CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 août 2000
sur le recours interjeté par Erika et Wolfgang SPODDIG, Claire et Jean-Pierre DORTHE, Sylvette et Samuel ZÜRCHER, Anette et François ROCH (ci-dessous: les recourants), p. a. Wolfgang SPODDIG, chemin du Rébut 5, à Yvonand,
contre
les décisions rendues le 18 février 1999 par la Municipalité d'Yvonand autorisant la création d'un parking de 22 places (avec chemin d'accès sur parcelle communale) dans le plan de quartier "Treysala" sur la parcelle 1951 propriété de
Charles HUBER et Gilbert GRIN, architectes à Yverdon (ci-dessous: les constructeurs).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. Olivier Renaud et Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Située sur le territoire de la commune d'Yvonand, le plan de quartier "Treysala" occupe, à la sortie d'Yvonand en direction d'Estavayer, un quadrilatère dont le côté nord est bordé par la route cantonale et les trois autres côtés par des chemins.
Le règlement du plan de quartier, approuvé par le Conseil d'Etat le 13 août 1980 (un amendement augmentant le CUS et le COS a été approuvé le 14 avril 1982) prévoit notamment ce qui suit :
Chapitre 7. Circulations et places de stationnement
7.1. Le principe de séparation des circulation voitures et des accès piétons est obligatoire. Les circulations principales, les places de stationnement et les garages éventuels sont fixées par le présent plan.
7.2. Les places de stationnement seront aménagés simultanément à la construction des immeubles à raison de 1 place de parc par appartement, plus une place de parc pour visiteurs pour 10 appartements, ainsi que une place par 50 m² de surface commerciale ou artisanale.
Chapitre 8 Zone de verdure
(...)
8.4 Les espaces compris entre les places de stationnement et la RC 402 c sera aménagé en colline et recevra une arborisation dense pour assurer une protection suffisante contre le bruit.
Le plan définit des aires d'implantation pour une douzaine de bâtiments. Ces aires d'implantations sont reliées entre elles par des chemins pour piétons. Le solde de la surface du plan est désigné comme zone de verdure ou, le long du côté nord que borde la route cantonale, comme zone de protection arborisée (c'est cet espace que désigne l'art. 8.4 du règlement cité ci-dessus). Les places de parc prévues par le plan de quartier sont groupées en deux endroits: d'une part, une centaine d'entre elles sont situées au nord du plan dans la zone de protection arborisée qui longe la route cantonale, entre celle-ci et une chaussée sinueuses parallèle (actuellement tronçon nord du chemin de Treysala) dont le plan indique qu'elle sera cédée du domaine public. D'autre part, à l'opposé du plan de quartier, du côté sud, une cinquantaine de places de parc sont prévues dans un espace rectangulaire attenant au chemin de Rébut (désigné à tort apparemment comme chemin de Montchoisi sur le plan de quartier), qui forme la limite sud du plan. Comme on l'a vu, le périmètre du plan de quartier forme un quadrilatère dont le côté nord est bordé par la route cantonale et les trois autres côtés par des chemins. Celui qui longe le bord du périmètre à l'est (actuellement tronçon est du chemin du Treysala) est désigné comme chemin piétonnier. Il est cependant, comme le Tribunal a pu le constater sur place, ouvert à la circulation des bordiers. Quant aux chemins ceinturant le périmètre à l'ouest et au nord, ils s'agit de routes ouvertes à la circulation reliant les quartiers voisins.
Il résulte aussi du plan que les chemins que ceinturent le périmètre à l'ouest et au sud seraient élargis et la surlargeur cédée au domaine publique, comme le tronçon nord du chemin de Treysala.
B. C'est la commune, initialement propriétaire de la totalité du périmètre, qui a construit les voies de circulation qui entourent le périmètre, de même que les places de parc prévues au nord le long de la route cantonale et celles prévues au sud le long du chemin du Rébut, ainsi que le chemin pour piétons (embranchement du chemin du Rébut) qui traverse le périmètre en reliant les deux groupes de places de parc. Contrairement à ce que prévoyait le plan de quartier, il n'y a pas eu de transfert au domaine public, le tout étant resté propriété privée de la commune.
Une dizaine des immeubles prévus ont été construits à la fin des années 80 et au début des années 90.
Il s'agit entre autres de trois rangées de villas dans la partie ouest du périmètre. Ces villas disposent de garages privés comme le prévoit le plan de quartier.
Dans la partie centrale du périmètre, du côté ouest, a été construit un immeuble mixte comprenant des villas aux extrémités, ainsi que des appartements dans la partie centrale. C'est là que les recourants ont acquis leur logement en qualité de copropriétaires.
Dans la partie centrale du périmètre, mais du côté est, deux immeubles locatifs ont été construits (propriété Winterthur). Ils sont reliés par un parking souterrain commun dont l'entrée donne sur le groupe de places de parc situés au nord du périmètre. Le plan de quartier ne prévoit pas de places de parc à cet endroit mais la commune, comme elle l'a précisé en audience, a accepté pour ce parking souterrain une dérogation aux règles du chapitre 7 citées ci-dessus.
En bordure est du périmètre, le long du chemin de Treysala, quatre immeubles locatifs ont été construits. Celui qui occupe l'angle sud du périmètre du plan de quartier (chemin de Treysala no 32 selon l'une des numérotations utilisée) est équipé de garages souterrains ainsi que de places de parc extérieures devant la façade ouest de l'immeuble, ceci également au bénéfice d'une dérogation à l'art. 7.1 du règlement. L'immeuble voisin au nord, érigé sur la parcelle 1951, également en bordure du périmètre, est propriété des constructeurs.
Enfin, au centre du périmètre du plan de quartier, soit entre l'immeuble qu'habitent les recourants et celui que les constructeurs souhaiteraient doter des places de parc extérieures litigieuses, trois parcelles où le plan de quartier permet de construire un immeuble sont encore vierges de construction. Elles appartiennent encore à la commune. Actuellement, elles sont engazonnées et équipées de jeux pour enfants et d'un petit terrain de football. La Municipalité déclare qu'elle a décidé de ne pas utiliser la possibilité de construire sur celle qui comporte les jeux d'enfants (no 1949).
C. D'après les explications fournies durant l'audience, la commune loue aux habitants les places de parc (dont on a vu qu'elle est restée propriétaire). Actuellement, les places louées ne sont plus attribuées individuellement: la commune fournit aux locataires des macarons autorisant à parquer dans le quartier. La commune facture la mise à disposition de ces places, à concurrence du quota prévu dans le plan de quartier, aux différents propriétaires. Pour ce qui concerne les immeubles locatifs, elle adresse cette facture au début de l'année aux propriétaires de l'immeuble. La commune a expliqués en audience, sans être contredite par le représentant des constructeurs, que le propriétaire n'a pas la possibilité de se soustraire à la location des places, qui lui est imposée par le chiffre 7.1 du règlement cité ci-dessus.
Les constructeurs, propriétaires de l'immeuble locatif située sur la parcelle 1951 (en bordure est du périmètre), se sont cependant plaints auprès de la commune de ce qu'ils ne parvenaient pas à encaisser le montant du loyer des places de parc auprès de leurs locataires: en pratique, ceux-ci résilient rapidement le bail de leur place de parc après leur arrivée. Les propriétaires faisaient aussi valoir, au début des discussions avec la commune (la conjoncture était mauvaise) qu'ils éprouvaient des difficultés à louer les appartements en raison de l'emplacement défavorable des places de parc prévues (il s'agit du groupe de place situé au sud du périmètre), trop éloignées des logements et séparés de ceux-ci par un chemin en pente.
D. C'est ainsi que du 20 novembre au 10 décembre 1998, les constructeurs et la commune ont mis à l'enquête la construction d'une place de parc pour 22 voitures avec routes d'accès. Les places de parc seraient situées en limite ouest de la parcelle 1951 et sur la parcelle communale 1949, soit à l'intérieur du plan de quartier et à l'opposé, par rapport à l'immeuble, du chemin de Treysala qui forme la limite est du plan de quartier. Ces places seraient accessibles par un chemin qui rejoindrait, au sud-ouest, le chemin du Rébut en empruntant le bord de la parcelle 1953 qui appartient également à la commune.
D'après les explications fournies en audience, il serait prévu de procéder à un échange de surface entre la commune et les constructeurs pour que les places prévues se trouvent en totalité sur la parcelle portant l'immeuble.
L'enquête a suscité des oppositions, principalement de la part des recourants. Après avoir convoqué les opposant à une séance qui a eu lieu le 6 janvier 1999, la municipalité a adressé à chacun d'eux, le 18 février 1999, une décision motivée levant son opposition. En bref, la Municipalité expose que la dérogation à l'art. 7.1 du règlement se justifie en raison de l'inadéquation de cette restriction par rapport aux modes de vie actuel.
Par acte commun du 1er mars 1999, les recourants ont recouru contre ces décisions. Ils s'en prennent en substance à la dérogation à l'art 7.1 du plan de quartier dont ils contestent par ailleurs qu'il soit inadéquat. Ils invoquent également les nuisances des gaz d'échappement, la sécurité des enfants et l'esthétique. Ils se réfèrent également aux déclarations orales d'un des membres de la municipalité selon lesquelles il serait prévu de condamner l'accès à la place de parc existante, propriété de la commune mais dont l'encaissement des loyers pose des problèmes.
Les recourant se sont acquittés d'une avance de frais de 2'500 francs.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 31 mars 1999 en concluant à son rejet. Elle expose notamment ce qui suit :
Conformité au plan de quartier
La municipalité a d'emblée admis le principe de déroger à l'article 7.1. du PQ (pièce 10), pour les motifs suivants: imposée par le canton au début des années 80, la conception d'un quartier de cette taille d'où se serait bannis les mouvements de véhicules motorisés, a largement démontré ses limites. Si l'idée se conçoit bien pour les immeubles sis à proximité immédiate des parkings périphériques (Nord du quartier), il n'en va pas de même pour les autres immeubles. Ainsi, l'immeuble Treysala 32 possède déjà ses places de parc sur son propre terrain. Treysala 15 a demandé et obtenu l'autorisation de construire un parking souterrain sis juste sous l'immeuble. Seul Treysala 28-30 se trouve donc éloigné d'un parking, situé en contrehaut par rapport au parking. Depuis longtemps déjà, les propriétaires se plaignent de la difficulté qu'ils ont à remplir les parkings que la commune loue à l'immeuble en fonction du quota demandé par le PQ. En effet, les locataires préfèrent souvent, soit renoncer à se parquer dans le quartier, vu le prix (identique pour toute la zone, soit francs 45.-- / mois) demandé pour une place éloignée, soit louer aux PTT qui disposent de quelques places plus proches et au même niveau que l'immeuble. Dès lors, d'entente avec le propriétaire, il a été convenu de réaliser le parking incriminé, juste sous l'immeuble afin de limiter au maximum la distance a effectuer à pied, pour les locataires, souvent avec des enfants de base ou des cabas à commission."
E. L'audience du Tribunal, suivie d'une inspection locale, a eu lieu le 28 août 2000 à Yvonand. Y ont participé les recourants Wolfgang Spoddig, représentant Samuel Zürcher, Jean-Pierre Dorthe, Annette Roch, le constructeur Charles Huber ainsi que pour la commune, Elisabeth Delay, syndic, Pierre Fellay, vice-syndic, accompagnés du technicien communal Yvan Arnaud. Comme il en avait été requis la veille par fax, ce dernier a versé au dossier une copie récente du plan cadastral.
Les explications des parties et les constatations faites en inspection locale ont été relatées plus haut.
Considérant en droit:
1. L'art. 37 LJPA réserve la qualité pour recourir à celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
En l'espèce, les recourant invoquent les inconvénients provenant des gaz d'échappement, du bruit, les risques pour la sécurité des enfants ainsi que l'esthétique. Une des recourantes a précisé à l'audience qu'elle était précisément venue s'installer dans ce quartier parce que la circulation automobile en était exclue. L'inspection locale, de même que le plan cadastral produit à l'audience, permettent de constater que les places de parc litigieuse se trouveraient à 80 mètres environ en face de la façade est du bâtiment des recourants. En raison de l'absence, du moins actuellement, de construction sur les parcelles situées dans cet intervalle, la façade est du bâtiment des recourants donne directement sur le parking projeté. Dans ces conditions, les recourant sont bien atteints par la décision attaquée et il faut leur reconnaître un intérêt digne de protection à demander son annulation.
Le recours est donc recevable.
2. Il n'est pas contesté que les places de parc litigieuses, en tant qu'elles seraient construites à l'intérieur du périmètre du plan de quartier et non à l'emplacement où celui-ci, en limite nord et en limite sud, prévoit d'en aménager, sont contraire à l'art 7.1 du règlement du plan de quartier, qui impose expressément la séparation des circulation des voitures et des accès piétons, et précise que les circulations principales, les places de stationnement et les garages éventuels sont fixées par le plan de quartier. La municipalité expose cependant qu'il se justifie de déroger à cette disposition pour le motif qu'elle ne correspond plus aux exigences actuelles: selon elle, les habitants souhaitent pouvoir parquer leur véhicule à proximité de leur logement plutôt que de devoir accomplir un long chemin à pied, le cas échéant avec de lourdes charges au bras. La municipalité invoque en outre les dérogations qu'elle a déjà accordées pour d'autres immeubles du plan de quartier: ces dérogations ont permis la construction de places de parc, en partie souterraine, en des emplacements que le plan de quartier n'affectait pas à cet usage.
Il est exact que d'après les explications fournies en audience, les dispositions régissant le plan de quartier n'ont pas toutes été suivies à la lettre. C'est ainsi que le chemin qui longe les places de parc au nord du périmètre (tronçon nord du chemin de Treysala) n'a pas été transféré au domaine public, pas plus que la surlargeur des autres chemins qui ceinturent le périmètre. De même, le tronçon du chemin de Treysala qui longe la bordure est du périmètre, désigné comme chemin piétonnier par le plan de quartier, est ouvert à la circulation automobile, limitée toutefois au bordiers. Pour ce qui concerne les places de parc, la situation existante n'est pas non plus conforme au règlement du plan de quartier puisque, en plus des places prévues par celui-ci, des places de parc ont été aménagées, principalement de manière souterraine, à l'intérieur du périmètre. Interpellés en audience sur la question de savoir si la modification du plan de quartier avait été envisagée, les représentants de la municipalité ont exposé qu'il leur paraissait disproportionné d'engager une telle modification, qui aurait nécessité une procédure allant jusqu'à l'intervention du Conseil d'état (plus exactement du Département des infrastructures actuellement compétent), si bien que l'autorité municipale a préféré traiter elle-même les interventions de ses administrés.
Chargé de statuer sur la légalité des décisions rendues par la municipalité, le Tribunal administratif ne peut que constater que les décisions attaquées s'écartent de la réglementation claire de l'art. 7.1 du règlement du plan de quartier, adopté en son temps par le conseil communal et approuvé par le Conseil d'État. Le règlement du plan de quartier ne prévoit pas l'octroi de dérogations. Quant au règlement communal sur le plan général d'affectation, approuvé par le Conseil d'Etat le 3 septembre 1993, il ne prévoit que l'octroi de dérogations de minime importance à son art. 93, qui ne fait pas usage des possibilités de dérogations plus larges que prévoit désormais l'art. 85 LATC dans la teneur que lui a donnée la modification du 14 novembre 1995. On ne voit donc pas, à première vue, comment on pourrait confirmer les décisions municipales, qui s'écartent de la règle adoptée par le pouvoir législatif communal compétent à cet effet.
Il est vrai que des dérogations à cette règle ont déjà été accordées par la municipalité. On pourrait donc se demander si les constructeurs peuvent se prévaloir ici du principe de la légalité dans l'illégalité, qui leur permettrait de réclamer de bénéficier à leur tour de la solution contraire au règlement dont d'autres propriétaires ont déjà pu profiter.
On rappellera (le Tribunal administratif l'a encore fait récemment, v. AC 99/108 du 2 juin 2000) que, de jurisprudence bien établie, un administré ne peut prétendre à l'égalité de traitement dans l'illégalité que si, cumulativement, les circonstances de son cas sont identiques à celles des autres cas, si ceux-ci ont été traités illégalement, si son cas a été traité conformément à la loi, si l'autorité entend persister dans sa pratique illégale par la suite, si aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose à l'égalité dans l'illégalité dans le cas d'espèce et si aucun intérêt privé prépondérant de tiers ne s'y oppose (v. ATF 115 Ia 83, 108 Ia 214). Le Tribunal fédéral estime ainsi que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne la respectera pas, le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (v. ATF 112 Ib 387).
En l'espèce, il est douteux que le principe de légalité dans l'illégalité puisse être opposé aux recourants, qui réclament le respect de la règle imposant la séparation des circulations de voitures et des piétons. Le Tribunal constate en effet que matériellement au moins, la municipalité s'en est tenue jusqu'ici au principe de la séparation des circulation exprimée par l'art. 7.1 du règlement. Au vu du plan, cette règle implique que les véhicules automobiles ne doivent pas pénétrer à l'intérieur du périmètre. De fait, cette est respectée malgré les dérogations accordées: le parking souterrain des immeubles érigés sur les parcelles 1946 et 1948 (propriété Winterthur), est accessibles par une rampe qui débouche directement sur le groupe de place de parc prévues au nord du périmètre du plan de quartier. Quant aux places souterraines et extérieures dont bénéficient les immeubles érigés sur la parcelle 1952, elles sont également accessible, puisque cet immeuble se trouve dans l'angle du périmètre, sans que les véhicules n'aient à pénétrer à l'intérieur de celui-ci. Les recourants ont d'ailleurs expressément admis en audience que ces places-là ne les gênaient pas.
Dans ces conditions, on ne saurait suivre le raisonnement de la municipalité selon laquelle la règle litigieuse serait tombée en désuétude ou se serait révélée inadéquate. La situation actuelle est conforme au moins à l'esprit de la règle excluant le trafic automobile à l'intérieur du périmètre. Il n'appartient pas à la municipalité de s'en écarter tant que cette règle est en vigueur.
3. Vu ce qui précède, le recours doit être admis et les décisions attaquées annulées. La commune et les constructeurs supporteront par moitié l'émolument, dont le montant sera toutefois réduit, vu l'objet relativement limité du litige, par rapport au montant de 2500 francs prévu par l'art. 4 du règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions rendues le 18 février 1999 par la Municipalité d'Yvonand sont annulées.
III. Un émolument de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune d'Yvonand.
IV. Un émolument de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge des constructeurs Charles Huber et Gilbert Grin, solidairement entre eux.
Lausanne, le 29 août 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint