CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 janvier 2001
sur le recours interjeté par Charles MAILLEFER, à Buchillon, dont le conseil est l'avocat Raymond Didisheim, à Lausanne,
contre
les décisions du Service de l'aménagement du territoire et du Service des forêts, de la faune et de la nature, Conservation de la nature, retranscrites dans une décision de la Centrale des autorisations du Département des infrastructures du 17 juillet 1997 concernant un projet de construction d'une station de radiocommunication pour le compte de
SWISSCOM SA, représentée par l'avocat Jean de Gautard, avocat à Vevey, sur le territoire de la
Commune de Buchillon, représentée par l'avocat Pierre Mathyer, à Lausanne.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Antoine Thélin et M. Renato Morandi, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle no 69 du cadastre de la Commune de Buchillon, propriété de l'Etat de Vaud, d'une superficie de 21'568 m², est colloquée en zone de verdure et supporte un parking public. Elle est située à l'entrée ouest de la localité et est bordée au nord par la route de Chanivaz, à l'ouest par la parcelle no 120, au sud par le lac Léman et à l'est par la parcelle no 68, propriété de Charles Maillefer. La parcelle no 68 est incluse dans le périmètre du plan partiel d'affectation "Sous-Buchillon", approuvé par le Conseil d'Etat le 12 janvier 1994.
B. Par courrier du 29 janvier 1997, la Municipalité de Buchillon (ci-après la municipalité) a informé la direction des TELECOM PTT (actuellement SWISSCOM SA, ci-après la constructrice) du fait qu'elle enregistrait depuis plusieurs mois des réclamations de ses habitants au sujet de la mauvaise réception des téléphones cellulaires sur le territoire communal (et en particulier la partie du village la plus proche du lac, comme cela ressort des déterminations de la constructrice du 20 novembre 1998) et l'a invitée à entreprendre une étude pour améliorer la qualité de réception des communications. La constructrice a alors étudié six solutions d'implantation de l'antenne différentes: cheminée du Collège avec des antennes de 12 ou 15 m; route des Grands-Bois avec des antennes de 18 ou 25 m; hangar communal avec une antenne de 18 m et parking public avec une antenne de 18 m. Il ressort des déterminations précitées que, de l'avis de la constructrice, sur le site de la cheminée du Collège, la couverture hertzienne aurait été déplorable pour les zones souhaitées (le sud et l'ouest du village) et que le mât et les antennes étaient trop lourds pour que la cheminée puisse les supporter avec toute la sécurité exigée; sur le site de la route des Grands-Bois, la couverture aurait été insuffisante au nord-est du village et dans la zone industrielle avec une antenne de 18 mètres; avec une antenne de 25 mètres, la couverture aurait été acceptable, mais il existait des risques élevés d'interférence avec l'antenne d'Allaman, trop proche, ainsi que des difficultés de construction, le mur qui devait supporter l'antenne étant insuffisant; sur le site du hangar communal, la couverture hertzienne était bonne pour la partie plate du village, mais pas au sud et à l'ouest du village; de plus l'antenne aurait été située à proximité d'une zone de villas et au centre d'une future zone à bâtir. En revanche, le site prévu sur le parking permet une couverture hertzienne correspondant très exactement aux effets recherchés. En effet, la situation de l'antenne le plus près possible de la rive du lac et sur un point qui domine le lac et le bas du village permet de couvrir les zones souhaitées. De plus, située au bord du lac, l'antenne est dirigée vers l'intérieur des terres, de sorte qu'elle n'interfère pas avec le réseau français. C'est donc ce dernier site qui a été choisi.
Par courrier du 17 février 1997, la constructrice a donc proposé à la municipalité l'implantation d'une station de radiocommunication sur le parking sis sur la parcelle no 69. Par courrier du 16 avril 1997, la municipalité a informé la constructrice qu'elle avait décidé de donner un préavis favorable au projet, qu'elle s'engageait à lever les éventuelles oppositions à l'issue de l'enquête publique, mais qu'en cas de recours au Tribunal administratif, elle envisageait de lui faire supporter tout ou partie des frais.
Un projet d'implantation d'une armoire technique et d'un mât d'antenne d'une hauteur de 18 mètres sis sur la parcelle no 69, en aval de la haie existante, a été soumis à l'enquête publique du 3 au 23 juin 1997. L'installation projetée se trouve à 4,3 mètres de la parcelles no 68 et à 8,3 mètres d'un des périmètres d'implantation prévus par le plan partiel d'affectation "Sous Buchillon". Charles Maillefer, propriétaire de la parcelle no 68, s'est opposé à ce projet en date du 20 juin 1997.
Par décisions du 17 juillet 1997 communiquées à la municipalité dans la synthèse établie par la Centrale des autorisations (ci-après CAMAC) de l'actuel Département des infrastructures, le Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après SFFN) a autorisé l'implantation de l'ouvrage projeté à la condition qu'une haie constituée d'espèces indigènes en station soit plantée à l'aval de l'armoire située au pied de l'émetteur, afin de la masquer, tandis que le Service de l'aménagement du territoire (ci-après SAT) a indiqué qu'il n'avait pas d'autorisation spéciale à délivrer dans cette zone de verdure, vu sa localisation dans l'agglomération; le SAT a toutefois fait part du préavis de la Commission des rives du lac qui souhaite que d'autres variantes d'implantation soient étudiées dans la région, vu l'impact relativement important d'un mât de 18 mètres sur ce site voué à la détente et aux loisirs, sans toutefois connaître les impératifs techniques qui dictent la localisation de telles installations.
Le 22 août 1997, une entrevue a eu lieu entre une représentante de la municipalité, deux représentants de la constructrice et Charles Maillefer. Ce dernier a maintenu son opposition et demandé qu'un nouvel emplacement soit trouvé. Le 25 août 1997, la constructrice a proposé à la municipalité d'implanter la station de radiocommunication 20 mètres plus à l'ouest, tout en relevant que l'emplacement initialement prévu était toutefois, à tout point de vue, la meilleure solution. Par courrier du 27 août 1997, la municipalité a invité la constructrice à effectuer des mesures pour étudier l'installation d'une antenne près de l'édicule public ECA 410 sur la parcelle no 49.
Par courrier du 27 avril 1998, la constructrice a informé la municipalité que les résultats des mesures effectuées depuis le site proposé par la commune n'étaient pas bons, qu'elle maintenait dès lors le projet initial sur la parcelle no 69 et lui a demandé de revoir sa position et de lever l'opposition de Charles Maillefer.
C. Par décision du 4 juin 1998, reçue le 25 juin 1998 par l'intéressé, la municipalité a décidé de lever l'opposition de Charles Maillefer et de délivrer le permis de construire à SWISSCOM SA. La municipalité a toutefois indiqué à la constructrice, par lettre du même jour, qu'il y avait lieu d'attendre la fin du délai de recours avant de commencer les travaux. Il n'y a pas de permis de construire au dossier.
D. Contre cette décision, Charles Maillefer a déposé un recours au Tribunal administratif, enregistré sous la référence AC 98/0111 (PJ). Il soutient notamment que les conditions d'une autorisation spéciale cantonale au sens de l'art. 24 LAT qui aurait dû être requise en l'espèce ne sont pas remplies et qu'une telle autorisation ne saurait être délivrée.
Par décision du 26 août 1998, le juge instructeur, constatant que l'avance de frais requise avait été effectuée hors délai, a déclaré le recours irrecevable et rayé la cause du rôle.
E. En date du 10 septembre 1998, Charles Maillefer a déposé un recours dirigé principalement contre la décision du SAT retranscrite dans la synthèse CAMAC du 17 juillet 1997 et subsidiairement contre la décision du SFFN retranscrite dans le même document. Il fait valoir que la municipalité ne lui a jamais notifié les décisions précitées et qu'il n'en a eu connaissance qu'à réception, le 27 août 1998, d'un onglet de pièces transmis par le conseil de la commune dans le cadre de la précédente procédure devant le Tribunal administratif. Il soutient que le recours, posté dans les vingt jours dès la communication des décisions attaquées, a été déposé en temps utile. Sur le fond, il soutient que l'octroi d'un permis de construire dans la zone de verdure, en principe inconstructible et destinée à sauvegarder le site, est subordonné à la délivrance d'une autorisation spéciale du SAT, auquel le dossier doit par conséquent être renvoyé pour qu'il statue sur ce point. A cet égard, il fait valoir que l'autorisation spéciale requise ne peut qu'être refusée, les conditions de l'art. 24 LAT n'étant pas réalisées. Subsidiairement, il soutient que l'autorisation spéciale délivrée par le SFFN ne saurait être confirmée, dès lors qu'elle ne prévoit aucune mesure de protection concernant le mât de l'antenne qui portera au site une atteinte irrémédiable. Il conclut principalement au renvoi du dossier au SAT pour qu'il statue sur l'autorisation spéciale requise, subsidiairement à l'annulation de la décision du SAT, l'autorisation spéciale requise étant refusée et plus subsidiairement encore à l'annulation de la décision du SFFN, l'autorisation spéciale étant refusée.
Le recourant a effectué une avance de frais de 2'500 francs.
Aucune décision sur effet suspensif n'a été rendue.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 15 octobre 1998. Ses moyens seront repris plus loin dans la mesure utile. La municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le SFFN s'est déterminé le 16 octobre 1998 et conclut au rejet du recours, pour autant qu'il soit recevable.
Le SAT a déposé sa réponse au recours le 16 octobre 1998. Il conclut à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement soutient qu'il n'avait pas d'autorisation spéciale à délivrer; ses moyens seront repris ci-dessous pour autant que de besoin. En transmettant ces déterminations aux autres parties, le juge instructeur leur a communiqué les arrêts non publiés invoqués par le SAT à l'appui de sa position selon laquelle l'art. 24 LAT ne s'applique pas (AC 97/012 du 25 novembre 1997, AC 96/158 du 16 janvier 1997 et AC 97/105 du 14 octobre 1998; les autres arrêts invoqués par le SAT sur ce point sont publiés).
La constructrice s'est déterminée sur le recours en date du 20 novembre 1998. Elle soutient que le recourant n'a pas qualité pour recourir contre les décisions rendues par le SAT et le SFFN. Ses moyens seront développés plus loin dans la mesure utile. Elle conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.
A la requête commune du recourant et de la constructrice, le juge instructeur a suspendu l'instruction de la cause en date du 7 décembre 1998. Par courrier du 7 janvier 2000, la constructrice a requis la reprise de l'instruction, les pourparlers transactionnels engagés entre les parties ayant échoué.
F. Le tribunal a tenu une audience en date du 12 juillet 2000 en présence du recourant personnellement, assisté de son avocat, de Yvan Salzmann, conseiller municipal, accompagné de Me Mathyer pour la commune, de Jean-Pierre Sueur et de J.-F. Rolat, accompagnés de Me de Gautard, pour la constructrice et d'un représentant du Service des gérances, d'une représentante du SFFN et d'un représentant du SAT. Le tribunal a procédé à une inspection locale des parcelles nos 69 et 68 en présence des parties et de leurs représentants.
G. Par courrier du 20 décembre 2000, le comité pour l'étude d'une implantation d'une antenne de radiocommunication Swisscom, dont fait partie le recourant, a informé le tribunal qu'il avait lancé une pétition contre le projet d'implantation d'une antenne Swisscom et qu'il avait demandé à la municipalité de révoquer le permis de construire, ce qu'elle a refusé, par lettre du 29 novembre 2000, annexée au courrier précité.
Le tribunal a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. La municipalité, le SAT et la constructrice soutiennent que le recours est irrecevable; il convient dès lors d'examiner en premier lieu la recevabilité du présent recours.
La commune fait valoir que la position des services cantonaux avaient été communiquée au recourant lors de la séance du 22 août 1997. Elle soutient que les droits du recourant ont été préservés, dès lors que le recours déposé dans le cadre de la procédure précédente faisait expressément référence à la LAT et que le Tribunal administratif aurait examiné la validité des décisions cantonales s'il avait dû se prononcer sur les moyens de fond du recours. Elle conclut dès lors à l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté, le délai de recours devant être compté à partir de la notification de la décision de la commune.
Pour sa part, le SAT fait valoir que la jurisprudence exclut qu'un recours puisse être déposé contre des autorisations spéciales cantonales lorsque le permis de construire communal est entré en force. A supposer qu'il soit admis, un tel recours n'aurait en effet aucune portée pratique si le permis de construire communal ne peut plus être remis en cause. Pour ce motif, le SAT soutient que le recours est irrecevable, indépendamment des vices de procédure qui ont pu affecter la communication des décisions attaquées.
Le recourant fait valoir que, contrairement à ce que prévoit l'art. 123 al. 3 LATC, la municipalité ne lui a pas notifié les décisions contenues dans la synthèse CAMAC du 17 juillet 1997 et qu'il n'en a eu connaissance, incidemment, que le 27 août 1998 dans le cadre de son précédent recours dirigé contre la décision municipale levant son opposition au projet litigieux. Il soutient dès lors que, le délai de recours de 20 jours prévu par l'art. 31 LJPA arrivant à échéance au plus tôt le 16 septembre 1998, le recours posté sous pli recommandé le 10 septembre 1998 a été déposé en temps utile et est partant recevable.
2. L'art. 123 al. 3 LATC a la teneur suivante:
Les décisions cantonales comportant les délais et les voies de recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les articles 114 et 116. Une copie de la notification est adressée au Département des travaux publics.
L'art. 116 LATC, auquel renvoie l'art. 123 al. 3 LATC, prévoit ce qui suit:
Les auteurs d'oppositions motivées ou d'observations sont avisés de la décision accordant ou refusant le permis, avec l'indication des dispositions légales et réglementaires invoquées, lorsque l'opposition est écartée.
Pour les oppositions, l'avis, sous pli recommandé, précise en outre la voie, le mode et le délai de recours.
Conformément à l'art. 123 al. 3 LATC, l'autorisation spéciale cantonale n'est communiquée aux opposants que par l'intermédiaire de la municipalité; il en résulte qu'elle fait en principe l'objet d'une notification unique, avec la décision sur le permis de construire (arrêt AC 7529/7533 du 7 avril 1992, publié in RDAF 1992 p. 377 et arrêt AC 96/225 du 7 novembre 1997, publié in RDAF 1998, p. 197).
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif (arrêt AC 96/225 précité), les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n'a de validité que dans le cadre d'un projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné - notamment si le constructeur laisse le permis communal se périmer (art. 118 al. 4 LATC). L'arrêt précité va jusqu'à considérer d'une part que la municipalité n'a pas à communiquer la synthèse CAMAC aux opposants lorsqu'elle refuse le permis de construire (ce qui paraît douteux lorsque le refus municipal ne fait que se conformer à une décision cantonale négative) et d'autre part que ces derniers ne sont pas tenus, même s'ils en ont connaissance avant la notification d'une décision accordant ce permis, de contester, sous peine de forclusion, les autorisations spéciales dans un délai courant dès la réception par eux de ces décisions cantonales. Autrement dit, compte tenu du principe de coordination et de sa concrétisation à l'art. 123 al. 3 LATC, le délai de recours pour contester une autorisation spéciale cantonale ne court, pour les opposants en tout cas, qu'à compter de la notification de la décision municipale sur la demande de permis de construire.
Il est certain en tout cas (cela résulte de l'art. 123 LATC) qu'une commune est tenue de communiquer les décisions cantonales aux opposants déboutés, lorsqu'elle délivre le permis de construire. En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune n'a pas communiqué au recourant les décisions cantonales retranscrites dans la synthèse CAMAC, en même temps que sa décision du 4 juin 1998 annonçant la levée de l'opposition et la délivrance du permis de construire. Ce faisant, la commune a dès lors commis une irrégularité de procédure dont il faut examiner les conséquences sur la recevabilité du recours.
3. La jurisprudence du Tribunal administratif a précisé que, lorsqu'une autorisation spéciale cantonale n'a pas été communiquée par la municipalité aux opposants à un projet de construction, le recours que ceux-ci forment contre la délivrance du permis de construire municipal est censé être également dirigé contre l'autorisation spéciale, dans la mesure où les griefs invoqués concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner (arrêt AC 7529 du 7 avril 1992 précité, RDAF 1992, p. 377; arrêts AC 96/216 du 18 juin 1998 et AC 97/195 du 13 mars 1998).
En l'espèce, dans son recours initial dirigé contre la décision communale levant son opposition, le recourant invoquait déjà expressément des moyens que le SAT avait examiné dans sa décision figurant dans la synthèse CAMAC. Au vu de la jurisprudence précitée, il fallait donc considérer que ce recours portait également contre la décision cantonale. D'ailleurs, si ce recours n'avait pas été déclaré irrecevable pour tardiveté de l'avance de frais, le Tribunal de céans aurait examiné d'office les moyens de fond et aurait notamment tranché la question de savoir si l'autorité cantonale compétente aurait dû ou non délivrer une autorisation spéciale au sens de l'art. 24 LAT. On constate ainsi que, malgré le fait que la commune n'a pas notifié la synthèse CAMAC au recourant, les droits de ce dernier ont été sauvegardés, puisque la validité des décisions cantonales aurait de toute manière été examinée par le Tribunal administratif dans le cadre de la procédure de recours contre la délivrance du permis de construire.
Il faut dès lors en conclure que l'absence de notification des décisions cantonales au recourant ne constitue en définitive qu'une informalité qui n'a pas pour conséquence de faire courir un nouveau délai de recours, à partir du jour où le recourant a eu connaissance desdites décisions. Admettre la solution contraire reviendrait en effet à permettre au recourant de guérir l'irrecevabilité de son précédent recours et lui donnerait la possibilité de faire renaître la procédure.
4. Dès lors que la décision municipale délivrant le permis de construire est entrée en force, le recours dirigé contre les décisions cantonales figurant dans la synthèse CAMAC doit être déclaré irrecevable. Conformément à l'art 55 LJPA, un émolument sera mis à la charge du recourant qui versera des dépens à la commune et à la constructrice, assistée par un mandataire professionnel pour l'audience.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Charles Maillefer.
III. Le recourant Charles Maillefer doit la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune de Buchillon, à titre de dépens.
IV. Le recourant Charles Maillefer doit la somme de 1'000 (mille) francs à la constructrice SWISSCOM SA, à titre de dépens.
Lausanne, le 26 janvier 2001
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)