CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 octobre 2000
sur le recours interjeté par Jacques-Alain MONNIER, Christine MONNIER, Juliane MONNIER, Gaston BRÜGGER, Jochen KOETTER, Daniel RAPIN, Emile NICOLET et Nguyen THI, représentés par Me Pierre Mathyer, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service des eaux, sols et assainissement du 31 août 1999 (autorisation de comblement et proposition de concession relatives à la construction d'une "île aux oiseaux" comprenant des enrochements, zones de blocs et pieux, bancs de sable et gravier dans le Léman au droit de la Commune de Préverenges).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Guy Berthoud et Mme Dominique Thalmann , assesseurs. Greffier: M. Mathieu Piguet.
Vu les faits suivants:
A. L'embouchure de la Venoge est un des principaux sites d'escale des oiseaux migrateurs en Suisse. Situé dans l'axe principal de la migration printanière du plateau suisse, il constitue une escale pour les oiseaux migrants au-dessus du lac Léman. Ceux-ci se concentrent à cet endroit, où il s'arrêtent pour se reposer et se nourrir, pour autant que les conditions le permettent.
Le Cercle ornithologique de Lausanne (ci-après: COL), Pro Natura Vaud (ci-après: Pro Natura ou la constructrice), ainsi que le Groupe ornithologique et des sciences naturelles de Morges et environs (ci-après: GOS) se sont associés pour présenter un projet d'aménagement d'une "île aux oiseaux" à l'ouest de l'embouchure de la Venoge, au droit de la Commune de Préverenges. Selon ces associations, le site actuel est "loin d'offrir une capacité d'accueil maximale pour les oiseaux. En effet, cette capacité est directement liée à l'étendue des bancs de sable présents au printemps. Actuellement, seules les années bissextiles (basses eaux quadriennales) offrent aux oiseaux une surface exondée satisfaisante." Le projet prévoit la pose, à une centaine de mètres du rivage, d'un enrochement en forme d'arc dans la zone lacustre peu profonde, sur une longueur d'environ 190 mètres, afin de créer une zone de lagune à l'abri des vagues et des courants. Un banc de sable et de gravier déposé artificiellement juste devant cet enrochement devrait offrir aux oiseaux migrateurs la tranquillité et la nourriture dont ils ont besoin. L'enrochement serait prolongé de part et d'autre par une série de pieux en bois qui serviraient de perchoirs; dans le même but, il est prévu d'aménager deux zones de blocs à l'intérieur de l'arc formé par l'enrochement. Les différents éléments de l'ouvrage atteindraient une altitude comprise entre 371, 8 et 373 mètres, alors que le niveau moyen du lac se situe à environ 372 mètres.
B. Le projet a été mis à l'enquête publique du 6 au 26 avril 1999 et a suscité six oppositions, émanant des actuels recourants, à l'exception de Nguyen Thi. Les opposants considéraient en bref que l'implantation du projet ne se justifiait pas à l'endroit prévu, que la zone entre la digue et les bords du lac aurait tendance à se combler en raison du peu de profondeur et des alluvions amenées par la Venoge, que la zone intermédiaire entre le projet et la rive serait ensablée et que les mauvaises odeurs au printemps et en été seraient accrues. M. Brügger relevait en outre que le ponton faisant partie de sa propriété devrait être supprimé au cas où le projet se réaliserait et revendiquait le cas échéant une indemnité de 60'000 fr. pour la diminution de valeur de sa propriété, ainsi que la prise en charge par la Commune de Préverenges des frais de démontage du ponton et de réaménagement de l'emplacement.
La Commune de Préverenges et plusieurs particuliers - dont M. Vogel, professeur de biologie à l'Université de Lausanne - ont en revanche apporté leur soutien à la construction d'une "île aux oiseaux".
C. Les différents services de l'Etat consultés par le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) ont tous délivré un préavis favorable au projet. Le chef du secteur IV des lacs et cours d'eau a précisé que la digue devrait faire l'objet d'une signalisation adéquate, visible de jour comme de nuit, en raison de la proximité du port de l'embouchure de la Venoge; le poste des gardes-frontière de Lausanne a relevé que le projet n'entravait pas l'activité du service de surveillance; quant au Centre de conservation de la faune et de la nature, il a octroyé les autorisations prévues aux article 51 de la loi sur la pêche et 22 de la loi sur de la loi sur la faune à la condition suivante: "Sur la base d'une consultation des autorités communales et cantonales, des dispositions réglementaires adéquates seront arrêtées par le Département de la sécurité et de l'environnement afin de garantir de bonnes conditions de fonctionnement de l'île aux oiseaux; ces dispositions porteront notamment sur les conditions d'accès à l'île et sur d'éventuelles règles de fréquentation de la zone par le public." ; la division Economie hydraulique du SESA, le groupe "Projet Venoge", la Commission d'étude du plan directeur des rives du lac Léman, ainsi que la Compagnie générale de navigation, se sont également montrés favorables au projet.
En date du 20 août 1999, le Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire (ci-après SAT), s'est prononcé en ces termes:
"Le projet se trouve situé dans le domaine public du lac Léman. Cette zone étant assimilée à une zone inconstructible, le projet est soumis à une autorisation du Département des infrastructures, selon l'article 120 lettre a LATC.
Le SAT constate que les constructions projetées peuvent être admises comme étant imposées par leur destination à l'endroit prévu (art. 24 al. 1 lettre a LAT) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 al. 1 lettre b LAT)."
Par décision du 31 août 1999, le SESA a levé l'ensemble des oppositions et autorisé le projet "aux conditions fixées dans les autorisations spéciales et les préavis des services consultés et à la condition que Pro Natura devienne bénéficiaire de l'amarrage sis dans la Venoge dès que la présente décision sera exécutoire." Il a exposé qu'il se justifiait pleinement de localiser ce projet à l'endroit prévu, que l'ensablement ne se ferait pas au bord du rivage et ne porterait pas préjudice aux riverains et utilisateurs du lac, que la probabilité d'un ensablement devant l'embouchure de la Venoge était quasiment inexistante et que l'ouvrage n'occasionnerait pas d'odeurs supplémentaires. Le SESA a en outre considéré que l'île aux oiseaux présentait un intérêt public patent, qu'elle ne toucherait aucune partie de la grève, qu'elle permettrait une amélioration de la situation au plan environnemental et que cette amélioration ne se ferait pas au préjudice d'intérêts privés.
D. Jacques-Alain, Christine et Juliane Monnier, Gaston Brügger, Jochen Koetter, Daniel Rapin, Emile Nicolet et Nguyen Thi se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 17 septembre 1999. A l'appui de leur recours, ils font valoir que M. Brügger bénéficie d'une autorisation d'usage pour une passerelle d'embarquement, que l'implantation de l'île aux oiseaux serait plus adéquate sur la rive située à l'est de l'embouchure de la Venoge, que le seul intérêt prépondérant existant serait celui des oiseaux migrateurs, que ces derniers se sont passés de cet aménagement depuis des siècles, que les conditions auxquelles un remblayage peut être admis ne sont pas remplies en l'espèce, que la stagnation des eaux due à la construction projetée entraînera une prolifération des algues et des dégagements d'odeurs et que le Conseil d'Etat n'a pas octroyé de concession.
La municipalité de Préverenges a déposé ses observations le 12 octobre 1999. Elle expose que le projet revêt un intérêt non seulement pour les ornithologues, mais également pour les promeneurs, les écoles et les jeunes, qu'elle a fait poser des panneaux d'information en rapport avec les espèces d'oiseaux présentes à cet endroit, que les promeneurs et les activités liées au port de plaisance ne seront en rien pénalisés et que la plage de Préverenges ne se trouve pas à proximité du projet.
Dans sa réponse du 14 octobre 1999, le SESA se réfère aux motifs exposés dans la décision attaquée.
Le SAT considère que l'île aux oiseaux ne saurait être implantée à un autre endroit et, d'autre part, que les nuisances évoquées par les recourants sont nettement surévaluées; il précise encore que les propriétés des recourants ne sont pas classées en zone de villas, mais en zone inconstructible, et qu'ils ne peuvent prétendre ni à une tranquillité absolue ni à l'absence totale d'odeurs émanant du lac.
Dans ses observations du 12 novembre 1999, Pro Natura, par l'intermédiaire de Me Laurent Trivelli, conclut au rejet du recours en exposant que le site de l'embouchure de la Venoge est classé dans les dix meilleurs de Suisse pour l'observation de migrateurs, qu'il est loin d'offrir actuellement une capacité d'accueil suffisante pour les oiseaux, que le projet a pour but de remédier à cette lacune, que le public et la circulation automobile notamment portent atteinte au site naturel actuel, que la rive est de l'embouchure de la Venoge n'est pas adaptée à l'aménagement prévu, que la passerelle d'embarquement de M. Brügger est à l'abandon, que ce dernier dispose de deux places d'amarrage sur la rive gauche de la Venoge, que le projet n'engendrera pas d'augmentation, mais plutôt une diminution des odeurs existantes, qu'il doit impérativement être réalisé à l'endroit prévu et qu'il existe un intérêt tant scientifique - pour l'Université de Lausanne - que public à favoriser l'arrêt des oiseaux migrateurs et à les observer. Par ailleurs, la constructrice conteste la qualité pour agir des recourants.
Le Conservateur de la faune s'est exprimé sur le recours le 17 novembre 1999, concluant implicitement à son rejet. Sur la justification du projet, ses observations contiennent le passage suivant :
"Nous relevons (...) que l'étude scientifique que la station ornithologique suisse de Sempach a publiée en 1992 sur le stationnement des limicoles faisant escales en Suisse (...) souligne que de nombreux sites de stationnement de limicoles sont menacés en Suisse et que des mesures de protection urgentes devraient être prises incessamment pour au moins la moitié d'entre eux. Le site faisant l'objet du projet contre lequel le recours a été déposé figure, par ailleurs, parmi les sites d'importance pour la Suisse. Son indice de qualité en fait le deuxième site le plus important parmi des objets d'importance régionale et sa valeur atteint presque l'indice de classification comme site d'importance nationale. A notre sens, le projet d'aménagement d'une île aux oiseaux constitue une mesure d'amélioration des capacités d'accueil du site ainsi qu'une mesure de protection, l'ouvrage projeté permettant d'en assurer une meilleure conservation."
Dans leur réplique du 13 janvier 2000, les recourants allèguent que l'île aux oiseaux augmentera la quantité d'algues et les nuisances olfactives, que le site est déjà utilisé pour toutes sortes d'activités de loisirs, que le secteur s'est développé dans ce sens plutôt que dans celui d'un retour à la "nature sauvage", qu'il n'est donc pas approprié à la construction d'une île aux oiseaux, qu'il existe des hauts fonds tant à l'est qu'à l'ouest de la Venoge, que l'implantation du projet serait plus adéquate à l'est de l'embouchure (en face d'une roselière; nuisances moindres pour les habitants) et que les apports de matériaux vont porter atteinte aux courants naturels et augmenter ainsi l'émission d'odeurs.
Dans ses ultimes observations du 2 février 2000, le SESA affirme que l'implantation du projet est fondée sur des critères scientifiques, que la Commune de Préverenges s'est engagée à entretenir la rive et, le cas échéant, à la désensabler et que, si M. Brügger devait être privé de sa place d'amarrage sur la rive, il se verrait proposer une place de remplacement aux frais de la constructrice.
Par lettre du 3 février 2000, la Municipalité de Préverenges confirme que les propriétés des recourants sont toutes situées en zone inconstructible, que ces derniers bénéficient de dérogations et que, s'agissant du développement d'une telle zone, il fallut privilégier la nature par rapport à l'urbanisation.
Considérant en droit:
1. Dans leurs observations respectives, le SESA et la constructrice mettent en doute la qualité de Jacques-Alain Monnier et consorts pour recourir contre la décision du SESA.
a) L'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) reconnaît le droit de recourir à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette délimitation correspond à celle des art. 103 lit. a OJ et 48 PA (v. exposé des motifs et projet de loi modifiant la LJPA, du 13 décembre 1995, p. 13 et ss); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (arrêt AC 98/0088 du 19 août 1999 et les arrêts cités). Un intérêt de fait suffit, mais le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 125 I 9, consid. 3c; 124 V 398 consid. 2b et les références); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 43, consid. 2c aa). Pour qu'une relation suffisante avec l'objet du litige existe, il faut qu'il y ait véritablement un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 5.6.2.1, p. 414). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b).
b) Tous les recourants sont propriétaires d'une parcelle au bord du lac, à l'ouest de l'embouchure de la Venoge, à proximité de l'endroit où l'ouvrage litigieux doit être construit. Le fait qu'ils ne soient pas tous domiciliés dans la Commune de Préverenges n'est nullement déterminant, pas plus que la question de savoir si leur propriété se trouve en zone inconstructible, dès lors qu'ils bénéficient d'une situation acquise. Selon les recourants, la zone lagunaire que créerait l'île aux oiseaux augmenterait sensiblement les odeurs, dont ils seraient les premiers à souffrir. Nul n'est besoin, pour l'examen de la recevabilité du recours, de déterminer l'importance des nuisances invoquées; il suffit que ces dernières ne soient pas d'emblée exclues (voir à ce sujet la note technique mentionnée plus loin - consid. 2 lit. b, cc) pour admettre que les recourants peuvent se prévaloir de l'art. 37 al. 1 LJPA. La distance séparant l'ouvrage projeté de leurs parcelles - entre 100 et 200 mètres - ne saurait leur être opposable, dans la mesure où il ne fait pas de doute qu'en tant que riverains du bord du lac, ils peuvent être affectés par la propagation des odeurs incriminées. Peu importe enfin que d'autres riverains, dont les propriétés sont plus proches de l'enrochement projeté, n'aient fait ni opposition ni recours.
2. Bien que formellement dirigé contre la décision du SESA du 31 août 1999, le recours s'en prend également, de façon implicite, à celle rendue par le SAT le 20 août 1999; en effet, les moyens des recourants se rapportent pour l'essentiel aux conditions d'application de l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT).
L'aménagement prévu doit être considéré comme une construction au sens de l'art. 22 LAT; il s'agit en effet d'un aménagement durable créé par l'homme qui est fixé au sol et qui a une incidence sur son affectation (cf. ATF 113 Ib 315 consid. 2b = JT 1989 I 456). Dès lors que le projet est situé dans le domaine public cantonal du lac Léman et qu'il n'est pas conforme à l'affectation de cette "zone", il ne saurait être autorisé sur la base de l'art. 22 al. 2 LAT. Reste donc à examiner si les conditions d'une dérogation sont réunies.
Selon l'art. 24 al. 1 LAT, des autorisations peuvent être délivrées, en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a, pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (lit. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 124 II 255; 118 Ib 19; 117 Ib 383; 113 Ib 138, JdT 1989 I 452).
a) L'implantation de constructions et d'installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination lorsque l'ouvrage projeté ne peut remplir sa fonction que s'il est érigé en un endroit bien déterminé (condition "positive") ou lorsqu'il ne peut remplir sa fonction s'il est érigé à l'intérieur de la zone à bâtir (condition "négative") (Etude DFJP/OFAT, op. cit., n° 15 et 17 ad. art. 24 LAT). Pour satisfaire à l'exigence posée par l'art. 24 al. 1 lit. a LAT, il faut que des raisons techniques, économiques ou tenant à la configuration du terrain justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu ou que cet ouvrage ne puisse être construit en zone à bâtir pour des raisons précises. Ces conditions s'apprécient selon des critères objectifs, les conceptions subjectives et les souhaits de l'intéressé n'entrant pas plus en considération que des motifs financiers, de convenance personnelle ou de commodité (JT 1992 I 464 consid. 3; ATF 123 II 261 consid. 5a; 119 Ib 445; 118 Ib 19 consid. 2b et les références).
L'île aux oiseaux ne peut pas remplir sa fonction (et, par définition, être construite) ailleurs que sur le lac, soit hors de la zone à bâtir. L'ensemble des spécialistes s'accordent en outre à dire que l'embouchure de la Venoge est l'un des principaux sites d'escale des oiseaux migrateurs en Suisse, ce que ne contestent d'ailleurs pas les recourants. Ces derniers soutiennent toutefois que la rive située à l'est de ladite embouchure serait plus appropriée à la réalisation du projet, dans la mesure où elle est "beaucoup plus naturelle dans son aménagement" et que la faible différence de profondeur du lac entre les deux rives permettrait l'implantation de l'île aux oiseaux d'un côté comme de l'autre. Or, comme le relève le Conservateur de la faune, le site retenu correspond à celui sélectionné par les oiseaux eux-mêmes, sur la base des qualités du substrat et des ressources en nourriture (v. observations du 17 novembre 1999, p. 2). Ce choix répond également à des considérations techniques, telles que l'orientation du courant de rive et son rôle dans la constitution de bancs de sable à cet endroit (ibid.). Il ne paraît en effet guère douteux qu'un aménagement en aval de l'embouchure de la Venoge, plutôt qu'en amont, minimise le risque d'emportement du sable et de dépôt devant ladite embouchure (cf. lettre du Laboratoire de recherches hydrauliques de l'EPFL du 2 octobre 1996). Le rapport d'études (du 6 février 1992) réalisé dans le cadre de l'élaboration du plan directeur des rives du lac Léman confirme d'ailleurs que la grève présente à cet endroit un intérêt élevé comme étape migratoire des limicoles au printemps en précisant : "Le tronçon immédiatement à l'ouest de l'embouchure est le plus intéressant de tous car se découvrant plus largement en basses eaux, et parce que le chemin est légèrement en retrait de la rive, d'où baisse des dérangements".
b) Une construction dont l'implantation hors des zones à bâtir est considérée comme imposée par sa destination doit encore satisfaire à la condition qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (art. 24 al. 1 lit. b LAT). Afin de vérifier si cette exigence est réalisée, il faut procéder à une pesée de tous les intérêts en présence (publics et privés). Les art. 1er et 3 LAT, ainsi que la législation en matière de protection de l'environnement, de la nature, des sites et de protection des eaux, doivent servir de critères pour cette pesée des intérêts (ATF 114 Ib 87 = JT 1990 I 517; 115 Ib 508 = JT 1991 I 503).
aa) Il est établi que l'embouchure de la Venoge est un site d'importance régionale, pour le repos des oiseaux migrateurs, compte tenu du nombre important d'espèces y faisant escale. Le projet en cause, qui améliorera sensiblement les conditions d'accueil de ces oiseaux, entre dans le cadre général de la protection des biotopes (v. art. 18 LPN), laquelle ne se limite pas à de simples mesures de sauvegarde, mais peut aussi être assurée par des mesures tendant à réparer les dégâts existants et à reconstituer les biotopes dans leurs particularités et leur diversité biologique (v. art. 14 al. 2 lit. a et c OPN). Il est également en accord avec la législation fédérale en matière de corrections de cours d'eau, qui exige que les rives soient aménagées de façon à ce qu'elles puissent accueillir une faune et une flore diversifiées, et qui encourage le rétablissement dans un état proche de l'état naturel des eaux auxquelles des ouvrages ont porté atteinte (v. art. 37 al. 2 lit. a de la LF du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux]; art. 4 al. 2 lit. a et art. 7 de la LF du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau). Son intérêt public n'est ainsi pas contestable.
bb) Selon les recourants, la création de la zone lagunaire (à l'intérieur de l'arc formé par l'enrochement) provoquera "une stagnation des eaux, une prolifération des algues et partant des dégagements d'odeurs plus importants que dans une zone où les eaux sont brassées naturellement ou artificiellement et circulent." Cette crainte n'apparaît pas fondée. Pour la configuration de l'ouvrage, la constructrice a tenu compte du paysage, ainsi que des courants lacustres. Les plans ont été soumis au Laboratoire de recherche hydrauliques de l'EPFL, qui a qualifié de "très faible" le risque d'emportement du sable et de dépôt devant l'embouchure de la Venoge (v. lettre du 2 octobre 1996). Il n'y a dès lors pas lieu de craindre la création d'un delta ni l'ensablement de la zone située entre l'ouvrage et la rive. En outre, rien n'indique que les courants seront gravement altérés par l'île aux oiseaux.
cc) La question des odeurs a fait l'objet de la part des promoteurs du projet d'une note technique établie par M. Michel Baudraz, ingénieur EPFL en génie rural et membre du cercle ornithologique de Lausanne. Partant de la constatation, exacte, qu'il n'existe pas de base scientifique permettant de quantifier et de modéliser les immissions d'odeur induites par un tel projet, l'auteur de cette note s'efforce de comparer les nuisances qui seraient produites par l'île aux oiseaux et les nuisances actuelles. Il retient que la zone produisant des odeurs est la frange du rivage battue par les vagues, sur laquelle les algues en décomposition viennent se déposer, et tient compte des distances séparant respectivement l'île et le rivage actuel des habitations, de la rose des vents, du modèle de dispersion préconisé par la législation allemande en matière de protection de l'air et d'une pondération en raison de l'effet de "solubilité" des odeurs au contact de la surface de l'eau. Il parvient ainsi à la conclusion que l'île aux oiseaux n'aggravera que très faiblement les nuisances que subissent les riverains à l'heure actuelle, n'augmentant en moyenne la "concentration" en odeurs que de 7 % environ, et ceci uniquement 1 jour sur les 2,3 où les nuisances sont actuellement perçues par les riverains. De leur côté, les recourants se bornent à affirmer que ces nuisances seront plus importantes, sans toutefois apporter aucun élément de nature à infirmer la démonstration des promoteurs du projet. Dans ces conditions, rien ne permet d'affirmer que l'aménagement de l'île aux oiseaux aggravera sensiblement les odeurs auxquelles les riverains sont exposés et sera de nature à gêner ceux-ci de manière sensible dans leur bien-être (cf. art. 14 lit. b LPE).
dd) On notera enfin que, contrairement à ce que prétendent les recourants, l'aménagement projeté ne nécessitait nullement une étude de l'impact sur l'environnement. Il ne s'agit en effet pas d'un ouvrage de régularisation du niveau de l'écoulement des eaux (ch. 30.1 de l'annexe à l'OEIE) et il n'implique pas non plus le déchargement de plus de 10'000 m³ de matériaux dans le lac (ch. 30.3).
C'est dès lors à juste titre que le SAT a considéré qu'aucun intérêt important ne faisait obstacle au projet litigieux et a délivré l'autorisation exigée par l'art. 24 LAT.
3. Aux termes de l'art. 39 LEaux, il est interdit d'introduire des substances solides dans les lacs, même si elles ne sont pas de nature à polluer l'eau (al. 1). L'autorité cantonale peut autoriser le remblayage pour des constructions qui ne peuvent être érigées en un autre lieu et qui sont situées dans une zone bâtie, lorsque des intérêts publics prépondérants l'exigent et que l'objectif visé ne peut être atteint autrement (al. 2 lit. a), ou s'il permet une amélioration du rivage (al. 2 lit. b). Les remblayages doivent être réalisés le plus naturellement possible; la végétation riveraine détruite doit être remplacée (al. 3). Le message du Conseil fédéral du 29 avril 1997 concernant l'initiative populaire "pour la sauvegarde de nos eaux" et la révision de la LEaux précise : "Cette disposition a notamment pour objet la protection de la frange de rivage baignée par les eaux d'un lac. Les propriétés particulières de cette zone (oxygénation optimale, importants écarts de température, bonne photosynthèse, forte action des vagues et croissance des plantes) permettent la dégradation de la plus grande partie des apports naturels ou artificiels de polluants. En d'autres termes, il s'agit là de la zone d'épuration du lac. Elle abrite en outre la majeure partie du monde animal ou végétal du lac. Le cas échéant, c'est là qu'ont lieu les échanges avec une nappe phréatique. Ainsi, on ne saurait utiliser les lacs comme une aire de décharge (...)." (FF 1987 II p. 1166-1167).
La notion d' "amélioration du rivage" (art. 39 al. 2 lit. b LEaux) doit être comprise dans un sens large: le rivage ne se limite pas au bord de l'eau, et l'amélioration peut être aussi bien fonctionnelle (aménagement d'un chemin public: exemple donné par le message précité) qu'esthétique ou écologique. Dès lors, on peut raisonnablement considérer que la création d'un emplacement visant à la sauvegarde d'un biotope naturel abritant des oiseaux constitue une amélioration du rivage, et ce même si l'ouvrage est réalisé à plusieurs dizaines de mètres du bord de l'eau. Par ailleurs, les études effectuées ont permis d'établir à satisfaction de droit que l'île aux oiseaux n'altérera pas les "propriétés particulières" (cf. message précité) que le législateur a voulu protéger en édictant l'art. 39 LEaux; elle contribuera au contraire à réaliser un des buts de cette loi, à savoir la sauvegarde des biotopes naturels abritant la faune et la flore indigènes (art. 1 lit. c LEaux). On observera d'ailleurs que dans un article consacré à la construction le long des rivages (Bauen im Uferbereich-Schützen die Schutznormen, DEP 1996, p. 744 ss, spéc. 752), Mme Ursula Broner cite précisément comme exemple de remblaiement conforme à l'art. 39 al. 2 lit. b LEaux un projet très semblable à l'île aux oiseaux (revalorisation de la "Trottli-Bucht" à Lucerne, v. ZBL 1995 p. 527).
4. L'art. 26 de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LVU) dispose que les ports, jetées et enrochements doivent faire l'objet de concessions à durée limitée. La procédure est réglée aux art. 79 ss du règlement d'application de cette loi (RVU). S'agissant d'une installation durable, à l'instar de l'île aux oiseaux, l'octroi de la concession relève de la compétence du Conseil d'Etat (art. 83 RVU). Dans ses observations du 18 octobre 1999, le SAT a expliqué que cette concession n'était délivrée par le Conseil d'Etat "qu'une fois échus les droits de recours contre les décisions des divers départements." Cette pratique n'est pas critiquable dans la mesure où elle permet de satisfaire au principe de coordination en ouvrant simultanément un recours au Tribunal administratif contre l'ensemble des autorisations cantonales dont dépend l'octroi de la concession, la délivrance de cette dernière n'étant elle-même pas susceptible de recours au Tribunal administratif (art. 4 al. 2 LJPA).
5. On ne s'attardera pas sur l'argument que le recourant Brügger paraît vouloir tirer de l'autorisation d'utilisation du domaine public qui lui a été délivrée en 1967 pour une passerelle d'embarquement et un rail de mise à l'eau. Il s'agit en effet d'une autorisation à bien plaire, dont le bénéficiaire peut être tenu en tout temps et sans dédommagement de supprimer les travaux qui en font l'objet (v. art. 2 des conditions de ladite autorisation).
6. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourants déboutés. Pro Natura Vaud, qui a procédé avec le concours d'un avocat et obtient gain de cause, a en outre droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service des eaux, sols et assainissement du 31 août 1999 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement
IV. Jacques-Alain Monnier, Christine Monnier, Juliane Monnier, Gastron Brügger, Jochen Koetter, Daniel Rapin, Emile Nicolet et Nguyen Thi verseront solidairement à Pro Natura Vaud un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 31 octobre 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)