CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 mars 2001
sur les recours interjetés par
1) Marcel GOUTTE et M. GOUTTE & CIE SA, tous deux représentés par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service des routes (SR) du 16 décembre 1996 refusant d'autoriser le projet de construction d'une halle industrielle sur la parcelle no 214 d'Echandens et, pour autant que de besoin, contre la décision du 24 janvier 1997 de la Municipalité d'Echandens, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, considérant l'intervention cantonale comme un refus d'autorisation spéciale;
2) le Département des travaux publics de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures, ci après: le département)
contre
la décision de la Municipalité d'Echandens du 24 janvier 1997 autorisant Marcel Goutte à construire une halle industrielle sur la parcelle 214.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Marcel Goutte est propriétaire de la parcelle 214 de la Commune d'Echandens. D'une surface de 10'933 m², ce bien-fonds est classé en zone industrielle selon le règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions du 23 mars 1990. La parcelle est bordée à l'est par le cours de la Venoge et au nord-ouest par la route cantonale 79c. Au nord-est, elle comprend les bâtiments d'exploitation de l'entreprise M. Goutte & Cie SA nos ECA 370 et 398 qui, au point le plus proche, se situent à une dizaine de mètres de la rive de la Venoge. Le solde du terrain est affecté à un dépôt de matériaux de récupération correspondant à l'activité de l'entreprise recourante.
B. Le 10 juin 1990, le peuple vaudois a accepté l'initiative constitutionnelle "Sauvez la Venoge".
Conformément au mandat constitutionnel, a été élaboré un plan de protection de la Venoge portant globalement sur 41 km de cours d'eau et concernant 59 communes. Ce plan est structuré en deux séries de documents :
- d'une part, un plan d'affectation cantonal accompagné d'un règlement d'application (ci-après PAC Venoge) destiné à instituer la protection des rivières comme un objectif d'intérêt général, contraignant pour tous les acteurs publics et privés. Ce plan prévoit des dispositions en matière d'affectation du sol comprenant :
- la protection de certains secteurs, notamment au moyen de dézonage de zones à bâtir existantes;
- l'instauration de zones à bâtir à prescriptions spéciales;
- la délimitation de zones alluviales, conformément aux exigences du droit fédéral en la matière.
- d'autre part, un plan directeur des mesures (ci-après : PDM) dont l'objectif est de programmer les diverses actions coordonnées qui contribueront progressivement à l'assainissement de la Venoge.
Le PDM prévoit trois catégories de mesures :
les mesures "eau et biotope et faune aquatique"; - les mesures "paysage"; - les mesures "chemins de randonnée pédestre".
Le plan de protection est divisé en quatre périmètres de protection. Le rapport prévu par l'art. 26 de l'ancienne ordonnance du Conseil fédéral du 2 octobre 1989 sur l'aménagement du territoire décrit ces périmètres comme suit :
"Périmètre 1/Cours d'eau : comprend la Venoge, ses affluents et leurs dérivations.
Périmètre 2/Couloirs Venoge-Veyron : comprend les berges, les zones alluviales, les zones définies de libre évolution des cours d'eau, la végétation riveraine, les surfaces nécessaires à leur restauration, ainsi que le delta de la Venoge. Le couloir a une largeur minimale de 30 mètres à compter de part et d'autre du bord du cours d'eau.
Périmètre 3/Vallées Venoge-Veyron : constitue un espace de part et d'autre de la Venoge et du Veyron, qui comprend des éléments paysagers, historiques et naturels à préserver.
Périmètre 4/Bassin versant Venoge : comprend tout le bassin versant topographique de la Venoge."
La parcelle 214 est comprise dans le périmètre 2. La partie la plus proche du cours d'eau fait partie de la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron, le solde, comprenant les bâtiments existants ainsi que le secteur où devrait prendre place la construction litigieuse, étant inclus dans la zone à bâtir dite "à prescriptions spéciales". Selon le règlement du PAC Venoge, la zone protégée est inconstructible, sous réserve des constructions servant directement les objectifs de protection (art. 26 al. 1 ). La zone à bâtir à prescriptions spéciales demeure constructible moyennant le respect des prescriptions spéciales, ces dernières devant être adoptées par les communes dans les huit ans dès l'approbation du PAC (art. 31 al. 1); jusqu'à l'approbation des prescriptions spéciales, un préavis du Service de l'aménagement du territoire (SAT) est requis pour les constructions ainsi que pour les travaux de rénovation, de transformation et de reconstruction (art. 31 al. 2).
Le PAC Venoge a été mis à l'enquête publique du 25 octobre au 23 novembre 1995. Marcel Goutte a fait opposition le 22 novembre 1995. Cette dernière a été écartée le 28 août 1997 par le chef du département.
Le recourant s'est pourvu contre cette décision auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (actuellement Département des institutions et des relations extérieures, ci-après DIRE), le 8 septembre 1997. Entre autres moyens, le recourant contestait que les constructions sur sa parcelle puissent affecter la Venoge et mettait en cause le système de la zone à bâtir à prescriptions spéciales. Dans sa décision rendue le 11 août 1999, le chef du DIRE relevait notamment que l'inclusion d'une partie de la parcelle du recourant dans la zone protégée du périmètre 2 du PAC Venoge était admissible, plus particulièrement au regard du principe de la proportionnalité; s'agissant de la zone à bâtir à prescriptions spéciales, la décision considérait que le préavis prévu par l'art. 31 du règlement du PAC Venoge n'était pas équivalent à une autorisation spéciale au sens des art. 120 set suivants de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et qu'il ne saurait dès lors lier la municipalité dans le cadre de l'examen d'une demande de permis de construire.
C. Du 20 janvier au 9 février 1995, Marcel Goutte et M. Goutte & Cie SA (ci-après les recourants) ont mis à l'enquête publique un projet de construction d'une halle industrielle avec bureaux et locaux de service sur la partie ouest de la parcelle 214. Le projet comprend une surface bâtie de 1950 m² avec 3162 m² de surface utile de plancher et 23 places de parc.
Préalablement à la mise à l'enquête publique, le projet avait été soumis à un préavis du groupe de travail "projets Venoge" chargé d'examiner les projets de construction situés dans le périmètre du PAC alors en voie d'élaboration. Le 12 juillet 1994, ce groupe de travail avait émis un préavis défavorable en relevant qu'une grande partie de la parcelle 214 se situait à l'intérieur du périmètre dit "des couloirs" prévu par le projet de PAC Venoge. Le groupe de travail a confirmé ce préavis le 18 avril 1995 en relevant une nouvelle fois que le projet se situait à l'intérieur du périmètre des couloirs définis par le projet de PAC Venoge et qu'il allait à l'encontre des mesures de protection envisagées par le PAC et par le PDM.
Le 21 avril 1995, le département a informé la municipalité de son opposition au projet en relevant notamment ceci :
"Compte tenu de sa localisation, le projet a également été présenté le 30 mars dernier au groupe "projets Venoge", chargé de rendre un préavis sur l'ensemble des projets s'inscrivant dans le périmètre d'étude du plan de protection de la Venoge.
Le groupe a préavisé négativement et a ainsi confirmé son préavis de juillet 1994.
La parcelle no 214 sur laquelle il est prévu d'implanter la halle est en effet entièrement située à l'intérieur du périmètre des couloirs définis par le projet de plan d'affectation cantonal.
Le projet de plan directeur des mesures d'assainissement et de restauration de la Venoge et du Veyron (PDM) identifie le secteur concerné comme un secteur fortement dégradé, soumis à un risque de développement de nouvelles érosions. Le PDM préconise des interventions visant à réaménager l'ensemble du secteur et à limiter, voire supprimer les risques identifiés.
Ce projet va à l'encontre des mesures envisagées et est contraire aux objectifs de protection de la Venoge.
Par ailleurs, le Service des routes et des autoroutes a relevé que la parcelle concernée était toujours à l'étude pour la création d'un ouvrage d'intérêt public, à savoir une nouvelle jonction autoroutière; cette construction permettrait de réaliser, à titre compensatoire, des mesures préconisées par le plan Venoge..."
La synthèse de la Centrale des autorisations du département (CAMAC) du 4 mai 1995 mentionnait un refus du SR de délivrer l'autorisation spéciale requise ainsi qu'une prise de position du SAT se référant à la détermination du département adressée à la municipalité le 21 avril 1995 ainsi qu'au préavis du groupe "projets Venoge" du 30 mars 1995.
Le 16 décembre 1996, le SR a écrit à la municipalité pour lui confirmer son refus du projet en raison du projet de jonction autoroutière d'Ecublens sur la RC 79c au pont sur la Venoge. Le SR annonçait la mise en place d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC et rappelait également l'opposition du SAT fondée sur le PAC Venoge.
Le 24 janvier 1997, la municipalité a informé les recourants qu'elle délivrait le permis de construire, tout en relevant le refus du SR de délivrer une autorisation spéciale ainsi que l'opposition du SAT fondée sur le PAC Venoge.
D. Du 10 juin au 11 juillet 1997, le département a mis à l'enquête publique une zone réservée pour assurer la libre disposition des terrains nécessaires à la construction future d'une nouvelle jonction de l'autoroute N1 Lausanne-Genève, jonction dite de la Venoge sur le territoire des communes d'Ecublens et d'Echandens: l'emprise de la zone réservée comprenait notamment la parcelle 214 d'Echandens. Les recourants ont formé opposition en date du 30 juin 1997.
A ce jour, le département n'a pas statué sur les oppositions formulées lors de la mise à l'enquête publique et n'a pas adopté la zone réservée.
E. Le 13 février 1997, le département s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision de la municipalité du 24 janvier 1997 autorisant les recourants à construire une halle industrielle sur la parcelle 214 d'Echandens.
En date du 17 février 1997, les recourants se sont pourvus auprès du Tribunal administratif contre la décision du SR du 16 décembre 1996 mentionnée dans la décision municipale du 24 janvier 1997; pour autant que de besoin, les recourants ont aussi attaqué la décision de la municipalité considérant l'intervention cantonale comme un refus d'autorisation spéciale. Les recours ont été joints pour l'instruction et le jugement.
Le département a déposé des déterminations sur sa qualité pour recourir en date du 21 mars 1997. La municipalité a déposé sa réponse le 20 mars 1997, concluant au rejet du recours du département et à l'admission du recours de Marcel Goutte et consort dans la mesure où ils concluent à l'annulation de la décision du département du 16 décembre 1996 et à son rejet pour le surplus. Le 29 avril 1998, l'instruction de la cause a été suspendue jusqu'à droit connu sur le statut juridique des lieux, puis reprise le 26 mai 2000; chaque partie a encore eu l'occasion de déposer des déterminations finales.
Le tribunal a tenu une audience le 9 novembre 2000 en présence des parties et de leurs conseils.
Considérant en droit:
I. Recours du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports
1. a) Il convient en premier lieu d'examiner si la qualité pour recourir du département doit être examinée au regard du droit existant lors du dépôt du recours ou de celui en vigueur à la date du jugement. Dans cette dernière hypothèse, la qualité pour recourir du département résulte en effet clairement de l'art. 104 LATC, en vigueur depuis le 7 avril 1998, dont la teneur est la suivante:
"Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports peut recourir dans les délais légaux contre une décision accordant un permis de construire au sens des articles 103 et suivants ou adoptant un plan de quartier de compétence municipale."
Les règles nouvelles sur la recevabilité des recours donnent généralement lieu à des dispositions transitoires spécifiques renvoyant au droit en vigueur lors de la décision attaquée. La loi du 4 février 1998 modifiant la LATC, qui a notamment introduit le nouvel art. 104a LATC, ne contient toutefois pas de telles dispositions.
De manière générale, la solution du conflit de lois par rattachement à la date de la décision attaquée est courante en droit fédéral, consacrée soit par la loi soit par la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral du 28 mai 1997 1P.392/1996 p. 8 et références citées). A cela s'ajoute que, même si on applique la loi nouvelle dans les affaires déjà en cours à la date de son entrée en vigueur, cette loi ne peut régir que les actes de procédure survenant après cette date; conformément au principe de la non-rétroactivité, ceux accomplis auparavant doivent produire les effets qui leur étaient conférés par le droit ancien (ibidem).
L'application rétroactive d'une disposition légale n'est admissible que, si entre autres conditions, la rétroactivité est explicitement prévue par la loi ou résulte d'une volonté clairement exprimée par le législateur. Il faut en outre qu'elle soit justifiée par un intérêt public pertinent (ibidem, p. 9). Aucune de ces conditions n'étant remplies en l'espèce, il convient de se baser sur le droit en vigueur au moment du dépôt du recours pour statuer sur la qualité pour recourir du département.
b) aa) Le recours du département a été déposé le 13 février 1997. A cette époque, la jurisprudence du Tribunal administratif déniait au département la qualité pour recourir devant lui (arrêt TA AC 95/0193 du 24 octobre 1995). On considérait en substance que, agissant en qualité d'autorité, le département ne pouvait se voir reconnaître la qualité pour recourir que si une loi spéciale le prévoyait expressément (art. 37 al. 2 LJPA). Or, aucune disposition cantonale ou fédérale ne lui conférait cette qualité à l'époque.
bb) A l'appui de son recours, le département fait notamment valoir que la municipalité aurait dû refuser le permis de construire dès lors qu'il avait annoncé la mise à l'enquête publique d'une zone réservée englobant la parcelle des recourants. Le département invoque à cet égard l'art. 77 LATC qui prévoit notamment que le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire par une municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés, la décision du département liant l'autorité communale.
Dans l'hypothèse où, comme en l'espèce, une municipalité délivre un permis de construire nonobstant l'opposition du département fondée sur la mise à l'enquête annoncée d'un plan cantonal ou d'une zone réservée, la jurisprudence du Tribunal administratif rappelée ci-dessus a pour conséquence que le département est dans l'impossibilité de faire respecter les prérogatives que lui confère l'art. 77 LATC. Cette conséquence apparaît peu satisfaisante et on peut dès lors se demander si, lorsqu'est en cause une violation de l'art. 77 LATC, le département ne devrait pas se voir reconnaître la qualité pour agir, ceci même sous l'empire de la jurisprudence en vigueur au moment du recours.
Vu l'issue du recours sur le fond, cette question peut toutefois rester indécise.
2. Sur le fond, le département fait valoir que la municipalité aurait dû refuser de délivrer le permis de construire en application des art. 77 et 79 LATC dès lors que la mise à l'enquête publique d'une zone réservée était annoncée afin de réserver les terrains nécessaires pour la construction d'une nouvelle bretelle autoroutière.
a) Selon l'art. 77 LATC :
"Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le Département des travaux publics peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au Département des travaux publics.
Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
Le Département des travaux publics, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le Département des travaux publics."
La zone réservée annoncée par le département à l'époque de la délivrance du permis de construire a été mise à l'enquête publique du 10 juin au 11 juillet 1997. Dès ce moment, l'incidence de la zone réservée sur le permis de construire doit être examinée au regard de l'art. 79 LATC dont la teneur est la suivante:
"Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."
b) Un refus de permis de construire fondé sur les art. 77 et 79 LATC, ainsi que l'instauration d'une zone réservée, constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'un processus de planification (RDAF 1996 p. 479). Ces mesures provisionnelles constituent une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elles doivent remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité (ibidem p. 480 et références citées).
Dans la mesure où elles portent atteinte à la garantie de la propriété, les mesures provisionnelles ne doivent pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part, pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et, d'autre part, pour adopter cette planification.
En l'espèce, le délai de huit mois prévu pour la mise à l'enquête publique de la zone réservée (art. 77 al. 2 LATC) a été respecté. En revanche, le délai de six mois pour adopter le projet dès le dernier jour de l'enquête publique (art. 77 al. 3 LATC) est largement dépassé puisque, à ce jour, le département n'a ni approuvé la zone réservée mise à l'enquête publique en 1997 ni statué sur les oppositions.
Vu ce qui précède, le département ne peut manifestement plus se fonder sur les art. 77 et 79 LATC, en relation avec la mise à l'enquête publique de la zone réservée, pour s'opposer au permis de construire litigieux.
c) Lors de l'audience, le département a soutenu que les zones réservées seraient soumises à un régime particulier par rapport aux autres plans d'affectation cantonaux et que les délais des art. 77 et 79 LATC ne leur seraient dès lors pas applicables.
Ce raisonnement se heurte au texte clair de l'art. 77 LATC, qui mentionne expressément les zones réservées. En outre, si l'on suivait le département, des projets de construction conformes à une réglementation en vigueur pourraient être empêchés pour une durée indéterminée, simplement en mettant à l'enquête publique une zone réservée puis en omettant de se prononcer sur son approbation ainsi que sur les oppositions éventuelles. Ceci constituerait manifestement une violation du principe de la proportionnalité en relation avec la garantie de la propriété. Au surplus, le raisonnement du département semble se heurter au texte de l'art. 46 LATC selon lequel une zone réservée peut être adoptée pour une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans au maximum.
3. Le département fait également valoir que la municipalité aurait dû refuser la délivrance du permis de construire litigieux en application de l'art 79 LATC en raison de la non-conformité du projet litigieux au PAC Venoge mis à l'enquête publique du 25 octobre au 23 novembre 1995. Il relève de manière très générale que le projet de construction de la halle industrielle n'est pas conforme aux objectifs de protection et aux mesures préconisées par le PAC Venoge. Selon lui, la création de la halle créerait une pression trop grande sur le milieu naturel et empêcherait la mise en oeuvre des mesures nécessaires pour empêcher de nouvelles érosions.
Ainsi que cela résulte de la décision du chef du DIRE du 11 août 1999, jusqu'à l'adoption des prescriptions spéciales, les projets de construction dans les secteurs classés en zone à bâtir à prescriptions spéciales par le PAC Venoge doivent être essentiellement examinés au regard de la réglementation communale existante. Une municipalité peut refuser la délivrance d'un permis de construire s'il est démontré que la construction envisagée n'est pas conforme au PAC Venoge. Dans cette hypothèse, il convient toutefois qu'il soit démontré clairement et de manière détaillée en quoi une construction conforme à la réglementation communale est contraire au PAC Venoge.
En l'espèce, cette démonstration n'a jamais été faite par le département. Ce dernier n'a ainsi pas démontré en quoi le projet de halle industrielle qui, son point le plus proche, se situerait à environ 35 mètres de la Venoge dans un secteur que le PAC maintient en zone constructible (zone à bâtir à prescriptions spéciales) soulève un problème s'agissant des mesures à prendre pour lutter contre l'érosion. De même, il n'a pas été démontré en quoi cette halle, qui sera construite dans un secteur qui n'a plus rien de naturel depuis longtemps, impliquerait une pression sur les milieux naturels dont le PAC est censé assurer la protection. Enfin, le département n'a donné aucune explication convainquante s'agissant des impacts du projet litigieux sur la mise en oeuvre des mesures prévues par le PDM dans le secteur (mesures O2, R7, R8, R10, C5 à 8).
Le moyen relatif à une violation de l'art. 79 LATC en relation avec le PAC Venoge doit par conséquent également être écarté.
II. Recours Marcel Goutte et M. Goutte & Cie SA
4. La décision attaquée du SR du 16 décembre 1996 se référait, d'une part, à la mise à l'enquête publique d'une zone réservée en vue d'assurer la planification et la réalisation d'une jonction autoroutière et, d'autre part, au PAC Venoge.
a) S'agissant de la zone réservée, on a vu ci-dessus que le SR, respectivement le département, ne peut plus s'opposer au permis de construire en invoquant les art. 77 et 79 LATC puisque les délais prévus par ces deux dispositions sont échus.
b) Pour ce qui est du PAC Venoge, on a vu que le département ne peut pas invoquer valablement l'art. 79 LATC dès lors qu'il n'a pas démontré en quoi le projet de construction litigieux ne respecte pas le PAC Venoge. On rappellera également que, selon la décision aujourd'hui définitive et exécutoire du chef du DIRE du 11 août 1999 statuant sur le pourvoi formé par les recourants contre l'inclusion de leur parcelle dans le PAC Venoge, le département n'a pas d'autorisation spéciale à délivrer du simple fait que la parcelle des recourants est comprise dans une zone à bâtir à prescriptions spéciales du PAC Venoge.
5. Il résulte de ce qui précède que le recours formé contre la décision du SR du 16 décembre 1996 doit être admis et que la décision de la municipalité du 24 janvier 1997 autorisant la construction d'une halle industrielle sur la parcelle 214 doit être confirmée. Le recours formé pour autant que de besoin contre la décision de la municipalité du 24 janvier 1997 considérant l'intervention cantonale comme un refus d'autorisation spéciale est par conséquent sans objet.
Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de laisser les frais à la charge de l'Etat et d'allouer des dépens aux recourants ainsi qu'à la Commune d'Echandens, à la charge de l'Etat de Vaud.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours formé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures) est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Le recours formé par Marcel Goutte et M. Goutte & Cie SA contre la décision du Service des routes du 16 décembre 1996 est admis.
III La décision du Service des routes du 16 décembre 1996 est annulée.
IV. La décision de la Municipalité d'Echandens du 24 janvier 1997 octroyant le permis de construire est confirmée.
V. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
VI. L'Etat de Vaud versera un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens à la Commune d'Echandens.
VII. L'Etat de Vaud versera un montant de 2000 (deux mille) francs à titre de dépens à Marcel Goutte et M. Goutte & Cie SA, solidairement entre eux.
Lausanne, le 30 mars 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint