CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 avril 2001
sur les recours interjetés
par Antoine DE RHAM, représenté par Me Yves Burnand, avocat à Lausanne
et
par Martin LIECHTI, représenté par Me Denis Bettems, avocat à Lausanne
contre
la décision du 21 juillet 1998 de la Municipalité de Buchillon, représentée par Me Pierre Mathyer, avocat à Lausanne, levant les oppositions et délivrant le permis de construire trois villas jumelées sur la parcelle no 395, le constructeur étant Nicolas Buchler, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Rolf Ernst et M. Pierre Richard, assesseurs. Greffière: Mme Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Buchillon (ci-après: la commune) est propriétaire de la parcelle no 395 sur son territoire sise à l'angle de la route des Deux-Communes et de la rue des Petits-Champs. Martin Liechti est propriétaire de la parcelle no 9 du cadastre, contiguë à l'est de la parcelle no 395. Antoine de Rham est propriétaire de la parcelle no 7 du cadastre, qui jouxte les parcelles nos 395 et 9 au sud. Nicolas Buchler est propriétaire des parcelles nos 3 et 5; ces deux parcelles sont voisines de la parcelle no 2, qui est propriété de la commune. Selon le procès-verbal de la séance du Conseil communal de Buchillon du 4 mars 1997, la commune est entrée en contact avec Nicolas Buchler, afin d'échanger les parcelles nos 3 et 5 contre la parcelle no 395; Nicolas Buchler devait en outre renoncer à son droit d'emption sur la parcelle no 4 pour que la commune puisse acquérir cette dernière.
Max Zimmermann, propriétaire de la parcelle no 4, et Nicolas Buchler, avaient signés le 19 janvier 1989 un acte d'emption portant sur la parcelle no 4; par acte notarié du 26 novembre 1993, ils ont reconduit le pacte d'emption jusqu'au 30 juin 2000. Par ailleurs, dans une lettre adressée à Nicolas Buchler, Ferenc Magoni avait confirmé son accord pour revendre la parcelle no 4 à la commune si l'échange de terrains qu'il préparait avec celle-ci se réalisait. Le prix de vente de la parcelle serait dans ce cas de 250 fr. le m². En contrepartie, soit si l'échange n'avait pas lieu, il se réservait la possibilité de garder cette parcelle pour mettre à l'enquête un plan de quartier et exiger de Nicolas Buchler qu'il lui vende le solde du terrain en sa possession dans ce périmètre, soit les parcelles nos 3 et 5.
B. Nicolas Buchler a déposé auprès de la Municipalité de Buchillon (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire trois villas jumelées sur la parcelle no 395. L'enquête publique concernant ce projet a eu lieu du 8 au 28 mai 1998 et elle a suscité quatre oppositions, dont celles de Antoine de Rham et de Martin Liechti. Les opposants faisaient valoir que le projet de construction était non réglementaire, notamment que le coefficient d'utilisation du sol (CUS) était dépassé et que le projet ne respectait ni le style du village ni les distances aux limites.
C. Par décision du 21 juillet 1998, la municipalité a levé les oppositions formulées lors de l'enquête publique et elle a délivré le permis de construire tout en précisant que ce dernier deviendrait caduc si l'échange de parcelles envisagé (nos 3 et 5 contre no 395) ne pouvait pas se réaliser; si l'échange se concrétisait, le permis serait transféré à Nicolas Buchler. Par décisions datées également du 21 juillet 1998, la municipalité a notifié à chacun des opposants la décision levant leurs oppositions.
Sur l'opposition de Martin Liechti, la municipalité a expliqué que le dépassement de 0,1 m² était admissible. Sur la critique concernant les combles, la municipalité a considéré qu'il s'agissait d'un procès d'intention et qu'il était clair que ces combles ne seraient pas habitables en l'état de la réglementation communale.
Concernant l'opposition de Antoine de Rham, la municipalité a fait valoir que les volumes étaient respectés, de même que le CUS. En outre, le style du bâtiment n'était pas étranger à celui d'autres constructions voisines. L'aménagement des places de parc ne générerait pas un trafic excessif. En outre, la seule dérogation au périmètre et à la limite des constructions était constituée par la terrasse servant de couvert à voiture, qui ne comptait pas dans le calcul de la surface de plancher. Quant au rehaussement du logement central, il n'était pas contraire à la réglementation communale, d'autant plus que le terrain fini sera en continuité avec les parcelles voisines. Enfin, le système prévu pour les places de parc était conforme à la réglementation.
D. Antoine de Rham a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 7 août 1998, par l'intermédiaire de Me Yves Burnand. Il a invoqué la violation des art. 4 et 58 de la Constitution fédérale et l'art. 6 § 1 CEDH; selon lui, la municipalité aurait dû se récuser d'office car la demande de permis de construire concernait un terrain dont elle était encore propriétaire. Il a également invoqué la violation de l'art. 11 du règlement communal qui proscrit des combles habitables pour les immeubles de plus de deux étages, la violation de l'art. 13 du règlement communal sur le volume et le style du bâtiment, la violation de l'art. 2 1ère phrase du règlement du PPA concernant les périmètres d'implantation, la violation de l'art. 2 2ème phrase du règlement du PPA sur le CUS, la violation de l'art. 3 du règlement du PPA pour ce qui concerne le parking souterrain et la violation de l'art. 4 du règlement du PPA concernant les toitures. Il a conclu à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le permis de construire sollicité par Nicolas Buchler est refusé.
Martin Liechti a également recouru contre la décision de la municipalité du 21 juillet 1998 auprès du Tribunal administratif par acte du 7 août 1998, par l'intermédiaire de Me Denis Bettems. Il a invoqué le principe selon lequel nul ne peut être juge de sa propre cause; il a estimé que la commune n'avait pas le recul nécessaire, en sa qualité de propriétaire de la parcelle en cause, pour prendre une décision sur le permis de construire. Il a également fait valoir que les règles sur le périmètre d'implantation n'étaient pas respectées, que les places de parc étaient contraires au PPA, que le mode de construction ne respectait pas le PPA concernant les toitures, que le CUS n'était pas respecté et que le bâtiment projeté n'était pas intégré à l'ensemble des constructions. Il a conclu à l'admission de son recours et à l'annulation de la décision attaquée.
E. Par courrier du 12 octobre 1998 adressé au Tribunal administratif par l'intermédiaire de Me Pierre Mathyer, la municipalité a informé le tribunal que l'échange de parcelles (nos 3 et 4 contre no 395) mentionné comme condition dans le permis de construire n'était plus réalisable et qu'elle considérait en conséquence que le permis de construire délivré le 21 juillet 1998 était caduc.
A la suite de ce courrier, les recourants, par l'intermédiaire de leurs conseils respectifs, de même que la municipalité, par l'intermédiaire de son conseil, ont considéré que la procédure pendante devant le tribunal n'avait plus d'objet. Nicolas Buchler a cependant sollicité la suspension de l'instruction de la cause par lettre du 20 novembre 1998, jusqu'à droit connu sur le différend l'opposant à la commune. Le 25 novembre 1998, Antoine de Rham s'est opposé à la requête de suspension de la cause. Il a considéré que la procédure devant le tribunal était devenue sans objet. Martin Liechti s'est également opposé à la suspension de la procédure par lettre reçue par le tribunal le 27 novembre 1998.
Nicolas Buchler a déposé un mémoire-réponse le 30 novembre 1998 par l'intermédiaire de Me Benoît Bovay. Il a fait valoir que la procédure de demande du permis de construire suivie était régulière. Concernant le périmètre d'implantation du côté ouest, la commune avait accepté une implantation qui dépassait le périmètre. Les places de parc étaient situées dans le volume des bâtiments, conformément à l'art. 3 du règlement du PPA le projet litigieux respectait la réglementation concernant les toitures. Quant au dépassement de 0,1 m² du CUS, il s'agissait d'un dépassement usuel. Concernant le niveau des combles, il n'était clairement pas habitable. S'agissant de l'intégration du bâtiment, celle-ci était réalisée. Il a conclu au rejet des recours formés respectivement par Martin Liechti et Antoine de Rham.
Le 14 décembre 1998, la municipalité a déposé un mémoire auprès du tribunal par l'intermédiaire de son conseil. Il a précisé que M. Zimmermann avait vendu la parcelle no 4 à M. Magoni, architecte de M. Buchler; or, ce dernier ne bénéficierait pas d'un droit d'emption ou de préemption sur cette parcelle. La parcelle no 395 n'était en outre pas promise-vendue à M. Buchler; l'échange envisagé n'avait pas pu être réalisé et la commune avait ainsi considéré que le permis de construire était caduc. Nicolas Buchler ne pouvait donc pas être considéré comme le constructeur dans la procédure. Elle a par ailleurs contesté que la procédure suivie avait été irrégulière. Sur les autres points soulevés par les recourants, elle a conclu au rejet des arguments en considérant que le projet était réglementaire. Elle a conclu principalement à la caducité du permis de construire et subsidiairement au rejet des recours de Martin Liechti et d'Antoine de Rham, le permis de construire sollicité étant déclaré définitif et exécutoire.
F. Entre-temps, par acte notarié du 22 juillet 1998, Max Zimmermann a vendu la parcelle no 4 à Ernst Ferenc, architecte et auteur du projet litigieux. Puis, par acte notarié du 21 décembre 1998, Ernst Ferenc a concédé à Nicolas Buchler un droit d'emption sur la parcelle no 4 avec une échéance au 21 décembre 2008.
Par lettre du 23 décembre 1998, Nicolas Buchler a informé le tribunal qu'il s'était fait céder un droit d'emption sur la parcelle no 4, au prix de 250 fr. le m². Il était ainsi toujours prêt à céder ce droit d'emption à la commune, avec l'échange de terrains prévu. L'échange était donc toujours possible. Le 1er février 1999, la municipalité a confirmé l'argumentation et les conclusions de son mémoire du 14 décembre 1998.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 6 septembre 1999 en présence du recourant Martin Liechti, assisté de Me Bettems, du recourant Antoine de Rham, assisté de Me Burnand, du constructeur Nicolas Buchler, accompagné de l'architecte Magoni, et assisté de Me Bovay, et, au nom de la municipalité, de Andréa Arn, Luisanna Breitling, et Yvan Salzmann, municipaux, assistés de Me Mathyer. Me Mathyer a précisé que la municipalité a retiré son accord pour la réalisation d'une construction sur le fonds no 395. Selon Me Burnand, il y a lieu d'examiner préjudiciellement la question de savoir si la lettre du conseil de la municipalité du 12 octobre 1998 considérant que le permis de construire est caduc a pour conséquence de rendre sans objet la procédure pendante devant le tribunal. Me Bovay s'oppose à un arrêt sur la question préjudicielle. La municipalité admet qu'il n'y a pas eu de décision formelle retirant le permis de construire; elle estime que la situation est toutefois comparable à un constructeur qui renonce à un permis de construire; la commune a simplement retiré son accord au permis de construire. Selon Me Bovay, la municipalité ne peut pas se dispenser de soumettre cette question au conseil communal. Me Bettems précise le conseil communal n'a jamais pris de décision à ce sujet.
Selon Me Mathyer, une décision du conseil communal pour retirer le permis de construire n'est pas nécessaire dans la mesure où il n'y a pas eu de décision du conseil communal quant à l'échange envisagé et quant au dépôt du projet à l'enquête publique. Nicolas Buchler explique que la commune lui avait proposé le rachat du terrain à 250 fr. le m², mais il n'avait pas accepté; par la suite, M. Zimmermann a eu besoin d'argent; c'est à ce moment-là que M. Buchler aurait dit que cela ne l'intéressait plus et que M. Magoni a acheté le terrain pour un prix se situant entre 200 à 250 fr. le m²; il ne s'attendait pas à ce que la municipalité change sa position en quelques jours.
Me Bettems considère que la municipalité est le constructeur dans cette affaire et que dans la mesure où celle-ci renonce au permis de construire, ce dernier est caduc. Me Burnand estime que Nicolas Buchler n'est pas partie à la procédure et qu'il n'a aucun droit dans la mesure où l'auteur de la demande du permis de construire est la commune et que cette dernière a de plus retiré son consentement à l'échange de parcelles. Selon la municipalité, il y a une rupture de confiance entre elle et Nicolas Buchler qui avait vendu la parcelle à un tiers sans l'informer.
Considérant en droit:
1. Déposés dans les formes et délais prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), les recours sont recevables à la forme; il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La municipalité soutient dans son mémoire-réponse que le permis de construire qu'elle a délivré serait caduc en raison du fait que le constructeur Nicolas Buchler n'était plus en mesure d'exécuter la condition fixée dans le permis de construire relative à l'échange de terrains.
a) L'article 6 de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC) précise que les restrictions au droit de bâtir résultant de la loi, des règlements et des plans constituent des limitations du droit de propriété de caractère de droit public et que les particuliers ne peuvent y déroger conventionnellement. Selon l'art. 104 LATC, la municipalité doit s'assurer, avant de délivrer un permis de construire, que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration; de telles règles sont impératives et leur application doit être imposées. L'autorité chargée de délivrer le permis de construire devra appliquer les règles relevant du droit public des constructions. Mais elle ne peut refuser l'autorisation en invoquant des normes de droit privé relatif aux conflits de voisinage (prononcé de l'ancienne Commission de recours en matière de construction, CCRC N°4153, du 28 septembre 1982). Il en va de même pour les conditions ou les charges assorties au permis de construire, qui doivent présenter un rapport de connexité relativement étroit avec le projet: les clauses accessoires ne peuvent pas être étrangères aux dispositions visées par la procédure de permis de construire et au but d'intérêt public du droit de la police des constructions (arrêt TA AC 97/0141 du 30 décembre 1997, Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 1988, p.175 ss., p.182 ss.).
b) En l'espèce, la municipalité a subordonné la validité du permis de construire à la condition que l'échange des parcelles 3 et 5 du constructeur ainsi que de la parcelle 4, propriété de M. Zimmermann à l'époque, puisse se réaliser; dans cette hypothèse, le permis de construire, formellement délivré à la commune, serait cédé à Nicolas Buchler. Une telle condition s'écarte cependant des règles de droit public. La municipalité ne peut prescrire des clauses accessoires dans un permis de construire qui relèvent d'une convention de droit privé concernant un échange de parcelles. L'autorité communale doit examiner le projet exclusivement à la lumière du droit public. La municipalité ne bénéficie en effet pas des compétences légales lui permettant de subordonner la validité d'un permis de construire à un échange de terrain entre un particulier et la commune. Par ailleurs, s'il est vrai que le permis de construire a été formellement délivré à la Commune de Buchillon, il n'en demeure pas moins que Nicolas Buchler apparaît clairement comme le maître de l'ouvrage dans le formulaire de la demande de permis de construire; il a lui-même engagé les frais pour l'établissement des plans du projet de construction et il se pose donc la question de savoir s'il ne devait pas être considéré directement comme le titulaire du permis de construire.
c) Il résulte des explications qui précèdent que le permis de construire ne peut devenir caduque par le seul fait qu'une condition accessoire qui ne relève pas du droit public de la police des constructions n'a pas été exécutée par le constructeur.
3. Il convient cependant d'examiner la portée de refus de la commune d'autoriser les travaux sur le bien fonds dont elle est restée propriétaire par rapport aux dispositions de l'art. 108 LATC.
a) L'art. 108 al. 1 LATC prévoit que la demande de permis doit être signée par le propriétaire du fonds, lorsqu'il s'agit de travaux à effectuer sur le fonds d'autrui. A défaut, la municipalité ne peut délivrer le permis de construire. Cette exigence peut se comprendre en relation avec les articles 671 et ss CC; elle est une des conséquences du principe civil de l'accession qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les constructions (art. 667 al. 2 CC; v. Robert Haab/August Simonius/Werner Scherrer/Dieter Zobl, in Commentaire zurichois, IV, 1, no 18 ad art. 667 CC; Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 2ème édition, Berne 1994, no 1622). La signature des plans par le propriétaire du fonds déploie donc des effets concrets sur le plan du droit public; l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction a en effet rappelé que cette exigence n'était pas une prescription de pure forme (prononcé 6802 du 18 février 1991, T. S.A. c/Lausanne, rés. in RDAF 1992, 220). Elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une fois les travaux achevés (voir RVJ 1999 p. 203 et ss). Il est cependant admis que l'absence de signature du propriétaire sur les plans mis à l'enquête publique et le formulaire de la demande de permis de construire peut être réparée en principe par la signature subséquente, notamment dans le cadre de la procédure de recours (RDAF 1972 p. 281, RDAF 1993 p. 127, voir aussi AC 93/0010 du 20 janvier 1994), ou même par la production d'une procuration du propriétaire en faveur de l'auteur des plans (arrêt TA AC 00/051 du 10 avril 2001).
b) En l'espèce, la commune de Buchillon, agissant pas sa municipalité dans les formes prévues par l'art. 67 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC), a bien signé le formulaire de la demande de permis de construire ainsi que les plans du projet de construction en sa qualité de propriétaire de la parcelle 395. La signature des plans et de la demande de permis de construire par le propriétaire du terrain permet ainsi de présumer son accord à la réalisation des travaux. Mais en l'espèce, la municipalité, qui représente la commune propriétaire, a retiré son accord à l'exécution des travaux sur le fonds communal de telle sorte que le constructeur ne pourra de toute manière pas exécuter les travaux autorisés par le permis de construire. Si la jurisprudence admet que le défaut de signature des plans peut être réparé pendant la procédure de recours par le propriétaire ou par la production d'une procuration, il faut aussi considérer que le propriétaire peut encore retirer son accord à la réalisation des travaux pendant la procédure de recours. Dans ce cas, sa signature sur les plans de la demande de permis de construire ne déploie plus les effets juridiques prévus par l'art. 108 al. 1 LATC car elle ne permet plus de présumer son accord à la réalisation des travaux; ainsi, la condition matérielle de l'accord du propriétaire, qui résulte de l'exigence formelle de la signature des plans prévue à l'art. 108 al. 1 LATC, n'est plus remplie. Or, il résulte clairement du dossier de procédure que la municipalité a retiré son accord à la réalisation des travaux de sorte que le permis de construire doit être annulé pour ce motif
c) Le conseil du constructeur a encore prétendu lors de l'audience du 6 septembre 1999 que le retrait de l'accord de la commune devait être ratifié par le conseil communal. Cependant, si l'acquisition ou l'échange d'immeubles ainsi que la réalisation de constructions nouvelles entrent dans les attributions du conseil de la commune au sens de l'art. 4 chiffres 6 et 12 LC, la signature des plans d'une demande d'autorisation de construire apparaît plutôt comme un acte préparatoire de gestion, qui relève des compétences municipales en vertu de l'art. 44 chiffre 1 LC, en vue d'élaborer une proposition à l'organe délibérant; tout comme la renonciation à présenter une telle proposition, et donc le retrait de l'accord à la réalisation des travaux sur le bien fonds communal. Il n'apparaît donc pas nécessaire de subordonner la décision municipale retirant son accord aux travaux à une ratification par le conseil communal, lequel n'avait d'ailleurs pas non plus été saisi pour donner son accord à ces travaux.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être admis et la décision communale annulée. Au vu de ce résultat, et compte tenu de l'ensemble des circonstances, il convient, en application de l'art. 55 al. 3 LJPA, de compenser les dépens et de répartir les frais de justice entre toutes les parties, y compris la Commune de Buchillon, qui est intervenue dans la procédure de recours non pas seulement en qualité de d'autorité chargée d'appliquer les prescriptions de police des constructions, mais également comme propriétaire d'un bien-fonds.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont admis.
II. La décision de la Municipalité de Buchillon du 21 juillet 1998 est annulée.
III. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Antoine De Rham.
IV. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Martin Liechti.
V. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Buchillon.
VI. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du constructeur Nicolas Büchler.
VII. Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 27 avril 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint