CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 mai 1998
sur le recours interjeté par Angelo MAFFINI et divers consorts, représentés par l'avocat Robert Liron, à Yverdon-les-Bains
contre
la décision rendue le 18 juin 1997 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT), rejetant la requête en réexamen déposée contre la décision du Conseil général de Cheseaux-Noréaz, du 7 juin 1995, écartant leur opposition à la modification du plan d'extension partiel "A l'Evangile".
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Composition de la section: M. Jean-Albert Wyss, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Sibyl Widmer-Baechtold, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. Propriété de l'Etat de Vaud, la parcelle no 10 du cadastre de Cheseaux-Noréaz mesure 77'859 m2; elle supporte actuellement les bâtiments et installations du Centre d'enseignement secondaire supérieur du Nord vaudois (CESSNOV). Depuis le 19 mars 1982, elle est régie par le plan d'extension partiel fixant une zone de constructions d'utilité publique au lieu-dit "A l'Evangile" (PEP) et par son règlement (RPEP); les lieux font par ailleurs partie de la zone de constructions d'utilité publique à teneur du plan d'affectation communal du 26 avril 1995, dont le règlement rappelle que la zone de constructions d'utilité publique au lieu-dit "A l'Evangile" est régie par le plan d'extension partiel et son règlement approuvé par le Conseil d'Etat (art. 19 al. 2). Le PEP comprenait notamment une zone de constructions sur deux étages correspondant à la partie nord du périmètre, proche d'un groupe de villas sises plus à l'est.
B. La municipalité a engagé une procédure de modification du PEP : celle-ci devait plus particulièrement toucher la zone de constructions sur deux étages, moyennant quelques amendements au RPEP et l'introduction d'un règlement-légende de la modification (ci-après : légende). Ouverte du 3 janvier au 3 février 1995, l'enquête publique a suscité deux oppositions, dont l'une collective datée du 25 janvier 1995: cette dernière demandait une étude générale de toute la zone, estimait insuffisamment résolus les problèmes de circulation et s'inquiétait de la viabilité du café-restaurant prévu. Dans sa séance du 7 juin 1995, sur préavis de la municipalité et de sa propre commission, le conseil général a rejeté les oppositions et adopté la modification prévue du PEP.
Angelo Maffini et divers consorts ont déféré cette décision au DTPAT : en substance, ils faisaient grief aux autorités locales d'avoir choisi de créer un centre communal par le biais d'une modification selon eux trop floue du PEP plutôt que par celui d'un plan distinct, précédé d'une soigneuse pesée entre les besoins de la collectivité publique d'une part et les contraintes liées à l'existence du voisinage bâti à l'est d'autre part. Le 18 juin 1997, le DTPAT a partiellement admis le recours, réformant la décision du conseil général en ce sens que l'art. 1 RPEP précise que la zone d'utilité publique est destinée également à un centre communal et que l'art. B de la légende spécifie que l'implantation d'un centre communal comprend un établissement public; il a rejeté le pourvoi pour le surplus.
Par acte du 7 juillet 1997, le Tribunal administratif a été saisi par Angelo et Christiane Maffini, Jean-Michel et Danielle Pitton, Michel et Christiane Dos Santos, Bernard Ecuyer, Jean-Pierre Moeschler et Sergio Boada : ils concluent à l'annulation de la décision du DTPAT, le dossier étant renvoyé à la commune pour qu'elle modifie le règlement du PEP et ouvre une nouvelle enquête à ce sujet. Le DTPAT s'en remet à sa décision; la municipalité propose le rejet du pourvoi. Le tribunal a tenu séance le 18 novembre 1997, en présence de certains recourants et de leur conseil ainsi que d'une délégation et du conseil de la municipalité; il a procédé à une visite des lieux.
C. Du 3 au 23 janvier 1995, la municipalité a mis à l'enquête publique le projet de construction d'une maison de commune dans la partie nord du périmètre du PEP, où il était prévu de constituer un droit de superficie à acquérir par la Commune de Cheseaux-Noréaz. Plusieurs opposants se sont manifestés : étaient essentiellement incriminés la création d'un café-restaurant et les problèmes de circulation que celui-ci induirait. Le 27 juin 1995, la municipalité a fait savoir aux intervenants qu'elle avait levé leurs oppositions : cette décision n'a été attaquée par personne.
Considérant en droit:
1. La Commune de Cheseaux-Noréaz met en doute la qualité pour agir du corecourant Boada; toutefois, elle ne discute pas celle des autres recourants. A juste titre d'ailleurs : proches voisins, ceux-ci sont en effet atteints par la décision attaquée et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (voir art. 37 al. 1er LJPA). Il se justifie donc d'entrer en matière; vu le sort du pourvoi sur le fond, il apparaît superflu de s'attarder sur la question de la légitimation active du corecourant Boada.
2. Les recourants reprochent à la municipalité d'avoir simultanément ouvert une procédure de modification du PEP et une autre tendant à l'obtention du permis de construire une maison de commune, plutôt que d'agir en deux étapes successives : selon eux, une telle solution a contribué à induire les citoyens en erreur. La municipalité objecte avoir au contraire agi dans un souci de coordination et de transparence; elle ajoute qu'aucune disposition légale ne prohibe cette façon de faire.
Comme on le verra plus loin, la modification du PEP - seule en cause ici - respecte en soi les prescriptions posant le principe de l'information et de la participation de la population aux mesures d'aménagement du territoire et à l'établissement des plans (voir art. 4 LAT; voir aussi art. 3 LATC). Quant à la décision municipale du 27 juin 1995 levant les oppositions au projet de construction d'une maison de commune, elle n'a pas été attaquée : elle est par conséquent hors litige.
Soit dit en passant, il est vrai que, en tant qu'elle indiquait la voie d'un recours motivé dans les dix jours au DTPAT, cette décision était erronée : en réalité, selon l'art. 31 LJPA dans sa teneur alors en vigueur, les opposants auraient dû le cas échéant saisir le Tribunal administratif par déclaration de recours dans les dix jours validée par un mémoire dans les vingt jours. Mais les recourants - qui tous s'étaient également opposés à la modification du PEP - sont malvenus de se plaindre de cette informalité puisque, n'ayant pas attaqué la décision municipale du 27 juin 1995, ils n'en ont pas été concrètement pénalisés. Au demeurant, prises à des dates et par des autorités différentes, la décision du conseil général et celle de la municipalité constituaient à l'évidence deux actes distincts : il ne pouvait y avoir aucun doute sur ce point dans l'esprit des recourants.
3. Les art. 56 ss LATC régissent la procédure de légalisation des plans d'affectation. La première instance de recours est habilitée à statuer tant en légalité qu'en opportunité, et jouit d'un libre pouvoir d'examen (voir art. 60a al. 2 LATC). La situation se présente différemment devant le Tribunal administratif puisque, aux termes de l'art. 36 LJPA, ne peuvent être invoqués devant lui que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) ou encore l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c) : or, sur ce dernier point, le droit cantonal se borne à désigner le Tribunal administratif comme deuxième instance de recours et à renvoyer, sans plus amples précisions, aux art. 31 ss LJPA. Autrement dit, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est limité dans ce domaine à la légalité.
4. a) En substance, les recourants reprochent au DTPAT d'avoir cautionné un texte désordonné et imprécis. Ils font également valoir que les adjonctions apportées auraient dû faire l'objet d'une enquête publique complémentaire et d'une nouvelle décision du conseil général : en effet, elles présenteraient selon eux une portée plus étendue que celle de corrections purement formelles. Enfin, les recourants soutiennent que les problèmes de circulation n'auraient pas été résolus à satisfaction de droit.
b) L'art. 21 al. 2 LAT dispose que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. L'art. 63 LATC reprend cette règle : à teneur de cette disposition, les plans d'affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé, la procédure prévue aux art. 56 à 62 étant applicable en cas de modification. A cela s'ajoute que l'amendement d'un plan doit répondre à des motifs pertinents d'intérêt public : le droit fédéral consacre en effet le principe de la stabilité des plans (voir notamment ATF 120 Ia 227).
aa) Les recourants adressent d'abord à la réglementation incriminée le grief de "manquer totalement de systématique"; mais il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur cette critique, si tant est qu'il s'agisse bien d'un moyen de droit. En effet, dire si un ensemble de normes aurait pu ou dû être mieux structuré relève manifestement du domaine de l'opportunité : or, comme on l'a vu au considérant 3, celui-ci échappe à la cognition du Tribunal administratif.
bb) Abstraction faite des rives du lac de Neuchâtel et d'une vaste aire forestière, le territoire communal se réduit grosso modo à quelques quartiers de villas implantés non loin du CESSNOV et à deux secteurs à caractère rural comportant chacun un hameau, celui de Cheseaux et celui de Noréaz; en revanche, il manquait jusqu'ici un point de convergence propre à regrouper les infrastructures communales et à constituer un pôle d'attraction pour la population. La partie nord du périmètre du PEP s'est naturellement imposée comme le site le plus adéquat : non seulement le CESSNOV constituait déjà en quelque sorte le centre organique du territoire communal, mais encore ce lieu répondait à tous les critères imposés par une saine planification locale. Or, on l'a vu, le PEP n'avait été conçu à l'origine que pour accueillir un complexe scolaire avec installations sportives : il était dès lors nécessaire, pour l'adapter à sa nouvelle vocation, de le modifier en conséquence. C'est dire que les motifs pertinents d'intérêt public exigés par la jurisprudence sont ici évidents; les recourants eux-mêmes ne les contestent d'ailleurs pas en tant que tels.
Par ailleurs, les recourants ne sauraient se plaindre d'une violation à leur détriment du principe de la stabilité des plans. Indépendamment même du fait qu'il s'agit non pas de propriétaires à l'intérieur du périmètre mais de voisins, les recourants seront indiscutablement avantagés par le nouveau statut juridique des lieux, ce que la décision attaquée relève à juste titre (p. 14 in fine). En effet, en-deçà des espaces libres périphériques, l'ancienne zone de constructions sur deux étages était entièrement constructible; or, comme on le verra plus loin, la nouvelle zone d'organisation du centre communal correspondant à la partie du PEP la plus proche des villas des recourants - ne pourra désormais être bâtie qu'à l'intérieur des périmètres de constructions I et II (v. art. B et C de la légende), lesquels occupent au sol une emprise plus restreinte que la superficie de l'ancienne zone de constructions sur deux étages. Quant à la nouvelle zone dite compatible, qui s'est substituée à l'autre partie de l'ancienne zone de constructions sur deux étages, elle n'aggrave pas, elle non plus, la situation des recourants.
Cette zone compatible est régie par l'art. F de la légende, ainsi libellé :
"La zone compatible
- Cette zone est destinée à des fonctions compatibles avec le voisinage, les activités des écoles et celles du centre communal. - Tout projet de construction est justifié par un plan général d'implantation élaboré en concertation avec la Municipalité. - La hauteur de la construction ne dépassera pas la cote 488. Trois niveaux sont admis, rez-de-chaussée compris. 20m de limite de construction calculés à l'axe de la RC404a sont à respecter. - Le stationnement existant peut être en tout temps prolongé et relié au stationnement du centre communal. - Les cheminements piétonniers désignés à titre indicatif sur le plan peuvent en tout temps y être aménagés."
Les recourants critiquent la teneur de ce texte, qu'ils qualifient de "nébuleux"; ils s'interrogent plus particulièrement sur la portée des termes "plan général d'implantation élaboré en concertation avec la Municipalité". Soit dit en préambule, il est surprenant que la réponse au recours adressée le 26 juillet 1995 par le Service de l'aménagement du territoire (SAT) au DTPAT - détermination que l'état de fait de la décision attaquée (ch. 13 à 20) passe sous silence quand bien même elle figure au dossier - parle à propos de l'art. F de la légende d'une zone à organiser ultérieurement par plan de quartier alors que, dans le texte adopté par le Conseil général, il n'est pas question d'une telle mesure; sur le fond, après s'être demandé s'il n'aurait pas mieux valu faire en sorte qu'une procédure ultérieure puisse être économisée, le SAT s'est finalement rallié à la solution proposée, estimant que "la procédure ultérieure permettrait de contrôler les éléments non définis à ce stade". Pour sa part, l'autorité intimée affirme que "la nécessité de justifier tout projet de construction par un plan général d'implantation élaboré en concertation avec la Municipalité n'implique nullement l'obligation de procéder par la voie d'un plan de quartier"; elle ajoute que "par cette disposition, la Municipalité a uniquement voulu conserver un certain contrôle sur cette partie du territoire, propriété de l'Etat, en s'assurant un droit de regard permettant d'éviter une utilisation inappropriée de cette zone" (décision attaquée, page 15, lit. c ).
Un plan de quartier ultérieur apparaît effectivement superflu pour un compartiment de terrain aussi limité, dont au surplus les règles de constructibilité sont d'ores et déjà relativement précises. Encore que la mise en valeur de la zone compatible se conçoive difficilement sans une nouvelle mesure de planification (que d'ailleurs le SAT paraissait considérer, dans sa réponse, comme allant de soi), ne serait-ce que pour affiner des affectations encore assez vagues à ce stade comme aussi pour définir de façon précise l'organisation du domaine bâti; cette interprétation est d'ailleurs dans la ligne des explications données en procédure par la municipalité, qui définit la zone compatible comme tenant lieu de zone à bâtir de réserve. Quoi qu'il en soit, quand bien même il aurait sans doute gagné à être plus précis, l'art. F de la légende peut être maintenu tel quel.
cc) Il faut encore vérifier si, plutôt que de réformer la décision du conseil général en y apportant deux compléments, le DTPAT aurait dû l'annuler et ordonner une nouvelle enquête publique. En d'autres termes, en procédant comme elle l'a fait, l'autorité intimée a-t-elle transgressé l'obligation d'information et de participation de la population prescrite par le droit fédéral (voir art. 4 LAT et 3 LATC déjà cités) ?
Il est tout d'abord permis de se demander si, en soi, les précisions introduites par le DTPAT s'imposaient absolument : en vérité, on peut sérieusement en douter. La première adjonction a en effet consisté à compléter l'art. 1 RPEP en ce sens que la zone d'utilité publique (recte : zone de constructions d'utilité publique) "est destinée également à un centre communal" : or, si dans sa teneur de 1982 - qui n'était pas appelée à être modifiée - la disposition précitée se bornait certes à affecter cette zone "à un complexe scolaire avec installations sportives réservées en priorité à l'usage scolaire", les modifications du PEP et leur légende adoptées par le conseil général suffisaient à faire comprendre que, dans le secteur nord du périmètre du plan, l'ancienne zone de constructions sur deux étages (teintée en violet) qu'entourait une ceinture d'espace libre (teintée en jaune) - serait remplacée par une extension de la zone des bâtiments destinés à l'enseignement (colorée en bleu) ainsi que par deux zones nouvelles, l'une destinée à l'organisation du centre communal (art. B de la légende) et l'autre dite compatible (art. F de la légende). Le DTPAT a par ailleurs complété cet article B en ce sens que "l'implantation d'un centre communal comprend un établissement public" : une telle adjonction apparaît en réalité superflue puisque, quand bien même dans sa teneur telle qu'adoptée par le conseil général la disposition précitée prévoyait seulement que la zone d'organisation du centre communal était destinée à permettre l'implantation d'un centre communal et qu'elle était inconstructible en dehors des périmètres de construction I et II délimités sur le plan, l'art. C de la légende précise clairement que le périmètre de construction I est notamment destiné à la maison de commune et à un établissement public.
Soit par dit par surabondance, on ne saurait en aucun cas conclure à une violation du processus démocratique exigé par le droit fédéral. Dès 1988 en effet, le dossier directeur communal annonçait déjà le choix à cet endroit d'une localisation pour un centre communal (voir plan directeur des équipements collectifs, planche 2b). Au surplus, la commune a ouvert en juin 1993 un concours d'architecture sur invitation, portant sur la création d'une maison de commune comprenant notamment un café-restaurant : or, tous les projets admis au jugement ont par la suite fait l'objet d'une exposition publique, ainsi que d'une large diffusion dans la presse. Enfin et surtout, la procédure prévue par les art. 56 ss LATC ayant été scrupuleusement respectée, il ne pouvait faire de doute pour personne que la modification du PEP envisageait notamment la création d'une maison de commune avec café-restaurant : les recourants ne s'y étaient d'ailleurs pas trompé puisque, figurant tous au nombre des signataires de l'opposition collective du 25 janvier 1995, ils s'inquiétaient précisément de la venue d'un établissement public près de chez eux.
En conclusion sur ce point, le "rafistolage de dernière heure" dénoncé par les recourants n'en est en réalité pas un. Le sens et la portée de la décision du conseil général pouvaient en effet aisément se comprendre sans qu'il soit besoin pour cela d'y apporter des compléments; quant aux deux précisions néanmoins introduites par le DTPAT, elles n'ont en rien éludé le principe de l'information et de la participation de la population.
dd) Enfin, les recourants soutiennent que les dispositions en matière de circulation ne donneraient pas satisfaction : selon eux, les principes fondamentaux en matière d'aménagement auraient été escamotés. Davantage que le bruit, ils redoutent au premier chef les risques accrus d'accidents.
Comme le souligne la décision attaquée (ch. VII), la lecture du programme du concours d'architecture permet pourtant de se convaincre que le problème soulevé par les recourants n'a nullement été sous-estimé; or, quand bien même ce texte n'a pas en soi de valeur normative, il n'en constitue pas moins l'un des travaux préparatoires majeurs du projet de maison de commune. On tire notamment du ch. 1 du programme, décrivant la tâche des participants, l'extrait suivant :
"Le programme tiendra compte des données actuelles de trafic et des conditions prévues au paragraphe 3, et proposera une intégration de la circulation qui tienne compte des habitations voisines ainsi que des mesures concrètes relatives à la protection contre le bruit et à la sécurité."
Le PEP figure par ailleurs en violet, à l'angle nord du périmètre, un giratoire sur la route cantonale no 404a en provenance d'Yverdon-les-Bains; à teneur de l'art. M de la légende, l'aménagement du carrefour en giratoire figure à titre indicatif sur le plan, son architecture devant être annonciatrice du centre communal. Les recourants soutiennent qu'une telle solution serait inconciliable avec le principe de coordination institué par le droit fédéral (voir art. 1 al. 1er LAT) : mais, si important soit-il, ce principe ne va certainement pas jusqu'à imposer la réalisation immédiate d'un aménagement dont il se justifie au contraire de différer la concrétisation, notamment jusqu'à droit connu sur le contenu définitif de la zone compatible.
c) En conclusion, les moyens avancés par les recourants se révèlent tous mal fondés : le pourvoi doit donc être rejeté. Par voie de conséquence, il n'y a pas lieu de renvoyer le dossier à la commune pour qu'elle modifie le règlement du PEP et ouvre une nouvelle enquête à ce sujet.
5. Vu le sort du recours, il y a lieu de mettre à la charge des recourants, qui succombent, un émolument de justice arrêté à 3'000 francs. Si le DTPAT n'était pas assisté, c'est en revanche avec le concours d'un homme de loi que l'autorité communale obtient gain de cause : il se justifie donc d'astreindre les recourants à lui verser des dépens, par 2'000 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est confirmée.
III. Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants Angelo Maffini et consorts, solidairement entre eux.
IV. Un montant de 2'000 (deux mille) francs est alloué à titre de dépens à la Commune de Cheseaux-Noréaz, à la charge des recourants Angelo Maffini et consorts, solidairement entre eux.
ft/Lausanne, le 26 mai 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.