1 RPE aux termes duquel, pour les bâtiments dont la plus grande dimension n'excède pas 18 mètres, la distance minimum à la limite de propriété voisine est de 6 mètres; et l'art. 30 RPE qui prévoit que la surface bâtie ne peut excéder 1/8 de la surface totale de la parcelle.
b) Le recourant admet que la réglementarité des travaux litigieux est discutable au regard de l'art. 28 RPE en ce sens que le mur en façade est ainsi qu'une partie de la paroi vitrée qui a été installée en façade sud sont à moins de 6 mètres de la propriété voisine. Le recourant conteste en revanche toute violation des art. 27 et 30 RPE: il fait valoir, en substance, que la violation de ces dispositions résulte de l'apparition du couvert défini par les travaux autorisés en 1991 et que les travaux qui ont été effectués par la suite n'ont impliqué aucune modification ou aggravation à cet égard.
c) aa) L'ordre non contigu, imposé en l'espèce par l'art. 27 al. 1 RPE, est caractérisé par des distances à observer entre bâtiments et limites de propriété et par l'implantation des bâtiments à la limite des constructions s'il existe un plan fixant la limite des constructions ou un retrait, parallèlement à celle-ci (v. Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, p. 39). Le but de l'ordre non contigu est notamment de placer les immeubles dans les meilleures conditions d'hygiène possible en aérant non seulement l'intérieur des propriétés, mais également la rue, et d'empêcher qu'une implantation anarchique des bâtiments ne compromette les conditions d'hygiène des immeubles voisins ou ne rompent l'équilibre entre les constructions existantes (Marti, op. cit., p. 40).
bb) Selon la municipalité, les travaux incriminés portent atteinte à l'ordre non contigu. Elle relève à cet égard que la dalle-parking et la terrasse autorisées en 1991 pouvaient être assimilées à des dépendances, ce qui n'est plus le cas dès le moment où le volume situé en dessous de la dalle est transformé pour être affecté à une activité.
cc) Il résulte de l'art. 39 al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) que les municipalités sont compétentes pour autoriser des dépendances de peu d'importance dans les espaces réglementaires. Par dépendance de peu d'importance, on entend des petites constructions qui, entre autres, doivent être distinctes du bâtiment principal et sans communication avec celui-ci (ex: réduits de jardin ou garage particulier pour deux véhicules au plus).
On peut se demander si, strictement, le couvert créé en 1991 est une dépendance dès lors que ce dernier communique au moyen d'une porte avec le bâtiment d'habitation principal, auquel il est accolé. S'agissant de l'examen de la réglementarité des travaux litigieux, ce point peut toutefois demeurer indécis. Il suffit en effet de constater que, en fermant totalement le couvert et en l'aménageant, le recourant a créé un local d'exploitation supplémentaire, ce qui implique à tout le moins une aggravation de l'atteinte à l'art 27 RPE.
d) Il en va de même en ce qui concerne la distance minimum à la limite de la propriété voisine prévue par l'art. 28 RPE : en effet, en tant qu'elles définissent des espaces qui abstraction faite du cas des dépendances - sont absolument inconstructibles, les dispositions régissant les distances ont une portée plus large que celles qui, comme les art. 24 et 30 RPE, ne limitent que l'emprise en plan des bâtiments (v. CCRC société S. c. Chardonne prononcé no 6792 du 19 décembre 1990). Même si le couvert défini par les travaux autorisés par la municipalité en 1991 était déjà non réglementaire, les aménagements litigieux impliquent une aggravation de l'atteinte à l'art. 28 RPE dès lors que des éléments de façade ont ét¿élevés là où toute construction est prohibée.
e) La situation est différente en ce qui concerne l'art. 30 RPE, qui définit le coefficient d'occupation du sol (COS) admissible dans le secteur considéré.
Le COS a pour but d'assurer une certaine proportion entre la partie construite d'une parcelle et les espaces libres de construction. En l'espèce, dès lors que les aménagements litigieux n'impliquent pas d'extension en plan du volume préexistant, on ne saurait conclure, comme le fait la municipalité, à une aggravation de l'atteinte à l'art. 30 RPE (v. prononcé CCRC no 6792 mentionné ci-dessus p. 9).
f) En résumé, même si l'on retient que le couvert défini par les aménagements autorisés par la municipalité le 31 juillet 1991 n'était déjà pas réglementaire, les travaux incriminés impliquent en tous les cas une aggravation de l'atteinte aux art. 27 al. 1 RPE et 28 al. 1 RPE.
3. De manière générale, le recourant fait valoir que les travaux incriminés peuvent subsister au bénéfice de l'art. 80 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Cette disposition prévoit notamment que les bâtiments non conformes à certaines règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement peuvent être transformés dans les limites des volumes existants lorsque les travaux en cause n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur où les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
On l'a vu, les travaux litigieux impliquent une atteinte aux art. 27 al. 1 et 28 al. 1 RPE ou, en tous les cas, aggravent l'atteinte existante: pour ce motif déjà, ils ne sont pas conformes à l'art 80 LATC. Par surabondance, on relèvera que cette disposition ne concerne que des constructions dont l'irrégularité est due à un changement postérieur de la réglementation, à l'exclusion de celles d'emblée non-réglementaires (RDAF 1992 p. 229): dans la mesure où la non réglementarité du couvert litigieux ne tient pas à de nouvelles dispositions adoptées postérieurement à sa construction, l'art 80 LATC ne s'applique pas dans le cas d'espèce.
4. Le recourant invoque une violation du principe de la bonne foi en relevant que la municipalité connaissait depuis plusieurs années les travaux effectués dans le local litigieux. Il relève également que la violation du règlement communal est mineure et il estime par conséquent que l'ordre de remise en état viole le principe de la proportionnalité.
a) aa)En vertu des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, un ouvrage non conforme aux prescriptions légales ou réglementaires peut, à certaines conditions, faire l'objet d'un ordre de démolition; étant précisé que, sous ce terme général, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux. L'existence d'une infraction n'impose en effet pas absolument et toujours la démolition immédiate, que l'autorité n'ordonne qu'en usant de son pouvoir d'appréciation, selon les circonstances de chaque cas eu égard notamment aux principes de la proportionnalité des mesures administratives et de la bonne foi (TA, arrêt AC 91/0217 du 26 novembre 1992).
bb) La configuration typique dans laquelle s'applique le principe de la bonne foi est celle des renseignements inexacts fournis par l'administration qui, à certaines conditions, lient cette dernière malgré un texte légal contraire, a fortiori si elle donne des assurances : elle sera alors tenue de s'y conformer ou de réparer de quelque autre manière le préjudice subi par l'administré qui s'est fié à ce qu'elle lui a dit (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I p. 430).
En l'espèce, on ne se trouve pas dans cette hypothèse dès lors que les aménagements litigieux n'ont pas été réalisés sur la base de renseignements ou d'assurances donnés préalablement au recourant par la municipalité.
cc) Plus largement, le principe de la bonne foi s'applique lorsque l'administration crée une apparence de droit sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit : elle est liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité (théorie de l'"acte concluant"). Il ne suffit toutefois pas pour cela que, pendant un certain temps, l'autorité n'intervienne pas à l'encontre d'un état de fait illégal, et encore moins que, par ignorance ou faute d'actualité du problème, elle soit en quelque sorte restée neutre (Moor, op. cit., p. 432). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit d'ordonner la démolition d'une construction (ou d'une partie de construction) est ainsi soumis à un délai de péremption de trente ans. Sont réservés les cas où l'autorité intervient certes avant l'expiration du délai de trente ans, mais où elle avait toléré pendant des années des constructions ou parties de construction non conformes, alors qu'elle les connaissait ou aurait pu les connaître en faisant preuve de l'attention commandée par les circonstances (v. RO 107 Ia 121 = JT 83 I 299).
Les principaux travaux d'aménagement du local litigieux (mise en place de la paroi vitrée au sud et travaux intérieurs) ont été effectués selon le recourant à fin 1996 - début 1997. La municipalité a écrit pour la première fois au recourant au mois de mars 1998 pour l'informer du problème soulevé par la fermeture du couvert: on ne se trouve manifestement pas dans une hypothèse dans laquelle la municipalité aurait toléré "pendant des années" une construction non réglementaire.
dd) En résumé, le recourant, qui a sciemment procédé aux aménagements litigieux sans en informer la municipalité et sans déposer de demande de permis de construire, n'est pas fondé à se prévaloir du principe de la bonne foi.
b) aa) L'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait pas être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Certes, l'autorité doit renoncer à une telle mesure lorsque certaines conditions sont remplies, notamment si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intéressé pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221; 108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le principe reste que celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir une situation conforme au droit qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (TA, arrêt AC 99/0007 du 28 avril 1999 et références citées).
bb) En l'espèce, on a vu que le recourant a mis la municipalité devant le fait accompli en transformant progressivement le simple couvert résultant des travaux autorisés en 1991 en un local fermé, meublé et chauffé. On a vu également que les travaux litigieux impliquent en tous les cas une aggravation des violations des dispositions réglementaires sur les distances aux limites et sur l'ordre non contigu, violations qui ne peuvent être qualifiées de mineures. La municipalité a d'ailleurs indiqué qu'elle n'aurait pas autorisé ces travaux si la demande avait été faite en 1991. Au surplus, la remise en état des lieux, qui consiste essentiellement dans la suppression de la paroi vitrée et des aménagements intérieurs, devrait pouvoir être effectuée sans frais excessifs.
cc) Sur la base de l'ensemble des éléments à prendre en considération, le résultat de la pesée d'intérêts à laquelle a procédé la municipalité n'est pas critiquable. En tous les cas, cette dernière n'a pas excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation au sens de l'art. 36 LJPA en n'admettant pas les travaux litigieux et en ordonnant la remise en état des lieux.
5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. L'arrêt sera rendu aux frais du recourant; la municipalité, qui a obtenu gain de cause avec le concours d'un homme de loi, a droit aux dépens requis.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 10 avril 2000 par la Municipalité de Chardonne est confirmée. Un délai de trois mois dès la notification du présent arrêt est imparti au recourant Jean-François Neyroud pour s'y conformer.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Jean-François Neyroud.
IV. Un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs est alloué à la Commune de Chardonne à titre de dépens, à la charge du recourant Jean-François Neyroud.
ft/Lausanne, le 19 décembre 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint