CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 juillet 1997
sur le recours interjeté par Christine et Giuliana KILCHENMANN, représentées par l'avocat Jean-Claude Perroud, Grand-Chêne 4 et 8, 1002 Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le DTPAT) du 24 février 1997 (projet de construction d'un trottoir - Commune de Faoug)
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Alain Matthey, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La localité de Faoug se trouve à la frontière nord du canton de Vaud, au bord du lac de Morat. Elle est traversée, par une voie de chemin de fer ainsi que par la route cantonale no 601 conduisant d'Avenches à Morat. Immédiatement au sud-est du village passe l'autoroute A1 menant d'Yverdon-les-Bains à Berne. Le centre de la localité est occupé par un carrefour duquel part, en direction du sud-ouest, la route cantonale 505 d (route de Salavaux) qui descend en direction de la gare puis longe la voie de chemin de fer sur environ 300 mètres, puis s'oriente vers l'ouest en direction de Salavaux.
B. Les recourantes Giuliana et Christine Kilchenmann sont propriétaires de la parcelle no 263, située en bordure de la route de Salavaux et qui est occupée par une petite maison d'habitation. Selon le plan d'extension et la police des constructions, du 27 mars 1979 (approuvé par le Conseil d'Etat le 18 mai 1979), cette parcelle se trouve en zone village. Tout près de cet endroit, à l'extrémité ouest de la localité, un périmètre a été défini, qui doit être réglé par un plan partiel d'affectation, actuellement à l'état de projet (PPA "Près du village" dont le projet a été établi par le bureau Parisod, en septembre 1994).
C. La circulation des piétons, dans la localité de Faoug, est assurée par un trottoir suivant la route cantonale 601 sur toute sa longueur. A partir du carrefour central, ce trottoir longe la route 505d sur son bord sud à peu près jusqu'à la gare. Il est interrompu à cet endroit sur environ 250 mètres pour reprendre, du côté nord de la route, sur une longueur d'environ 100 mètres, et se poursuivre ensuite en direction de Salavaux à nouveau sur le côté sud de la route. Le projet de PPA "Près du village" consacre cette solution, qui est réalisée dans les faits.
D. La municipalité a fait établir un projet d'aménagement d'un trottoir comblant l'interruption des 250 mètres mentionnés ci-dessus, longeant le bord nord de la RC 505 et passant immédiatement devant la propriété des recourantes. Ce projet, qui prévoit également la construction de collecteurs avec système séparatif et le remplacement de la conduite d'eau potable le long de la route, a été mis à l'enquête publique du 28 février au 29 mars 1995. Une opposition, formée le 25 mars 1995 par les recourantes, a été soumise avec le préavis municipal concernant le projet au conseil communal qui, le 4 juillet 1995, a accepté le projet ainsi que la proposition municipale de répondre aux recourantes, tendant au rejet de leur opposition. Une réclamation de ces dernières, datée du 16 juillet 1995, a été écartée préjudiciellement par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) le 12 septembre 1995 (défaut de l'avance de frais et de traduction en temps utile de la procédure rédigée en allemand). Un recours interjeté contre cette décision auprès du Tribunal administratif a été déclaré irrecevable le 13 novembre 1995, décision qui a toutefois été annulée par le Tribunal fédéral (arrêt du 26 janvier 1996 de la Ie Cour de droit public). Le DTPAT a alors, par décision du 4 juillet 1996, rapporté sa décision d'irrecevabilité et est entré en matière pour rejeter le recours contre la décision du conseil communal, par décision du 24 février 1997. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, interjeté le 10 mars 1997. La municipalité s'est déterminée en date du 8 avril 1997, concluant implicitement et par référence à des écritures antérieures au rejet du recours. Le DTPAT s'est déterminé le 14 avril 1997 en se référant en substance à la décision attaquée. Enfin, deux services du DTPAT (aménagement du territoire et routes et autoroutes) ont pris position, respectivement les 10 avril et 28 avril 1997. Les recourantes ont encore déposé un mémoire complémentaire le 10 juin 1997, immédiatement avant que le Tribunal administratif procède à une visite des lieux le 24 juin 1997.
Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
1. Déposé dans les forme et délai légaux par les propriétaires d'un immeuble jouxtant le tracé du trottoir litigieux et exposé au surplus aux éventuelles expropriations que supposera la réalisation de celui-ci, le recours est recevable à la forme.
2. La loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR; RSV 7.4) prévoit que les projets communaux de construction routiers sont mis à l'enquête publique durant trente jours, l'autorité d'adoption étant le conseil général ou communal et le recours s'exerçant auprès du DTPAT, avec application par analogie des art. 57 à 62 LATC (art. 13 al. 2 LR). Selon ces dispositions (modifiées par la novelle du 20 février 1996) le projet adopté par l'autorité communale est transmis au DTPAT, accompagné notamment des oppositions et des décisions sur les oppositions (art. 58 al. 5 LATC), les opposants recevant personnellement la décision et disposant d'un délai de dix jours pour recourir auprès du DTPAT (art. 60 LATC). Cette autorité statue tant en légalité qu'en opportunité, au bénéfice d'un libre pouvoir d'examen (art. 60a al. 2). Sa décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif, recours qui doit être exercé dans un délai de dix jours, les dispositions des art. 31 et ss LJPA étant pour le surplus applicables (art. 60a al. 3 LATC).
3. En l'espèce, est litigieux le tracé du trottoir devant être construit sur le bord nord de la RC 505d, passant immédiatement devant la propriété des recourantes, et devant permettre une liaison piétonnière sûre sur ce tronçon de route, actuellement totalement dépourvu de trottoir sur environ 250 mètres. Indépendamment d'un moyen de nature formelle (le DTPAT aurait refusé à tort d'effectuer une expertise nécessaire pour établir les avantages et les inconvénients des diverses solutions possibles), les recourantes font en substance valoir que le projet viole le principe de la proportionnalité dans la mesure où d'autres solutions, portant moins atteinte aux droits des propriétaires privés et plus favorables pour le trafic lui-même seraient possibles. Tant la municipalité que le DTPAT (en particulier le Service des routes et des autoroutes) contestent ce point de vue en exposant que les autres solutions suggérées par les recourantes sont impossibles ou en tout cas difficiles et comporteraient notamment des inconvénients pour les piétons, contraints suivant la solution choisie de faire un détour important ainsi que pour les cyclistes, en cas de rétrécissement de la chaussée. La commune invoque également les exigences de la sécurité des piétons, en particulier des enfants se rendant à l'école, qui sont actuellement obligés de cheminer sur la route elle-même sur une longueur d'environ 250 mètres. Le Service des routes et des autoroutes, de son côté, relève que le sacrifice demandé aux recourantes est fortement exagéré par ces dernières, que la solution retenue est la plus économique pour la commune, enfin que l'ouverture de l'autoroute A1 n'allégera pas substantiellement le trafic sur la RC 505d, seule la route principale RC 601 tirant profit de cette nouvelle voie de circulation.
4. Le principe de proportionnalité exige un rapport raisonnable entre le but d'une mesure restrictive et les intérêts privés compromis (ATF 119 Ia 353; 117 Ia 446; 113 Ia 134), l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichteit) étant un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). Il s'agit d'une notion juridique indéterminée, et en l'appliquant le juge statue en droit et non en opportunité, avec la conséquence que le caractère excessif d'une mesure ne lui laisse pas le choix de maintenir cette dernière ou de la supprimer, mais l'oblige à l'annuler. Son pouvoir d'appréciation, à cet égard, dépend du caractère plus ou moins "ouvert" de la norme, cette dernière exigeant parfois que l'on laisse une certaine marge à l'autorité chargée de l'appliquer (v. par exemple ATF 119 Ib 33 consid. 3b, et les références citées). En matière de contentieux administratif vaudois, le législateur a fait la distinction entre la liberté d'appréciation et la latitude de jugement : dans le premier cas, l'administration n'est limitée dans son choix entre plusieurs solutions que par l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, alors que dans le second, lorsqu'il s'agit d'interpréter des notions juridiques imprécises ou indéterminées, le contrôle judiciaire s'exerce avec un libre pouvoir d'examen, une certaine retenue s'imposant parfois en présence de circonstance purement locale ou de questions techniques ou économiques jouant un rôle primordial (v. sur ce point l'exposé des motifs du projet de loi sur la juridiction et la procédure administratives, BGC automne 1989 p. 536 et 537).
5. En l'espèce, la question litigieuse est de savoir si la solution retenue par l'autorité communale et confirmée par le DTPAT s'impose lorsqu'on la confronte aux autres solutions envisageables, y compris celle consistant à ne rien faire. A cet égard, le tribunal ne peut qu'approuver les autorités cantonales et communales qui ont considéré que la sécurité des usagers de la route, en particulier les piétons, exigeait que soit supprimée l'interruption du trottoir sur la route de Salavaux. Les autres tracés suggérés par les recourantes peuvent aussi être exclus. Le passage au nord de la gare entraînerait pour les piétons un détour dissuasif, et la commune ne dispose d'ailleurs, à ce jour, d'aucun titre pour le réaliser. La réalisation d'un trottoir sur le côté sud de la route se heurterait à des difficultés d'ordre technique, notamment au passage d'un bâtiment qui est pratiquement en limite de la chaussée, et économique (il faudrait démolir un mur de soutènement). Cette solution présenterait sans doute quelques avantages, notamment celui de permettre le cheminement des piétons venant de la route Neuve, qui débouche à cet endroit sur la route de Salavaux, sans les contraindre à traverser la chaussée. Mais elle supposerait elle aussi des expropriations, et par conséquent des atteintes à des propriétaires privés dont on ne voit pas, a priori, qu'ils soient moins dignes de sollicitude que les recourantes. A cela s'ajoute un élément décisif, d'ailleurs relevé par la décision entreprise (haut de la page 9), soit l'existence sur le côté nord de la route de cinq maisons, dont celle des recourantes, dont il importe de protéger les habitants et les usagers en leur permettant de sortir des immeubles directement sur le trottoir, sans avoir à traverser la route.
Il résulte de ce qui précède que la solution consistant à réaliser un trottoir sur le bord nord de la route présente, par rapport aux autres, des avantages déterminants. Cette constatation ne dispense pas pourtant l'autorité de s'assurer que la réalisation respecte le principe de proportionnalité en limitant au maximum les atteintes portées aux intérêts privés. Or, et compte tenu de la largeur de la chaussée à cet endroit (6 mètres), il est tout à fait possible de réaliser le trottoir litigieux au moyen d'une emprise sur la route elle-même. Cette solution a l'avantage d'assurer la sécurité des piétons et d'éviter des expropriations, qui sont dommageables pour les propriétaires concernés, dont les recourantes, parce que la limite des propriétés se rapproche des bâtiments, et coûteuses pour la commune, puisqu'il faudra indemniser. Cela suppose il est vrai un rétrécissement de la voie de circulation, mais cet élément, loin d'être véritablement un inconvénient, répond, comme on va le voir ci-dessous, aux principes régissant la réalisation des routes, principes qui imposent à cet endroit une modération du trafic.
6. Conformément à l'art. 3 du règlement du 19 janvier 1994 d'application de la LR (RSV 7.4.b) et conformément à l'intention expressément manifestée par le législateur (art. 12 2ème phrase LR), les dossiers relatifs à l'exécution des travaux routiers doivent être établis sur la base des normes de l'Union des professionnels suisses de la route, soit concrètement des normes VSS dont la cotation numérique est précédée de l'abréviation SN qui atteste l'enregistrement de l'Association suisse de normalisation. Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger que ces normes s'inspirent de l'état de la technique et des conceptions généralement admises en matière d'aménagements routiers et d'urbanisme lorsqu'il s'agit de projets situés à l'intérieur des localités, et qu'elles permettent le respect du droit fédéral de la protection de l'environnement et, dans les zones habitées, des impératifs posés par la sécurité des piétons tels qu'ils résultent de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (TA, arrêt AC 92/014 du 3 novembre 1993, et la référence citée, RDAF 1993 p. 215 consid. 4a).
La norme 640'043, chiffre 5 in fine, prévoit que pour les routes de liaison dans les espaces bâtis - ce qui est le cas de la route de Salavaux à Faoug - on doit se référer aux normes relatives aux routes collectrices et de dessertes. En l'espèce, on peut hésiter entre les deux types de route, dans la mesure où l'élément décisif, soit l'importance du trafic, fait de la route de Salavaux un cas limite (il résulte de l'instruction que l'on y compte environ 1'750 véhicules par jour, ce qui est supérieur au chiffre de 150 véhicules par heure des routes de desserte, mais largement inférieur aux 500 véhicules par heure des routes collectrices). Si l'on admet toutefois, avec la norme 640'044 (ch. 8) qu'une route d'importance locale, comme la RC 505d, est une route collectrice de quartier, on doit en tirer la conclusion, toujours en application de la norme, que les exigences en matière de technique de circulation passent après celles imposées par l'aménagement urbain et par la modération du trafic. Cela signifie que les caractéristiques du tracé, le profil en travers ainsi que les conditions de visibilité doivent agir comme des modérateurs de vitesse, impliquant souvent que l'on brise la régularité et l'uniformité dans le sens longitudinal et que l'on diversifie les abords de la route (norme 640'044 ch. 6 in fine).
Or, en l'espèce, l'aménagement du trottoir selon le projet litigieux occasionnerait un "élargissement visuel" de la route, et il améliorerait les conditions de visibilité en supprimant certaines haies qui masquent cette dernière, élément de nature à inciter les conducteurs de véhicules à circuler plus rapidement. Au contraire, le rétrécissement de la chaussée d'environ 1,50 mètre aurait un effet modérateur, tout en permettant de maintenir deux voies de circulation avec possibilité de se croiser sans problème, à vitesse réduite, pour les voitures de tourisme et les fourgons, les problèmes de croisement étant ainsi limités aux poids lourds. La mesure aurait ainsi un effet favorable sur les conditions de circulation, si on tient compte de toutes les catégories d'usagers (y compris les cyclistes, étant donné que les automobilistes ne sont pas tentés de les dépasser en cas de véhicules présents sur la voie opposée). Il faut aussi observer que l'ouverture prochaine de l'autoroute A1 détournera une partie non négligeable des véhicules se dirigeant vers Salavaux du passage par la localité de Faoug. En effet, les automobilistes venant du nord et allant aux campings d'Avenches et de Salavaux seront orientés vers la jonction d'Avenches de la N1. Ce trajet est plus long en kilomètres, mais pratiquement identique en temps, comparativement à celui consistant à quitter la N1 au nord de Morat et à traverser Morat et Faoug, puis à emprunter la RC 505d, ce qui devrait permettre des conditions de circulation tout à fait normales, même sur une chaussée rétrécie.
7. Il s'ensuit que, d'autres solutions plus favorables tant aux intérêts privés des propriétaires riverains qu'à ceux de la collectivité publique (amélioration des conditions de circulation par la modération du trafic, absence d'indemnités d'expropriation) existants, le projet litigieux ne répond pas aux exigences du principe de proportionnalité. Il convient donc de réformer la décision entreprise qui lève à tort l'opposition des recourantes, quand bien même cette décision rappelle expressément la teneur de l'art. 2 LAT, et la liberté d'appréciation que cette disposition garantit aux autorités locales. Comme on l'a vu ci-dessus, l'application du principe de la proportionnalité n'est pas une question d'opportunité ni même de pouvoir d'appréciation, mais il relève de la latitude de jugement, que le tribunal de céans contrôle librement.
8. Vu l'issue du pourvoi, les frais seront laissés à la charge de l'Etat, qui versera des dépens aux recourantes (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 24 février 1997 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est réformée en ce sens que la décision du Conseil communal de la Commune de Faoug, du 16 juillet 1995, est annulée en tant qu'elle écarte l'opposition de Christine et Giuliana Kilchenmann au projet de construction d'un trottoir le long de la route de Salavaux.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud, par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, versera aux recourantes, solidairement, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
ft/pi/Lausanne, le 18 juillet 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.