CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 février 1998
sur le recours interjeté par la Commune de COINSINS, représentée par sa municipalité au nom de qui agit Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures) du 15 juillet 1997 admettant partiellement la requête d'Alfred et Jean-Pierre Muller, représentés par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV à Lausanne, et annulant partiellement les décisions du Conseil général de la Commune de Coinsins des 1er juin 1994 et 17 mai 1995 relatives à l'adoption du plan de quartier "Au Grand Champ - A la Croix - Crèvecoeur" et de son règlement.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Bernard Dufour et M. Rolf Ernst, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le Conseil d'Etat a adopté le 23 décembre 1966 un arrêté de classement concernant la protection du Bois de Chênes, à Genolier et Coinsins. Cet arrêté définit une réserve intégrale et scientifique (zone 1) avec les prescriptions suivantes :
"- Interdiction aux piétons et cavaliers de circuler hors de chemins et sentiers, interdiction aux véhicules de circuler sur les chemins et chantiers, interdiction de camper, de faire du feu et de cueillir des végétaux ou de ramasser le bois mort.
- Interdiction de promener les chiens, même tenus en laisse et obligation de laisser sur place les arbres abattus."
Cette réserve est entourée d'un premier périmètre de protection (zone 2) où l'interdiction générale de circuler s'applique également de même que l'interdiction de camper et de faire des feux (sous réserve des emplacements prévus de foyers dans les clairières). Enfin, dans une zone de protection élargie (zone 3), les exercices militaires en tout genre sont interdits. Cette dernière zone est limitée par les routes reliant les villages de Vich, de Coinsins et de Genolier et le hameau de la Cézille, ainsi que par le cours de la Serine allant du hameau de la Cézille à Vich.
B. Le Conseil fédéral a inscrit en 1977 le Bois de Chênes à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (objet no 1205 de l'annexe à l'ordonnance concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels du 10 août 1977). Le périmètre mis à l'inventaire se situe entre la zone 2 et la zone 3 de l'arrêté de classement; le commentaire sur cet objet apporte les précisions suivantes :
"Importance : Paysage de prairies, bosquets et forêts intacts, au centre d'une région en expansion économique et démographique. Plateau morainique avec relief assez variable. La variété des sols, suivant qu'ils sont formés sur un sous-sol graveleux, sableux ou argileux, engendre des biotopes très divers. Les forêts de hêtres, de chênaies à Charmes - groupement typique et rarement bien développé de la partie méridionale du Plateau Suisse - et les aulnaies immergées alternent avec les prés où dominent les gazons à Brome dressés, les prairies à litières ou les marais. Riche faune d'oiseaux et d'insectes. Mammifères typiques de l'étage submontagnard de la Suisse. Remarquable lieu d'études scientifiques. - Zone de tranquillité relative dans une région toujours plus soumise à la construction."
C. Le Grand Conseil a adopté le 22 février 1984 un décret sur le plan directeur cantonal, qui fixe pour le canton de Vaud les principes fondamentaux de l'organisation du territoire à respecter, notamment le principe de la régionalisation et celui de la décentralisation concentrée (art. 2 et 3 du décret du 22 février 1984). Le Grand Conseil a ensuite accepté le 20 mai 1987 le décret portant adoption du plan directeur cantonal; l'art. 2 précise que les éléments de ce plan qui lient les autorités sont d'une part les objectifs, et d'autre part les éléments prospectifs dans les plans sectoriels (dessinés en rouge sur les cartes). Pour concrétiser les principes de régionalisation et de décentralisation concentrée, le plan directeur propose un schéma d'urbanisation du canton avec au moins un centre principal par région. La carte 1.2.2. désigne Nyon comme centre régional de premier niveau pour la région de Nyon, ainsi que Gland, Prangins et Coppet comme centres locaux (plan directeur cantonal p. 62). Les centres régionaux de premier niveau constituent l'armature de base du plan général et d'urbanisation du canton (plan directeur cantonal p. 62). Les centres régionaux de second niveau forment le réseau plus fin des pôles qui doivent desservir les régions considérées (plan directeur p. 63). Les centres locaux sont appelés à jouer le rôle de pôle secondaire et de relais à l'intérieur de la région même (plan directeur p. 64). En matière d'habitat, l'objectif 1.5.1. du plan directeur cantonal vise à "offrir un cadre et des services favorables à la vie collective en définissant pour chaque localité un développement adapté à sa taille et à la nature du milieu".
D. La Commune de Coinsins a établi au début des années huitante un dossier de planification bien étudié comprenant notamment un plan directeur des sites et contraintes ainsi qu'un plan directeur de l'affectation du sol et des équipements. Sur la base de ces études, un plan des zones communal a été approuvé par le Conseil d'Etat le 4 février 1983; il définit une zone de village autour des anciennes constructions rurales regroupées au sud de la route cantonale 12e (ci-après route de Vich), une zone à occuper par plan de quartier entre la zone de village et la route de Vich ainsi qu'une vaste zone de villas au nord-ouest de la route de Vich au lieu-dit "La Condémine". Une zone d'équipements publics a été délimitée entre la zone de villas des Condémines et la route cantonale 29f qui relie Coinsins à Genolier (ci-après route de Genolier). A l'est de la route de Genolier et au nord de la route de Vich, s'étend une vaste zone intermédiaire aux lieux dit "A la Croix" et "Crèvecoeur". Le plan délimite aussi une zone de protection du Bois de Chênes correspondant approximativement au périmètre de l'inventaire fédéral des paysages. Ce périmètre dépasse la zone 2 de protection de l'arrêté de classement, le solde de la zone 3 étant attribué à la zone agricole, à la zone intermédiaire, à la zone de verdure et à une zone artisanale.
E. La planification communale a ensuite connu l'évolution suivante : la partie ouest de la zone à occuper par plan de quartier a servi à une extension de la zone de village par la légalisation du plan d'extension "Le Molard" le 31 octobre 1984 (la partie est de la zone à occuper par plan de quartier au lieu dit "La Pièce" n'a pas encore fait l'objet d'une mesure de planification spéciale). L'autorité communale a ensuite décidé de modifier l'affectation d'une partie de la zone d'équipements publics et de corriger la route de Genolier; le plan partiel d'affectation "Au Grand Champ - A la Croix", approuvé le 7 septembre 1990 par le Conseil d'Etat, prévoit de transférer la partie centrale de la zone d'équipements publics à la zone de village avec une réglementation spéciale et il fixe un nouveau tracé de la route de Genolier. L'autorité communale a ensuite fait établir par un atelier d'architecture et d'urbanisme, une étude sur l'occupation future de la zone intermédiaire dont le résultat est consigné dans un rapport du 11 décembre 1991; il convient de citer les extraits suivants de ce rapport :
"(...)
ETAT DE DISPONIBILITE DES ZONES
L'analyse des zones d'extension "AU GRAND CHAMP" - A LA CROIX - CREVECOEUR" a très vite mis en évidence les grandes capacités d'accueil de la commune. Ceci d'autant plus qu'il y a lieu d'ajouter "LA PIECE", section de la ZOV (zone village à occuper par plan spécial), constituant l'élément de liaison avec "Le VILLAGE" au sud de la RC 12e.
LA ZONE INTERMEDIAIRE "A LA CROIX - CREVECOEUR" 77'000 m2
LA ZONE D'EQUIPEMENT PUBLIC "AU GRAND CHAMP" 6'700 m2
LA ZONE DE VILLAGE (à occuper par plan spécial) "LA PIECE" 8'000 m2
au total env. 91'700 m2
Compte tenu de la surface de 83'700 m2 correspondant à l'entier des zones disponibles, non compris la zone d'équipements publics, celles-ci offriraient, à raison de 40 m2 de surface brute de plancher (SBP) par habitant et d'un coefficient d'utilisation du sol (CUS) moyen de 0.35, une capacité théorique de 730 habitants nouveaux. Ce qui à court et moyen terme ne correspond, en aucun cas, à un développement raisonnable de la commune.
(...)
OPTIONS DIRECTRICES "AU GRAND CHAMP - A LA CROIX - CREVECOEUR"
(...)
La capacité totale de cette zone d'extension à court et moyen terme ne devrait pas offrir des possibilités excédant le dédoublement de la population, soit 280 - 300 habitants.
La mise en valeur de l'entier de ce secteur devrait se faire par étapes, en partant du centre de l'agglomération, à savoir :
1è étape "A LA CROIX - CREVECOEUR" 1è moitié 2è étape "A LA CROIX - CREVECOEUR" 2è moitié 3è étape "AU GRAND CHAMP" 4è étape zone d'attente
"LA PIECE", secteur situé entre la route cantonale et l'ancien noyau du village, bien que non intégrée à l'étude, doit être pris en considération dans les options directrices. En tant que zone de village à occuper par plan spécial, elle doit faciliter le mixage des activités, principe indispensable au bon développement des zones centrales et, contribuer à rétablir une image de l'espace-rue qui incite à la modération de la vitesse des véhicules et, améliore la sécurité des usagers.
AU GRAND CHAMP - A LA CROIX - CREVECOEUR IMAGE DE DEVELOPPEMENT A MOYEN ET LONG TERME
(...)
Le plan prévoit donc :
AU GRAND CHAMP env. 6'700 m2 Un groupe d'habitation villageoise comprenant 2680 m2 de plancher brut.
AU GRAND CHAMP - A LA CROIX env. 9'000 m2 Une zone d'équipements publics à l'est de la route de Genolier, destinée à des usages multiples, tels que école, salle communale, service technique, administration, sport, place de fêtes.
A LA CROIX - CREVECOEUR (ouest) env. 16'600 m2 Une zone d'habitation à moyenne densité, comprenant des habitations collectives et ou des habitations individuelles groupées, aménagée sous forme d'ensemble résidentiel, réalisable par étape au fur et à mesure des besoins.
A LA CROIX - CREVECOEUR (est) env. 51'000 m2 Une zone intermédiaire, comprenant une zone d'attente et une zone d'anciennes carrières dont le remblais la rende impropre à la construction.
CAPACITE D'ACCUEIL DU PLAN
AU GRAND CHAMP 2'680 m2 22 unités hab.
A LA CROIX CREVECOEUR 4'275 m2 35 unités hab. collectives 1'800 m2 10 unités hab. individuelles groupées
67 unités hab.
Apport théorique de 180 - 200 habitants nouveaux.
De plus "LA PIECE", zone de village à occuper par plan de quartier devrait comprendre un ensemble d'habitation et d'activité faisant face à la zone étudiée."
F. Le projet de plan de quartier "Au Grand Champ - A la Croix - Crèvecoeur" s'étend de part et d'autre de la route de Genolier. La partie ouest, au lieu-dit "Au Grand Champ" modifie dans sa partie supérieure (parcelle 161) les règles d'affectation définies par le plan partiel d'affectation "Au Grand Champ - A la Croix" du 7 septembre 1990. Cette modification reprend le tracé actuel de la route de Genolier, qui n'est modifié que dans sa partie inférieure, et elle transfert la zone d'équipements publics en aire d'habitation villageoise dans laquelle deux immeubles d'habitation collective sont prévus avec une surface de plancher habitable de 1200 m² chacun et un périmètre réservé aux garages et dépendances devant chaque immeuble. La partie du plan de quartier située à l'est de la route de Genolier comprend tout d'abord une aire d'utilité publique qui s'étend sur les parcelles 281 (propriété de la Commune de Coinsins), 183 (propriété de Pierre Jaggi) et 178 (propriété des communes de Coinsins et de Duillier). Plus à l'est encore, une nouvelle aire d'habitation villageoise est prévue. Cette aire comprend dans sa partie sud cinq bâtiments d'habitation collective avec une surface de plancher habitable totale de 4'680 m² ainsi que des dépendances et garages. La partie nord comprend trois périmètres d'habitations individuelles groupées dont la surface de plancher habitable s'élève au total à 1'620 m². L'aire d'habitation villageoise englobe la parcelle 184 au sud et l'essentielle la parcelle 178 au nord. Le projet de plan de quartier a été soumis à l'examen préalable des différents services de l'administration cantonale, dont le résultat a été transmis à la municipalité le 18 juin 1992 par l'ancien chef de l'actuel Département des infrastructures (ci-après : l'ancien chef du département). En dehors de quelques compléments et modifications mineurs, le projet ne suscitait pas de remarque fondamentale; le rapport qui avait été établi par le bureau d'urbanisme avait la valeur d'un schéma directeur définissant les objectifs de développement non seulement à l'intérieur de la surface concernée, mais aussi pour le futur noyau du village. Il était suggéré que cette démarche se poursuive afin d'étendre la réflexion à un véritable plan directeur sur l'ensemble du territoire communal.
G. Le projet de plan de quartier a été mis à l'enquête publique du 2 octobre au 2 novembre 1992. L'enquête a soulevé neuf oppositions, notamment celle de Jean-Pierre Müller et celle de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature; les oppositions ont été résumées avec une proposition de réponse pour chacune d'elle dans le préavis municipal adressé au conseil général le 23 mars 1994. La municipalité proposait de modifier la réglementation du projet de plan de quartier pour préciser la hauteur des bâtiments à toiture plate, fixer les conditions du développement par étapes et indiquer qu'une procédure de remaniement parcellaire serait ordonnée à défaut d'une convention réglant les échanges de terrains et la répartition des frais d'étude et d'équipement dans le périmètre concerné. Lors de sa séance du 1er juin 1994, le conseil général a adopté les propositions de la municipalité. La décision communale a été notifiée aux opposants par la municipalité le 10 juin 1994. Les modifications du règlement annexé au plan de quartier ont été soumises à une enquête complémentaire ouverte du 23 septembre au 24 octobre 1994. Certains opposants ont renouvelé leur opposition. Lors de sa séance du 17 mai 1995, le conseil général a adopté les modifications réglementaires ainsi que les réponses aux oppositions enregistrées pendant l'enquête complémentaire.
H. Alfred et Jean-Pierre Müller ainsi que la Ligue vaudoise pour la protection de la nature et la Ligue suisse pour la protection de la nature ont recouru contre la décision communale directement auprès du Tribunal administratif, qui a transmis le recours au Service de justice et législation. Par décision du 15 juillet 1997, l'ancien chef du département a rejeté le recours des Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature dans la mesure où il était recevable et il a admis partiellement le recours d'Alfred et Jean-Pierre Müller en annulant la décision d'adoption communale relative au secteur de 16'600 m² sis aux lieux "La Croix - Crèvecoeur".
I. La Commune de Coinsins a recouru contre cette décision le 18 juillet 1997 auprès du Tribunal administratif en concluant à son annulation et au renvoi du dossier au département pour nouvelle décision d'approbation du plan de quartier; la commune conclut subsidiairement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le plan de quartier et son règlement soient approuvés. Les opposants Alfred et Jean-Pierre Müller ainsi que les Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature se sont déterminées sur le recours. Le Service de l'aménagement du territoire ainsi que le Centre de conservation de la faune et de la nature se sont également prononcés sur le recours respectivement les 15 août et 2 septembre 1997. La commune a encore déposé un mémoire complémentaire le 10 septembre 1997 et le tribunal a procédé à une visite des lieux lors de son audience du 1er décembre 1997 en présence de toutes les parties. A la suite de cette audience, le Service de l'aménagement du territoire a encore produit les plans partiels d'affectation "Le Molard" et "Au Grand Champ - A la Croix", ainsi que les fiches de coordination du plan directeur cantonal concernant la région et un exemplaire du plan directeur régional approuvé par le Conseil d'Etat le 12 octobre 1994.
J. Par lettre du 18 décembre 1998, le tribunal informait les parties que l'assesseur Jean-Daniel Rickli s'était récusé à la suite de travaux de planification qui lui avaient été confiés dans la région de Nyon et qu'il était remplacé par l'assesseur Rolf Ernst. Informées de la nouvelle composition de la section du tribunal, les parties n'ont pas requis la tenue d'une nouvelle audience sur place.
Considérant en droit:
1. a) La décision attaquée annule partiellement la décision communale adoptant le plan de quartier "Au Grand Champ - A la Croix - Crèvecoeur". Touchée en tant que détentrice de la puissance publique, la commune recourante a qualité pour se plaindre par la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral de la violation de son autonomie; par conséquent, cette qualité doit aussi lui être reconnue pour recourir devant la juridiction administrative cantonale de dernière instance. Le point de savoir si la commune est effectivement autonome dans le domaine en cause est une question de fond et non de recevabilité (ATF 116 Ia 43 consid. 1a).
b) Dans un recours pour violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre de la violation de l'art. 4 Cst. et des droits qui en découlent, dans la mesure où de tels griefs sont étroitement liés au grief principal (ATF 111 Ia 252 consid. 2). Font partie de ces droits, notamment le droit à l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire, le droit d'être entendu, ainsi que le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b). Le tribunal applique en outre le droit d'office, sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA). Son pouvoir d'examen est restreint à un contrôle en légalité de la décision attaquée, qui s'étend toutefois à l'excès et à l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA).
2. a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 453 consid. 3b; 115 Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces conditions sont réunies, une commune peut agir par la voie du recours de droit public pour obtenir que l'autorité cantonale d'approbation du plan respecte le cadre formel de son pouvoir d'examen et applique correctement les normes de droit communal, cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné.
b) Le champ et la portée de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. Si l'art. 80 Cst. VD reconnaît aux communes une certaine autonomie, il faut rechercher dans la législation les précisions nécessaires. Le domaine de l'aménagement du territoire est régi principalement par la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC); il relève avant tout de la compétence cantonale. Cependant, les communes peuvent établir des plans directeurs et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC), ce qui leur laisse une marge d'appréciation importante. Mais cette faculté d'aménager leur territoire est toutefois limitée à nouveau par la faculté reconnue à l'Etat d'établir lui-même des plans et des règlements d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables, l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44 lit. b et 45 al. 2 LATC). Ainsi, les compétences reconnues aux communes sur les questions d'aménagement du territoire s'exercent sous le contrôle de l'Etat, contrôle qui s'étend à l'opportunité lors de la procédure d'approbation des plans et règlements d'affectation (art. 60 et 61 LATC). Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité cantonale peut intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque les décisions communales paraissent inappropriées à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspondent pas aux buts et principes fondamentaux régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tiennent pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).
c) Même si leurs décisions sont soumises à un large contrôle du gouvernement, les communes vaudoises bénéficient d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption des plans d'affectation et des règlements de construction pour qu'une autonomie protégée par le droit constitutionnel leur soit reconnue. En particulier, les communes ont la faculté de modifier l'affectation d'une zone, de prévoir dans leurs plans d'affectation et leur règlement les prescriptions relatives aux conditions de construction dans les différentes zones qu'ils délimitent (art. 43 al. 1 et 47 lit. a LATC). Elles peuvent notamment définir les coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des toitures (art. 47 lit. i LATC) et arrêter le périmètre des plans de quartier (art. 67 LATC). En annulant partiellement la décision communale d'adoption du plan de quartier "Au Grand-Champ - A la Croix - Crèvecoeur" en ce qu'elle concerne le transfert de la zone intermédiaire en aire d'habitation villageoise de 16'600 m² à l'est de la route de Genolier, le département a touché un domaine qui fait partie du champ de protection de l'autonomie communale en droit vaudois. La commune recourante peut donc se plaindre que l'arrêt attaqué viole son autonomie par une fausse application du droit ou par un abus du pouvoir d'examen exercé par l'autorité cantonale.
3. a) La planification du territoire doit être coordonnée avec la protection de l'environnement. Cela signifie que les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences de la protection de l'environnement. La base constitutionnelle du droit de l'aménagement du territoire (art. 22 quater Cst.) est de même niveau que celle du droit de la protection de l'environnement (art. 24 septies Cst); les mesures que les cantons sont appelés à prendre en vertu des dispositions fédérales adoptées en application de ces normes constitutionnelles doivent être harmonisées en vue d'arrêter les solutions qui sont le mieux à même de répondre aux intérêts complémentaires que chacune de ces législations défendent (Alfred Kutler, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, mémoire ASPAN no 54 p. 2 et 3). L'aménagement du territoire vise avant tout l'utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT) qui implique la protection des bases naturelles de la vie tels que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art, 1er al. 2 let. a) et la création ou le maintien d'un milieu bâti favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b). La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour but essentiel de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE); elle tend à limiter à titre préventif les émissions de polluant et à éviter, ou à réduire si nécessaire, les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 2 et 11 LPE).
b) Pour atteindre les buts fixés par ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la protection de l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en veillant à définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum les atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d OAT; voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). Le Conseil fédéral a défini, à cette fin notamment, les stratégies d'organisation du territoire en Suisse dans son rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse du 22 mai 1996 (FF 1996 III p. 526 et ss). Les stratégies de l'organisation du territoire constituent un ensemble cohérent de principes appelés à orienter - conformément aux buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT - les activités liées à la planification (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 559). Elles visent à garantir les conditions d'un développement durable "en ce sens que les mesures prévues sont orientées vers une vision globale et vers un maintien à long terme du potentiel de développement des différentes régions". Un développement est durable selon le Conseil fédéral, s'il tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 563). A cette fin, le développement de l'urbanisation doit davantage être canalisé vers l'intérieur du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, ce qui permet d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de transports, d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des objectifs prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à consolider le réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes villes, bien desservies par le rail, offrent une solution de rechange à l'extension débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement doit être localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux desservis qui se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat ou à la localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 566 à 569 et 571 à 573).
c) Le plan général d'urbanisation du plan directeur cantonal (carte 1.1.1) met déjà en place un réseau de centres urbains bien desservi par les transports publics en prévoyant expressément de "soutenir le rôle dévolu aux centres notamment par la concentration d'activités économiques et de services diversifiés et par la densification de l'habitat" (objectif 1.2.b du plan directeur cantonal). Dans la région de Nyon, le plan directeur cantonal mentionne comme centre régional de premier niveau l'agglomération de Nyon, et comme centre local, les communes de Gland, de Prangins et de Coppet. Ainsi, les efforts de densification de l'habitat doivent être entrepris en premier lieu dans le centre régional. La Commune de Coinsins n'exerce pas une fonction spécifique dans le réseau urbain défini par le plan directeur cantonal qui justifie une densification de l'habitat. Elle appartient au milieu périurbain dans lequel il convient de distinguer les espaces homogènes les plus propices à l'agriculture, qui doivent lui être réservés en priorité, des espaces déjà largement urbanisés qui seront consacrés si nécessaire à l'extension des localités (objectif 1.5.h du plan directeur cantonal). Le commentaire du plan directeur cantonal précise encore que "pour économiser le sol et favoriser les relations sociales, il faut développer un habitat plus groupé, à proximité immédiate des villages." Il est également nécessaire de restructurer et de vivifier ces aires, en y favorisant l'implantation d'activités non gênantes et d'un minimum de services courants." (plan directeur cantonal p. 111 commentaire à l'objectif 1.5.i).
d) Selon le plan directeur régional du district de Nyon, approuvé par le Conseil d'Etat le 12 octobre 1994, il convient de renforcer les centres régionaux existants à savoir, celui de Nyon, comme pôle régional principal, celui de Gland, comme pôle régional secondaire, celui de Coppet, comme "centre-relais", ainsi que celui de St-Cergue comme centre de détente et de loisirs. En outre, un renforcement des localités et une densification est envisagée le long des axes de transports publics collectifs (ligne CFF Lausanne-Genève ainsi que la ligne de Nyon-St-Cergue); seul un développement modéré est envisagé dans les autres localités. Les annexes au plan directeur régional comportent en outre un plan sectoriel sur l'inventaire des milieux naturels. Selon cet inventaire, la plus grande partie de la zone intermédiaire de la Commune de Coinsins fait partie des sites naturels et paysages à protéger (teinte violette du plan sectoriel). Les annexes comprennent aussi un plan sectoriel des surfaces d'assolement (SDA); selon ce document, la zone intermédiaire de la Commune de Coinsins est répertoriée comme surface d'assolement de première catégorie; le document précise aussi que "dans le cadre des futures mises en zones à bâtir, il sera probablement nécessaire de compenser les mises en zone n'affectant à la zone agricole tout ou partie des surfaces comprises dans l'inventaire SDA". Les annexes du plan directeur régional comprennent encore une fiche concernant la Commune de Coinsins; cette fiche indique les objectifs régionaux qui tendent à assurer une croissance démographique progressive, à favoriser une diversification du type de logements, à encourager la mixité des fonctions et à protéger les sites d'intérêt paysager. Les recommandations figurant sur cette même fiche parlent d'une part de développer l'habitat individuel jumelé sur le 50 % environ des zones résidentielles et l'habitat individuel groupé sur l'autre 50 %; elles précisent aussi qu'il y a lieu de favoriser le maintien des commerces et l'implantation de services et de protéger le Bois de Chênes.
4. Le plan de quartier litigieux a notamment pour effet de créer une nouvelle zone à bâtir sur l'actuelle zone intermédiaire aux lieux-dits "A la Croix" et "Crèvecoeur". Le plan de quartier doit donc respecter les principes applicables à l'extension des zones à bâtir (art. 66 LATC). Comme les autres plans d'affectation, il doit en outre être élaboré sur la base des plans directeur (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT). Le nouvel art. 48 al. 2 LATC confirme encore que les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre fixé par les plans directeur et comprendre les terrains déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et qui seront équipés dans ce délai. Cette disposition du droit cantonal n'a cependant pas de portée propre par rapport aux règles du droit fédéral prévoyant que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (art. 15 LAT).
a) La tâche centrale des cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335 ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà largement bâtis posée aux art. 15 al. 1 lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT comprend un territoire construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Le critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de polluants, à titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle important sur la délimitation des zones à bâtir, en particulier leur localisation à proximité des arrêts de transports publics (Brandt, Moor, Commentaires LAT art. 18 N. 20).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la partie du plan de quartier qui n'a pas été approuvée par le département ne touche pas un territoire déjà largement bâti; il s'agit au contraire d'un vaste espace pour l'essentiel non construit qui est utilisé à des fins agricoles; tel est en particulier le cas de la parcelle 184 des opposants Müller. Ce secteur ne peut donc être transféré à la zone à bâtir que s'il est probablement nécessaire à la construction dans les 15 ans à venir et sera équipé dans ce laps de temps. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif qui reprend pour l'essentiel la jurisprudence fédérale, il convient de se référer aux objectifs de développement définis par les plans directeurs et de tenir compte des besoins relatifs à la protection du paysage, de la nature et des terres agricoles (art. 3 al. 2 LAT) pour apprécier le besoin en terrains à bâtir au sens de l'art. 15 lit. b LAT (voir arrêt AC 93/249 du 1er juillet 1996 consid. 3a/bb p. 8; ainsi que l'arrêt AC 95/183 du 17 avril 1996 consid. 3a/bb p. 8). Il y a lieu ensuite de déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts en présence, si l'extension de la zone à bâtir se justifie (ATF 117 I 438 consid. 3f).
aa) S'agissant de l'évaluation du besoin en terrains à bâtir, il faut prendre en considération le fait que la Commune de Coinsins ne fait pas partie du réseau des centres bien desservis par les transports publics où l'habitat doit être densifié selon le plan directeur cantonal. En outre, elle n'est pas située non plus sur la ligne du Chemin de fer Nyon-St-Cergue où le plan directeur régional prévoit et permet un effort localisé de densification. La Commune de Coinsins fait partie du milieu périurbain où, selon les commentaires du plan directeur cantonal, le processus d'extension des localités est souvent mal dominé et où une planification plus rigoureuse s'impose au niveau local notamment pour développer un habitat plus groupé, à proximité immédiate des villages (plan directeur cantonal, p. 110 et 111). Cette situation de la Commune de Coinsins dans le réseau urbain cantonal n'exclut toutefois pas tout développement, mais elle doit conduire l'autorité de planification à diriger et limiter l'extension des zones à bâtir de manière adaptée à la taille de la commune et aux caractéristiques locales.
La population communale a connu un développement relativement important ces 15 dernières années, en passant de 236 habitants en 1980 à 353 habitants en 1996 (Annuaire statistique du canton de Vaud 1997 p. 43 et 51) soit une augmentation de 117 habitants. Mais cette évolution s'est fortement ralentie depuis les années nonante; c'est ainsi que la population s'élevait à 345 habitants au 31 décembre 1991 et à 353 au 31 décembre 1996, ce qui correspond à une augmentation de 9 habitants en l'espace de 5 ans, le nombre d'habitants ayant même diminué d'une unité entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996 (Annuaire statistique du canton de Vaud 1997, p. 46, 66 et 67). L'ensemble du plan litigieux permettrait de construire 67 unités d'habitation, pouvant accueillir 180 à 200 nouveaux habitants; un tel développement entraînerait une augmentation de la population d'au moins 50% plus importante que celle constatée les 15 dernières années; il se pose donc la question de savoir si un tel accroissement dépasse déjà une évaluation raisonnable du besoin dans les 15 ans à venir compte tenu de la situation de la commune dans la région, qui n'impose pas un effort de densification particulier. De plus, en comptant les éventuelles possibilités de construire encore disponibles dans la zone de village (bâtiments nouveaux et transformation des volumes existant des anciennes constructions rurales) et dans la zone de villas, ainsi que celles que réserve la zone à occuper par plan de quartier "A la Pièce", il n'est pas exclu que le développement prévu entraîne un doublement de la population (déjà pronostiqué par l'urbaniste dans son rapport du 11 décembre 1991), ce qui est jugé excessif par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 116 Ia 221 ss).
Il est vrai que le dossier ne comporte pas une étude qui permettrait de déterminer de manière précise les réserves d'utilisation dans la zone de village et dans la zone de villas; en particulier la commune n'a pas établi un aperçu de l'état de l'équipement (pourtant exigé par l'art. 21 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989, OAT), lequel qui a aussi pour fonction de déterminer les réserves d'utilisation dans les territoires déjà largement bâtis (art. 23 al. 3 OAT). Il est vrai aussi que la commune n'a pas encore légalisé un plan définissant les possibilités de construire dans le périmètre de la zone à occuper par plan de quartier "A la pièce". Mais il est de toute manière prématuré d'approuver la planification litigieuse avant même d'avoir pu déterminer l'importance des réserves existantes et potentielles. Compte tenu des incertitudes qui subsistent, le plan ne peut en l'état être considéré comme conforme au droit fédéral, en particulier à la condition du besoin prévisible dans les 15 ans à venir posée par l'art. 15 al. 1 let. b LAT. Cette conclusion s'impose aussi en regard des critères posés par le plan directeur cantonal pour la localisation du développement, lequel devrait si possible se trouver dans un rapport de proximité "immédiate" avec le village. A cet égard, la zone à occuper par plan de quartier "A la Pièce" se prête mieux que les secteurs "A la Croix" et "Crèvecoeur" à un développement par sa proximité avec le village. A cela s'ajoute le fait que la jurisprudence fédérale prévoit de prendre encore en considération d'autres besoins, comme ceux de la protection du paysage et de la nature et celui de l'agriculture pour apprécier le critère de développement prévisible dans les 15 ans à venir.
bb) Les besoins en matière de protection de la nature et du paysage sont précisés par la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN) ainsi que par la loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS). L'inscription du Bois de Chênes à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels montre que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tous les cas d'être ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). L'obligation de prendre en considération les impératifs de la protection du paysage et de la nature dans les tâches de planification, en particulier lors de la délimitation de zones à bâtir, résulte notamment des art. 1 al. 2 lit. a, 3 al. 2 et 17 LAT ainsi que, plus spécifiquement pour le canton de Vaud, des art. 2 et 28 du règlement d'application de la LPNMS; ces dernières dispositions précisent que les autorités communales et cantonales doivent tenir compte des objets méritant d'être sauvegardés - soit soumis à la protection générale de l'art. 4 LPNMS, soit inventoriés ou classés - en prenant les mesures de protection appropriées lors de l'élaboration de leurs plans directeurs ou de leurs plans d'affectation (concernant les effets juridiques des inventaires fédéraux sur les tâches de planification, voir Jörg Leimbacher, Inventaires fédéraux, in Mémoire de l'ASPAN n° 60, p. 21 à 23).
En l'espèce, les terrains que la commune envisage de transférer de la zone intermédiaire à la zone à bâtir sont englobés dans la zone de protection élargie de l'arrêté de classement du Bois de Chênes (zone 3) et ils font partie des sites naturels et paysages à protéger selon le plan sectoriel sur l'inventaire de milieux naturels du plan directeur régional; ces mesures démontrent qu'une certaine importance doit être accordée aux aspects relatifs à la protection du paysage et de la nature, notamment en ce qui concerne les activités admissibles, puisque les exercices militaires sont interdits; en outre, la partie la plus au nord du plan contesté est relativement proche du périmètre de protection définit par l'inventaire fédéral. Cette situation a pour effet de réduire l'espace de transition entre le territoire urbanisé de la commune et le périmètre protégé. Un tel rapprochement des constructions de la zone protégée peut avoir une influence négative sur la protection de la nature. Il est en effet admis de manière générale qu'une zone à bâtir trop proche de la forêt pourrait avoir des effets défavorables sur le milieu naturel (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire ad art. 18 no 18 p. 229 et 230). Il est vrai que la partie nord de plan litigieux n'est pas comprise dans le périmètre de l'inventaire fédéral (objet IFP N° 1205). La jurisprudence fédérale a cependant posé le principe selon lequel la protection efficace d'un monument ou d'un ensemble de valeur ne pouvait se concevoir sans une protection simultanée de son environnement (ATF 109 Ia 185 ss.). Ce même principe est applicable aux paysages naturels dont la conservation et la mise en valeur impliquent aussi des mesures de protection adéquates dans l'espace de transition situé au delà du périmètre de l'objet inventorié (Moor, Commentaire LAT ad. art. 17 N. 103 in fine et les références citées).
cc) Pour déterminer si l'extension d'une zone à bâtir sur un terrain agricole est admissible, le Service de l'aménagement du territoire doit aussi tenir compte des impératifs de protection des terres agricoles, qui résultent notamment de la législation fédérale sur l'agriculture et sur l'aménagement du territoire, en particulier la nécessité de réserver suffisamment de bonnes terres cultivables à l'agriculture (art. 3 al. 2 let. a LAT). L'autorité cantonale doit prendre en considération la qualité des terres agricoles en cause, déterminer si les elles font partie des surfaces d'assolement et, dans l'affirmative, si la soustraction de ces surfaces à l'agriculture peut se faire sans préjudice à la part minimale que le canton doit garantir en application des art. 19 et 20 OAT ou si une mesure de compensation est nécessaire. Or, le dossier du Service de l'aménagement du territoire ne comporte aucune appréciation sur la qualité des terres en cause, ni aucun élément permettant de déterminer si le transfert de la parcelle des opposants Muller en zone à bâtir est possible sans porter atteinte à la surface d'assolement totale que le canton de Vaud doit garantir de façon durable (voir sur la question des surfaces d'assolement l'arrêt AC 95/0183 du 17 avril 1996 consid. 3/dd p. 10 ainsi que l'arrêt AC 93/0249 du 1er juillet 1996 consid. 3a/dd p. 10 et 11).
c) En résumé le terrain en cause ne fait pas partie du territoire déjà largement bâti au sens de l'art. 15 lit. a LAT et il n'est pas démontré que le secteur soit nécessaire à la construction dans les 15 ans à venir selon l'art. 15 al. 1 let. b LAT; la commune recourante objecte sur ce dernier point qu'elle a envisagé une procédure de péréquation réelle pour la réalisation du plan, intéressant tous les propriétaires de la zone intermédiaire (art. 51 al. 3 LATC); il s'agirait d'une opération de longue haleine pouvant s'étendre au delà d'un délai de 10 ans. Mais la commune ne prétend pas que le délai déterminant de 15 ans serait dépassé; en outre, la loi sur les améliorations foncières a précisément été modifiée le 5 novembre 1997 pour simplifier et accélérer la procédure de remaniement de terrains à bâtir (BGC novembre 1997 p 4040 ss.). Aussi, des intérêts de niveau cantonal et fédéral concernant la protection du paysage et de la nature - qui entrent aussi en ligne de compte pour l'appréciation du besoin selon l'art. 15 al. 1 let. b LAT - font obstacles à une urbanisation trop proche du Bois de Chênes dans la zone de protection élargie (n°3) définie par de l'arrêté de classement du 23 décembre 1966. A cet égard, le plan directeur communal des sites et contraintes, établi en 1980 lors de l'élaboration du plan général d'affectation, respectait mieux une distance de transition suffisante entre le Bois de Chênes et les parties de la zone intermédiaire pouvant être légalisées en zone à bâtir. Enfin, la question des surfaces d'assolement n'a pas été examinée par l'autorité cantonale chargée d'appliquer les art. 16 à 20 OAT.
Dans ces conditions, on ne saurait parler d'une violation de l'autonomie communale; le département est au contraire resté dans les limites d'une application correcte de l'art. 15 LAT en refusant d'approuver une partie de l'extension de la zone à bâtir sur la zone intermédiaire existante aux lieux-dits "A la Croix" et "Crèvecoeur". Il appartiendra à la commune, en collaboration avec l'autorité cantonale, de reprendre l'étude du plan pour élucider les questions de fait qui restent ouvertes, d'une part sur l'évaluation des réserves et l'appréciation du besoin, et d'autre part, sur les surfaces d'assolement; l'autorité de planification sera ainsi en mesure de définir l'étendue et l'importance du développement souhaité et de prévoir une localisation qui tienne mieux compte de la nécessité d'assurer une proximité avec le village et de réserver un espace de transition suffisant avec le Bois de Chêne.
5. La commune recourante invoque aussi le fait que l'ancien chef du département a donné un avis favorable lors de l'examen préalable du plan litigieux. Mais cette seule circonstance ne saurait contraindre, ni l'autorité d'approbation du plan, ni le Tribunal administratif à donner son aval à une planification contraire à l'art. 15 LAT. Il est vrai qu'un avis favorable donné dans le cadre de l'examen préalable sur une planification qui n'est pas conforme au droit fédéral de l'aménagement du territoire entraîne des inconvénients non négligeables en ce qui concerne notamment les frais d'études engagés en vain et la durée de la procédure. Mais l'examen préalable - comme son nom l'indique - n'est qu'une prise de position provisoire qui ne saurait préjuger de l'issue des procédures d'enquête publique, d'adoption et d'approbation du plan; ces procédures sont précisément destinées à prendre en considération les intérêts publics ou de tiers qui n'auraient pas été pris en compte ou de manière insuffisante lors de l'élaboration du plan. En définitive, les observations émises lors de la procédure d'examen préalable n'ont pas une portée plus étendue que les avis des autorités concernées délivrés dans le cadre de l'étude d'impact (voir l'art. 21 OEIE et ATF 116 Ib p. 260 ss).
L'examen préalable marque la fin du processus de coordination et d'élaboration de la planification, au cours duquel l'auteur du plan doit déjà consulter et recueillir l'avis de tous les services et autorités concernés par le projet; mais les observations formulées à cette occasion par les services de l'Etat ne lient pas l'autorité d'approbation du plan, dont la décision reste réservée. L'ancien art. 56 al. 3 LATC précisait expressément que les observations formulées lors de l'examen préalable ne liaient pas l'autorité d'approbation. Cette indication n'a pas été reprise dans la nouvelle version de l'art 56 LATC, probablement par inadvertance; en effet, le but de la modification consistait à transférer au Service de l'aménagement du territoire la compétence de formuler des observations dans le cadre de l'examen préalable du projet de plan afin de ne pas lier l'autorité de recours de première instance, qui est aussi l'autorité d'approbation du plan (voir BGC novembre 1995 p. 2566).
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte tenu de ce résultat, il y a lieu d'accorder aux opposants Alfred et Jean-Pierre Muller une indemnité de 500 fr. à titre de dépens. Compte tenu du fait que la planification litigieuse a été élaborée avec l'accord des services concernés de l'administration cantonale, il convient de laisser les frais de justice, comme les dépens, à charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des infrastructures du 15 juillet 1997 admettant partiellement la requête formée par Alfred et Jean-Pierre Muller est maintenue.
III. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du budget du Service de l'aménagement du territoire, est débiteur des opposants Alfred et Jean-Pierre Muller, solidairement entre eux, d'une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. Il n'est pas perçu de frais.
Lausanne, le 26 février 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure ou il applique des dispositions du droit public fédéral il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).