CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 novembre 1998
sur le recours formé par Jean BELK, représenté par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne
contre
la décision prise le 9 décembre 1997 par le Service de l'aménagement du territoire, lui refusant l'autorisation de créer un logement sur la parcelle no 1383 de la Commune de Grandson.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. R. Ernst et M. R. Morandi, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Ancien agriculteur aujourd'hui à la retraite, Jean Belk est propriétaire de la parcelle no 1383 du cadastre de Grandson; sis au lieu-dit "Le Clos de Messire Otto", ce bien-fonds mesure 61'285 m². La propriété Belk supporte notamment un rural-habitation, dont l'aile nord-est abrite une porcherie désaffectée.
Le territoire communal est soumis à un plan d'affectation légalisé le 18 avril 1984. Les lieux font partie de la zone agricole et viticole, que régissent plus particulièrement les art. 58 et ss du règlement lié à ce plan.
B. Le logement existant est occupé par Jean Belk et son épouse. A l'origine, la surface habitable était de 227,5 m²; en 1991, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) puis la municipalité ont toutefois autorisé un agrandissement de 56 m² de cet appartement, dont la surface habitable a ainsi passé à 283,5 m².
C. En 1997, Jean Belk a conçu le projet de faire aménager dans l'aile nord-est un autre logement, destiné à sa fille : inscrite à l'intérieur du volume existant, cette habitation nouvelle totaliserait 188 m² répartis sur deux niveaux, qu'éclaireraient des ouvertures créées en façades nord-est et sud-est. L'enquête publique a été ouverte du 28 novembre au 18 décembre 1997 : elle n'a suscité aucune opposition. Le 9 décembre 1997, le SAT a refusé l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir; ce dont Jean Belk a été avisé le 16 décembre 1997 par la municipalité.
Jean Belk recourt contre cette décision : il conclut à son annulation, l'autorisation spéciale sollicitée étant délivrée et la municipalité étant invitée à statuer sur la demande de permis de construire. Le SAT propose le rejet du recours; pour sa part, sans prendre de conclusions formelles, la municipalité se déclare favorable au projet litigieux. Le tribunal a tenu audience le 29 juin 1998, en présence du recourant accompagné de membres de sa famille et assisté de son conseil, d'un représentant du SAT et d'un délégué de la municipalité; il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et AC 97/208 du 8 octobre 1998)).
2. La parcelle du recourant est classée en zone agricole et viticole. Ce statut juridique n'est pas appelé à être modifié dans l'immédiat; tout au plus le plan directeur communal - actuellement en cours d'élaboration - envisage-t-il une extension de la zone habitable dans le secteur considéré. Pour le surplus, ni la proximité ni la configuration de la zone à bâtir n'ont le moindre effet sur la solution du présent litige.
3. Le recourant a démantelé son ancien domaine agricole; il ne dispose plus que d'environ 9 hectares, exploités par son fils à titre accessoire. Quant au logement prévu, il serait destiné à sa fille : or, celle-ci n'exerce aucune activité en relation avec la culture du sol. Le projet critiqué n'est donc pas conforme à l'affectation de la zone agricole et viticole (v. art. 22 al. 2 lit. a LAT) et ne répond pas davantage aux besoins d'une exploitation agricole (v. art. 83 RATC); au demeurant, le recourant n'en disconvient pas.
4. En revanche, le recourant invoque les art. 88b et 88c RATC : ces dispositions sont toutes deux fondées sur l'art. 24 OAT, régissant certaines exceptions hors de la zone à bâtir. Toutefois, comme le relève le SAT, ce moyen ne résiste pas un instant à l'examen : en effet, le bâtiment en cause n'est ni implanté dans un territoire d'habitat dispersé localisé dans le plan directeur cantonal (art. 88b RATC) ni digne d'une protection particulière (art. 88c RATC).
5. En réalité, le siège de la matière se trouve exclusivement aux art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC. A teneur de la première de ces dispositions, le droit cantonal peut autoriser la transformation partielle de constructions situées hors de la zone à bâtir, pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire; selon l'art. 81 al. 4 LATC, une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement.
a) Une transformation partielle postule que l'identité du bâtiment soit conservée dans ses traits essentiels; un agrandissement éventuel doit être de peu d'importance et se mesure par rapport au bâtiment existant (ATF 118 Ib 497; 112 Ib 94). Les modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 219, 303; 112 Ib 277; cf également, DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 35 ad art. 24). Pour apprécier l'importance d'une transformation partielle, on peut donner dans certains cas plus de poids à une appréciation globale qui prenne en considération tous les facteurs donnés : on se référera ainsi à l'ensemble des constructions sises sur une même parcelle s'il faut leur reconnaître un lien étroit de dépendance tant fonctionnel qu'architectural (v. art. 83 al. 3 RATC); mais, sous réserve de cette hypothèse, on se limitera à une évaluation individuelle par bâtiment sur la parcelle. Par ailleurs, la faculté d'agrandir ou de transformer un bâtiment non conforme à la destination de la zone agricole n'est plus donnée dès l'instant où les transformations déjà autorisées antérieurement représentent le maximum de ce qui est admissible en application des critères de l'art. 24 al. 2 LAT (ATF du 1er mars 1994, X. et Y. c/TA VD et DTPAT, publié in RDAF 1997, 192, cons. 2a et les références).
L'entrée en vigueur, le 1er janvier 1980, de la LAT a modifié la loi du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux (remplacée depuis par la loi du 24 janvier 1991), dont l'ordonnance d'exécution autorisait l'agrandissement des constructions existantes à raison d'un quart, sans que la preuve d'un besoin objectivement fondé ne doive être rapportée (cf. Peter Ludwig, Constructions hors des zones à bâtir, in Droit de la construction 1980, p. 4 et ss, not. p. 8). Ce critère purement quantitatif n'a pas été retenu par la jurisprudence relative à l'application de l'art. 24 al. 2 LAT : le Tribunal fédéral a estimé qu'il convenait de comparer, pour évaluer une transformation partielle, les surfaces utilisables et les volumes réels les uns aux autres (ATF 112 Ib 94). L'autorité qui applique l'art. 24 al. 2 LAT doit au surplus examiner librement, au moment où elle statue, l'état du bâtiment existant ainsi que les diverses modifications dont il a fait l'objet; ce depuis l'entrée en vigueur de la mesure de planification qui le soumet au régime applicable aux constructions hors zone (ATF du 1er mars 1994, déjà cité, cons. 2c; v. aussi TA, arrêt AC 97/174 du 13 mai 1998).
b) En substance, le recourant fait valoir que les travaux autorisés en 1991 n'ont pas épuisé les possibilités offertes par l'art. 24 al. 2 LAT, eu égard à l'importance de l'emprise au sol des constructions implantées sur sa propriété (880 m²) et du volume du bâtiment principal (plus de 5'000 m³); selon lui, les travaux critiqués ne comporteraient que des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble et il n'en résulterait pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement. La municipalité se déclare favorable au projet, rappelant que l'enquête publique n'a suscité aucune opposition. A quoi le SAT objecte en résumé que le projet incriminé irait très au-delà d'une transformation partielle au sens de l'art. 24 al. 2 LAT.
c) Au regard de critères purement quantitatifs, il est vrai que, par rapport au vaste volume du bâtiment en cause, l'habitation - même augmentée du logement contesté resterait d'importance réduite; une telle situation n'a toutefois rien d'exceptionnel s'agissant d'un rural où, traditionnellement, les locaux d'exploitation et surtout la grange prennent une place considérable. En termes de surface habitable, il en va très différemment : non seulement celle-ci a déjà augmenté d'environ 25 % à la faveur des travaux autorisés en 1991, mais surtout la création de 188 m² supplémentaires conduirait à un accroissement supérieur à 80 % par rapport à l'état originaire et d'environ 65 % encore par rapport à la situation actuelle. En procédure, l'autorité intimée a déclaré qu'elle serait entrée en matière sur l'adjonction d'une ou deux pièces supplémentaires; quoi qu'il en soit, c'est indiscutablement à juste titre qu'elle a prohibé la réalisation d'un projet aussi conséquent.
Indépendamment même de ces éléments chiffrés, l'exécution des travaux litigieux dénaturerait complètement l'identité de l'aile nord-est du bâtiment. D'une part en effet, cette ancienne porcherie serait désormais entièrement vouée à l'habitation. D'autre part, comme le relève le SAT, ce corps de bâtiment - déjà nettement séparé de l'habitation du recourant par un large couvert - prendrait l'aspect d'une sorte de villa indépendante : au rez-de-chaussée de vastes baies vitrées se substitueraient aux quelques ouvertures existantes, alors que trois lucarnes seraient créées dans le pan sud-est de la toiture, actuellement intact.
c) En résumé, le SAT n'a nullement abusé de son pouvoir d'appréciation, loin s'en faut : dans ces conditions, il est superflu d'examiner si seraient remplies les autres conditions auxquelles est subordonnée une transformation partielle. Soit encore dit à l'intention du recourant, on peut certes comprendre qu'il souhaite se sentir sécurisé par la présence de sa fille tout près de chez lui; mais cet argument, qui relève de la convenance personnelle, ne saurait faire échec à l'application de la loi.
6. Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion au rejet du pourvoi. En application de l'art. 55 al. 1er LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant, qui succombe, un émolument de justice fixé à 2'200 fr. L'autorité intimée, obtenant gain de cause sans avoir consulté un homme de loi extérieur aux services de l'administration cantonale, ne saurait prétendre à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 9 décembre 1997 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'200 (deux mille deux cents) francs est mis à la charge du recourant Jean Belk.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 13 novembre 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).