CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 mars 1997
sur le recours interjeté par les héritiers d'Edouard DELACUISINE, à savoir René Delacuisine, Lise Reymond Delacuisine et Monique Delacuisine, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, case postale 3673, 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 18 décembre 1996 par la Municipalité de Vevey, représentée par l'avocat Philippe Vogel, à Lausanne, (ordonnant l'exécution de divers travaux de sécurité dans les locaux loués par Denis Perret-Gentil, Christian Jelenkiewicz, André Blanc, Béatrice Dolder, Randolph Hunziker, Florence Masoni et l'Association du Quartier de la Valsainte).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Henchoz et Mme Dominique Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. L'hoirie recourante est propriétaire d'immeubles d'habitations dans le quartier de la Valsainte à Vevey. Il s'agit d'immeubles anciens. Le processus de planification concernant les parcelles qui les portent fait l'objet d'un contentieux de longue date. Un précédent projet de plan partiel d'affectation a été annulé par le Tribunal fédéral pour violation de la garantie de la propriété (ATF 106 Ia 365). Un nouveau plan partiel d'affectation "Quartier de la Valsainte" a fait l'objet d'un recours du propriétaire du 23 juin 1995, en cours d'instruction devant le département compétent.
Les diverses parties à la procédure sont divisées sur l'appréciation à porter sur l'état d'entretien des immeubles. Le conseil de la recourante se prévaut d'une lettre du conseil de la commune qui, dans le cadre de la procédure relative au recours contre le plan de quartier, transmettait à l'autorité de recours le procès-verbal de la commission de salubrité dont il sera question plus bas en ajoutant que "l'état des immeubles litigieux n'est pas si mauvais qu'on pouvait le craindre et que, dans l'immédiat, il n'y a pas de péril en ce qui concerne la sécurité des occupants de ces immeubles". Le conseil de la commune expose qu'il s'agissait de démentir les affirmations de l'hoirie recourante qui aurait exposé dans cette procédure-là (dont le dossier n'est pas en possession du tribunal) que le Quartier de la Valsainte dans son ensemble n'était plus qu'une ruine vouée à la démolition. De leur côté, les locataires, qui sont constitués en association (AQV), font valoir qu'ils ont effectué bénévolement des travaux d'amélioration intérieure, ainsi que des travaux urgents sur l'enveloppe du bâtiment, pris en charge par l'association. L'association ajoute dans sa lettre du 6 février 1997, en déclarant s'exprimer au nom des locataires, que même si certaines installations faites par les locataires ne sont pas tout à fait dans les normes, le bilan de ces travaux lui permet d'affirmer qu'ils ont largement contribué au maintien de la salubrité des bâtiments. L'une des locataires expose dans une lettre du 4 février 1997 que les installations en cause sont de petits appareils pour l'eau chaude et le chauffage que les habitants ont installés à leurs frais et qui constituent un minimum en matière de salubrité, d'hygiène et de confort.
Les photos figurant au dossier font une impression lamentable, tant à cause de l'état des façades et autres éléments de construction qu'on peut y apercevoir que du désordre qui règne à l'intérieur des locaux et dans la cour intérieure. Ces photos ne renseignent cependant guère sur les travaux litigieux dont il sera question ci-dessous.
Chargée de suivre le dossier par la municipalité en collaboration avec le conseil de la commune mandaté dans le cadre de la procédure relative au plan partiel d'affectation de la Valsainte, la Direction de l'urbanisme de Vevey a convoqué une réunion plénière de la Commission d'urbanisme pour effectuer la visite des immeubles de la Valsainte ainsi que d'un autre immeuble voisin.
Le procès-verbal de la visite de la Commission de salubrité qui s'est déroulée le 8 octobre 1996 indique notamment que la commission a examiné les lieux locaux par locaux en détaillant notamment les installations de chauffage et d'eau chaude, ainsi que certaines installations électriques. Elle a notamment relevé à plusieurs endroits une isolation manquante ou insuffisante entre des calorifère ou chauffe-eau et des murs, plafonds ou sol en bois ou autre matériaux combustibles. Le four à poterie installé dans l'un des ateliers est en revanche correctement installé. En outre, à la rue du Collège 8, la commission a relevé ceci au 2e étage-galetas: "Cheminée de grande section: il n'est pas nécessaire de remettre l'installation au goût du jour, toutefois la souche extérieure devrait être refaite (briques dégradées visibles de la cour, dangereuses si elles se détachent". A la rue du Collège 10, la commission a relevé qu'une partie de l'atelier située dans le même immeuble a été renforcée aux frais de l'AQV où le mur était sur le point de s'écrouler côté rue. Les photos correspondantes montrent des étais contre un mur soutenant le plafond.
Le procès-verbal se termine de la manière suivante :
"Décisions de la Commission
Rue du Collège 8
Caveau (AQV) : Evacuer le calorifère et démonter les tuyaux.
Atelier : Remplacer les tuyaux du fourneau à bois ou poser une réduction. Procéder à un contrôle de stabilité des étais.
Rue du Collège 10
1er étage (Sud) : Supprimer le meuble installé au-dessus du chauffe-eau de la cuisine. Protéger le plafond boisé du séjour au droit des canaux de fumée.
Toiture : Consolider la souche extérieure de la cheminée et poser une barre à neige.
Rue du Collège 12
Atelier Est : Contrôler l'installation électrique (mise en conformité).
Atelier Ouest : Protéger le plafond au droit du tuyau du poêle. Contrôler l'installation électrique (mise en conformité).
1er étage : Chauffe-eau à gaz à réinstaller (logement de gauche).
2ème étage : Raccorder le chauffe-eau et la cheminée de chauffage à une cheminée réglementaire. Le chauffe-eau tel qu'il est installé présente un danger pour le locataire, M. Hunziker.
2ème Ouest : Raccorder le chauffe-eau à une cheminée réglementaire.
Rue du Collège 14
1er étage : Poser des plaques de protection devant les deux poêles.
Délais d'exécution :
10 jours pour le chauffe-eau mal raccordé dans le logement de M. Hunziker.
14 février 1997 pour l'ensemble des autres travaux (compte tenu des fêtes de fin d'année)."
B. Par décision du 18 décembre 1996, la municipalité a décidé de ratifier les décisions de la Commission de salubrité reproduites ci-dessus et d'ordonner l'exécution des travaux dans les délais impartis, à charge de l'hoirie propriétaire. Elle rappelle que selon l'art. 92 LATC, en cas d'urgence ou si les travaux ordonnés ne sont pas exécutés dans le délai imparti, la municipalité les fait exécuter aux frais du propriétaire.
Cette décision a été notifiée aux membres de l'hoirie personnellement, au gérant des immeubles, à l'Association du Quartier de la Valsainte, ainsi qu'aux six locataires concernés.
Par acte du 9 janvier 1997, l'hoirie s'est pourvue contre cette décision en concluant à son annulation.
Les locataires concernés ont été interpellés. La locataire Florence Masoni s'est déterminée par lettre du 4 février 1997 sans prendre de conclusions formelles, mais en se prononçant en substance pour l'exécution des travaux qui incombent en général au bailleur selon elle. L'Association du quartier de la Valsainte s'est déterminée le 6 février 1997 en concluant implicitement au maintien de la décision attaquée. La municipalité a conclu le 7 février 1997 au rejet du recours.
Accordé provisoirement, l'effet suspensif a été levé par décision du 14 février 1997 qui ordonne concurremment à chacun des locataires d'exécuter les travaux litigieux, au motif que l'existence d'un risque empêche de différer les travaux et qu'il n'y a pas lieu de trancher au stade provisionnelle la question de savoir si les travaux incombent aux propriétaires au titre de l'entretien de l'immeuble ou aux locataires en tant qu'auteurs des installations litigieuses.
Au cours de la procédure, les parties ont encore échangé diverses correspondances entre elles.
C. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. L'Association du Quartier de la Valsainte a été interpellée sur sa qualité pour être partie à la procédure. Elle n'a pas démontré qu'elle soit habilitée à représenter les locataires. On rappelle que le Tribunal administratif a abandonné la jurisprudence cantonale qui étendait précédemment la qualité pour recourir des associations au-delà du cercle défini par la loi (AC 95/153 du 28 juin 1996, RDAF 1996 p. 485, et divers arrêts ultérieurs). En l'espèce, seul pourrait entrer en considération l'art. 90 LPNMS, mais l'association n'est pas d'importance cantonale selon cette disposition et l'application de cette loi n'est de toute manière pas en cause. Toutefois, un examen attentif du dossier montre que l'association est désignée comme locataire de l'un des caveaux. L'association sera donc considérée comme partie pour ce motif.
2. La décision attaquée est fondée sur les dispositions suivantes :
"Art. 8 de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements d'autres fins que l'habitation (ci-dessous LDTR).
Lorsque le propriétaire, intentionnellement ou par négligence grave, laisse l'immeuble se dégrader à un point tel que son utilisation risque d'en devenir impossible, le département lui ordonne de faire exécuter les travaux d'entretien indispensables.
La même compétence appartient à la commune sur le territoire de laquelle se trouve situé l'immeuble.
En cas d'inexécution des travaux dans le délai fixé par l'autorité, celle-ci peut les faire exécuter aux frais du propriétaire.
Art. 92 LATC - Consolidation ou démolition
La municipalité ordonne la consolidation, le cas échéant la démolition, de tout ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants.
Les mesures prescrites par la municipalité sont communiquées par écrit au propriétaire et au locataire ou à l'occupant. La municipalité désigne la personne à qui elles incombent et fixe le délai d'exécution.
En cas d'urgence ou si les travaux ordonnés ne sont pas exécutés dans le délai imparti, la municipalité les fait exécuter aux frais du propriétaire.
En cas de carence de la municipalité, le Département des travaux publics peut prendre les mesures prévues aux alinéas 1 à 3."
L'art. 92 LATC du 4 décembre 1985 a été repris sans commentaire de l'ancienne LCAT de 1941 (art. 89 du projet du Conseil d'Etat, BGC automne 1985 p. 379 et 421). Le rapport de la commission parlementaire renvoie sans autre au projet et à l'exposé de motifs (BGC précité p. 484, art. 92 dans le texte de la commission). L'adoption aux débats a eu lieu sans discussion (BGC p. 665 et 1197). La jurisprudence est rare (AC 91/027 du 14 août 1992, sur la nécessité d'une autorisation pour désaffecter des logements, annulé par le Tribunal fédéral sur la question du contrôle de loyers selon la LDTR, et AC 95/146 du 10 août 1995, concernant l'ordre de démolir des parties d'un bâtiment qui menaçaient ruine et dont l'avant-toit s'était déjà effondré, et de consolider les autres parties du bâtiment pouvant présenter des carences au plan statique).
L'art. 8 LDTR (RSV 6.2 A) a été introduit dans la loi du 4 mars 1985 mais ne figurait pas dans le décret qui la précédait. L'exposé des motifs précise seulement qu'il a surtout une fonction dissuasive (BGC février 1985 p. 1446) mais en réalité, il a été longuement débattu. La question de savoir comment l'art. 8 LDTR doit s'articuler avec l'art. 92 LATC a été évoquée aux débats (BGC précité p. 1804, intervention Derron) mais n'a pas reçu de réponse. Selon un député, l'art. 8 LDTR sert à éviter qu'un propriétaire ne laisse son immeuble d'habitation se dégrader pour contraindre l'autorité à lui délivrer l'autorisation de le démolir (intervention Geyer, BGC février 1985 p. 1518). Il faut en effet mettre l'art. 8 LDTR en relation avec l'art. 4 LDTR, qui fait de l'insalubrité ou de l'insécurité de l'immeuble un motif d'en autoriser la démolition, et avec l'art. 7 LDTR, qui prévoit que l'autorisation est au contraire refusée (ou accordée sous conditions) si le mauvais état de l'immeuble est dû à un défaut d'entretien intentionnel ou résultant d'une négligence grave.
L'application de l'art. 8 de la loi du 4 mars 1985 citée ci-dessus présuppose, au vu du texte de cette disposition, que les travaux à exécuter soient nécessaires pour empêcher que l'utilisation de l'immeuble risque de devenir impossible. En l'espèce, quelque captieux que puisse paraître l'usage que fait le conseil des recourants de la lettre du 6 janvier 1997 du conseil de la commune, on ne saurait affirmer que l'usage de l'immeuble risque de devenir impossible si les travaux litigieux ne sont pas exécutés. On ne se trouve pas en présence d'immeubles qui menaceraient de s'effondrer ou dont les structures porteuses seraient rongées par le ruissellement, la pourriture ou le gel par exemple. Il faut toutefois réserver la question du contrôle des étais dans l'atelier de l'avenue du Collège no 8 et celle de la cheminée du no 10. Toutefois, les travaux y relatifs tombent aussi dans le champ d'application de l'art. 92 LATC et l'application de cette disposition, comme on le verra ci-dessous, ne change rien à la question de savoir si ces travaux-là doivent être mis à la charge du propriétaire. On peut donc se contenter d'examiner le litige sous le seul angle de l'art. 92 LATC.
3. L'art. 92 LATC vise tout ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger. La commune admet expressément dans sa réponse que les immeubles litigieux sont sains et ne menacent pas ruine. Il n'est en revanche pas contesté que les installations litigieuses ne sont pas conformes aux règles de l'art et on s'abstiendra donc de le vérifier. On présumera aussi, parce que rien n'indique le contraire et que ce n'est pas contesté, que ce caractère non conforme entraîne un danger au moins potentiel, si ce n'est immédiat. Cette présomption est en tout cas conforme à la réalité pour ce qui concerne le chauffe-eau de l'appartement Hunziker d'après les constatations non contestées de la Commission de salubrité. Il y a donc bien lieu d'appliquer à tous les travaux litigieux l'art. 92 LATC.
4. L'art. 92 LATC permet d'exiger la consolidation, le cas échéant la démolition, de tout ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants. On peut se demander si des chauffe-eau ou des fourneaux à bois peuvent être considérés comme des ouvrages. Ce n'est toutefois pas contesté non plus.
5. Le litige porte exclusivement sur la question de savoir qui doit être le destinataire de la décision.
a) L'art. 92 al. 2 2ème phrase LATC prévoit que les mesures prescrites doivent être communiquées non seulement au propriétaire, mais aussi au locataire ou à l'occupant. Il exige que la municipalité désigne la personne à qui incombe les mesures prescrites. C'est donc à tort que la municipalité n'a pas cherché à déterminer à qui incombait la remise en état des installations non conformes. On observe d'ailleurs que d'après le procès-verbal de visite, la commune avait demandé communication de la liste des travaux effectués par les locataires, mais cette pièce ne figure pas au dossier. Le fait que l'art. 92 al. 3 LATC ne mentionne que le propriétaire (seul visé par définition par l'hypothèque légale de l'art. 132 LATC) en relation avec les frais de l'exécution par substitution n'y change rien. La question, évoquée par la commune, de savoir si les installations litigieuses sont des parties intégrantes (dont le propriétaire répondrait seul selon elle) de l'immeuble au sens de l'art. 642 CC n'est pas non plus déterminante pour en imposer la remise en état au propriétaire. En effet, cela reviendrait à renoncer à déterminer le destinataire de la décision car on ne voit guère quels seraient les ouvrages visés par l'art. 92 qui ne seraient pas des parties intégrantes. Ce n'est donc pas ce critère-là qui est déterminant pour désigner le destinataire de l'ordre de remise en état.
b) Lorsqu'il s'agit d'ordonner la remise en état d'installations présentant un danger potentiel, dans le cadre de l'art. 92 al. 2 LATC (et en l'absence d'urgence au sens de l'art. 92 al. 3 LATC), il n'appartient pas non plus à l'autorité de déterminer si le rapport de droit entre le propriétaire et les usagers des locaux permettrait à l'un d'exiger de l'autre l'exécution des travaux litigieux. L'autorité doit au contraire s'en remettre à la situation de fait et imposer la remise en état des installations non conformes à celui qui les a installées. A ce point de vue, l'autorité peut certes présumer, en l'absence d'éléments contraires, que la responsabilité de la structure de l'immeuble incombe au propriétaire, du moins dans le cadre de locaux loués.
c) En l'espèce, la décision attaquée n'a pas examiné la question de savoir à qui les travaux incombaient. Il y a lieu de le déterminer sur la base du dossier, dans la mesure du possible.
De ce point de vue, c'est incontestablement à juste titre que la décision attaquée a exigé du propriétaire, et non des locataires, l'exécution des travaux consistant, à la rue du Collège 10, à consolider la souche extérieure de la cheminée et à poser une barre à neige. Rien n'indique en effet que cet élément de construction échappe à la présomption selon laquelle la structure de l'immeuble relève de la responsabilité du propriétaire. De même, il ne peut incomber qu'au propriétaire de contrôler la stabilité des étais de l'atelier du no 8, dans la mesure où il s'agit de la structure porteuse de l'immeuble et qu'aucun élément ne permet de penser que les locataires l'auraient altérée, puisqu'il semble au contraire qu'ils se sont chargés de l'étayer.
En revanche, force est de constater, compte tenu de la nature de la plupart des autres installations qui doivent être remises en ordre, ainsi que des déclarations des parties elles-mêmes, que les autres aménagements litigieux sont le fait des locataires. Tel est le cas des dispositifs de chauffage et d'eau chaude évoqués dans les correspondances des parties. C'est donc aux locataires que doit incomber la mise en place de plaques d'isolation et autres éléments analogues, notamment, ainsi que la remise en ordre ou la suppression du chauffe eau désigné comme présentant un danger par la commission de salubrité. En revanche, la situation est moins claire pour ce qui concerne les installations électriques des deux ateliers désignés dans la décision attaquée. En effet, le procès-verbal de la commission de salubrité ne décrit pas la nature des modifications nécessaires et rien n'indique par ailleurs si ces installations ont été posées, modifiées ou adaptées à leurs besoins par les locataires ou si leur non-conformité aux normes applicables tient à un état de vétusté auquel les locataires seraient étrangers. Comme il ne s'agit pas d'installations que la commission de salubrité aurait qualifié d'immédiatement dangereuses (on rappelle à cet égard que la décision attaquée n'a été rendue que plus de deux mois après le constat), il y lieu d'annuler la décision attaquée sur ce point et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
6. Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis, ce qui justifie qu'un émolument partiel soit perçu auprès de l'hoirie recourante, alors que la municipalité doit en revanche des dépens, réduits toutefois, à l'hoirie recourante assistée d'un mandataire rémunéré. L'arrêt sera rendu sans frais à l'égard des locataires parties à la procédure.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision attaquée est:
a) maintenue en ce qui concerne les travaux consistant, à la rue du Collège no 10, à consolider la souche extérieure de la cheminée et à poser une barre à neige, ainsi qu'à contrôler la stabilité des étais de l'atelier du no 8,
b) annulée pour ce qui concerne les installations électriques des deux ateliers désignés dans la décision, le dossier étant renvoyé à l'autorité pour complément d'instruction et nouvelle décision,
c) réformée en ce sens que pour le surplus, les travaux exigés par la décision attaquée incombent aux locataires respectifs des locaux.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de l'hoirie recourante.
IV. La Commune de Vevey versera la somme de 500 (cinq cents) francs à l'hoirie recourante, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 24 mars 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.