CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 septembre 1996
sur le recours interjeté par Michel et Karen HEINIGER, Route de Burtigny, 1268 Begnins
contre
la décision du 22 mai 1996 de la Municipalité de Begnins, représentée par Me Jean Anex, avocat à Lausanne, refusant un permis de construire et ordonnant la remise en état des lieux.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. R. Morandi et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les recourants Michel et Karen Heiniger sont propriétaires, à Begnins, d'un immeuble immatriculé au registre foncier sous no 283. Il s'agit d'une grande parcelle de 2051 mètres carrés, en lisière nord du village de Begnins, délimitée au nord par la route de Burtigny, au sud et à l'est par des chemins communaux. Il en résulte notamment que la propriété des recourants est frappée, sur ses trois côtés, d'alignements (art. 36 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes, LR). L'immeuble se trouve en zone d'habitation I, selon le règlement du plan d'affectation communal (approuvé par le Conseil d'Etat le 20 juillet 1994, ci-après RPE).
B. Les recourants ont fait construire sur leur propriété une grande villa d'habitation, avec un garage de deux places, qu'ils utilisent pour leur propre logement. Du côté est de la propriété, la villa respecte l'alignement des constructions. En revanche, à l'est et au nord, le garage empiète sur cette limite pour à peu près la moitié de sa surface.
C. Le 4 mai 1992, et après enquête publique, la municipalité a autorisé les recourants à effectuer divers travaux sur leur propriété. Il s'agissait de construire une piscine chauffée et couverte sur la partie sud de la parcelle, d'adjoindre une véranda sur la façade sud de la villa, de créer un couvert au nord du garage, enfin de construire un mur de clôture le long de la route de Burtigny. A l'exception de la véranda, ces travaux ont été réalisés. Une mention de précarité a été inscrite au registre foncier, conformément aux exigences du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT), Service des routes et des autoroutes, compte tenu du fait que tant le mur de clôture que le couvert empiétent sur l'alignement des constructions. Selon les plans d'enquête, le projet de couvert autorisé laissait subsister une ancienne remise, en bois, sise à l'angle nord-est de la propriété, en limite de propriété.
D. Le 31 mai 1994, à la suite d'une visite sur place d'un conseiller municipal et de représentants du Service technique intercommunal, il est apparu que la réalisation du couvert ne correspondait pas aux plans mis à l'enquête ni à l'autorisation délivrée. Le toit a en effet été étendu jusqu'aux limites de propriété à l'angle nord-est, remplaçant la remise et couvrant le mur longeant la route de Burtigny, autorisé en 1992. En outre, l'ensemble de la surface était fermé par une cloison en bois.
Les recourants ont alors été invités à soumettre à la municipalité un plan correspondant aux modifications intervenues (avis du Service technique intercommunal du 31 mai 1994). Une première demande de permis s'est heurtée à un refus de la municipalité, le 22 août 1995. Un recours a été déposé, mais il a été déclaré irrecevable, le 17 octobre 1995 (mémoire tardif). Les recourants étant revenus à la charge, la municipalité a derechef refusé d'autoriser le projet (décision du 5 décembre 1995). Un nouveau recours a également été écarté préjudiciellement (avance de frais tardive). Finalement, en avril 1996 un dossier de plans a été remis à la municipalité en vue d'une enquête complémentaire destinée à régulariser les travaux litigieux. Ce dossier a été transmis au DTPAT, qui a recueilli l'avis des services concernés. Par lettre du 15 mai 1996, le DTPAT a fait savoir que la commune ne pouvait pas délivrer le permis de construire sollicité, en raison de l'opposition du Service des routes et des autoroutes, (division entretien), opposition fondée d'une part sur des lacunes du questionnaire rempli par les recourants, et d'autre part sur le fait que le couvert litigieux, à supposer qu'il soit une dépendance, devait respecter une distance minimale de 3 mètres à partir du bord de la chaussée (art. 37 LR). La municipalité a alors refusé de délivrer le permis de construire et imparti un délai au 30 juin 1996 pour effectuer les travaux de correction permettant de rendre le couvert conforme au permis de construire délivré en 1992. C'est contre cette décision du 22 mai 1996, qu'est dirigé le présent recours.
E. L'acte de recours a été déposé le 30 mai 1996, la municipalité se déterminant en date du 31 juillet 1996, concluant au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Par ailleurs, le Tribunal administratif a effectué une visite locale, en présence des parties, le 23 septembre 1996. Il a ainsi pu constater, notamment, que le couvert litigieux était en fait un bâtiment entièrement fermé, sur tous les côtés, avec une porte basculante. Aménagé en atelier, ce local permet d'abriter quatre voitures (il y en avait effectivement quatre le jour de l'inspection locale).
Considérant en droit:
1. Déposé dans les forme et délai légaux, par les propriétaires concernés, destinataires de la décision entreprise, le recours est recevable à la forme.
2. En substance, les recourants font valoir que l'extension du couvert au-delà des dimensions prévues par le projet de 1992 s'imposait tant pour des raisons d'esthétique (suppression de la remise enlaidissant l'endroit) que pour des raisons de sécurité (Michel Heiniger affirme qu'une agression a été commise à proximité immédiate de sa maison, ce qui l'a convaincu de la nécessité de fermer sa propriété, et notamment le couvert). Ils font valoir que le couvert litigieux est constitué en fait de deux dépendances, qui doivent être considérées séparément et autorisées à forme des art. 39 RATC et 81 RPE, que son extension n'a pas d'importance, dans la mesure où elle englobe un mur dûment construit et autorisé, enfin que l'opération constitue une amélioration, sur le plan esthétique, par rapport au projet initial, sans compromettre en aucune manière la sécurité du trafic.
De son côté, la municipalité relève que le dossier de plans qui lui a été remis n'est pas réglementaire (inobservation de l'art. 69 RATC notamment) qu'il est incomplet (la piscine ne figure pas sur le plan de situation) que le couvert, compte tenu de son volume et du fait qu'il s'agit désormais d'une construction entièrement fermée ne peut plus être considéré comme une dépendance, enfin qu'il enfreint différents articles du RPE, l'augmentation de l'emprise au sol et du volume par rapport au projet autorisé en 1992 aboutissant à un agrandissement et une extension illicites au regard des art. 80 et 82 LATC.
3. Il est constant que le couvert litigieux ne respecte pas l'alignement des constructions selon l'art. 36 LR et qu'il est ainsi situé entièrement dans l'espace réglementaire. Il ne peut donc être autorisé que s'il s'agit d'une dépendance - éventuellement de deux dépendances séparées - en vertu du régime dérogatoire aménagé par l'art. 39 RATC (qui repose lui-même sur l'art. 6 LATC) et sur les dispositions réglementaires communales (en l'espèce l'art. 81 RPE dont la teneur correspond pratiquement à celle de l'art. 39 RATC). Selon la jurisprudence, les règles applicables aux dépendances doivent être interprétées de manière restrictive (voir par exemple RDAF 1980 361) mais, sauf disposition expresse contraire, il est possible d'ériger plusieurs dépendances sur un immeuble pour autant que chacune d'entre elles soit conforme à la réglementation cantonale ou communale applicable (RDAF 1988 431).
L'art. 39 RATC autorise un empiétement sur les distances aux limites de construction des ouvrages de dimensions et de volume réduits (al. 2), n'entraînant aucun préjudice au voisinage (al. 4). Aussi bien cette disposition que l'art. 81 RPE précisent qu'il peut s'agir notamment d'un garage (pour deux voitures au plus) et qu'une dépendance ne peut en aucun cas servir à l'habitation.
En l'espèce, avec l'extension qui lui a été donnée, la construction litigieuse se présente comme un gros hangar, fermé sur tous les côtés, auquel on accède par une porte basculante. Indépendamment du fait qu'il ne s'agit plus d'un simple couvert, mais de locaux entièrement fermés, une construction d'une telle importance ne saurait être caractérisée de dépendance (voir par exemple un arrêt du Tribunal administratif qui a refusé le caractère de dépendance à un couvert à voiture de 16,20 mètres sur 5,50 mètres, RDAF 1992 488). C'est en vain que les recourants font valoir, à cet égard, que leur construction doit être considérée comme équivalent à deux dépendances, argumentation qui se heurte tout simplement à la réalité des faits, puisqu'on a bel et bien affaire à un bâtiment d'un seul tenant, sans aucune séparation. A cela s'ajoute que l'utilisation n'est manifestement pas limitée à un garage à voiture, mais qu'un atelier y a été aménagé, permettant des activités qui, même si elles ne sont pas professionnelles, constituent un usage qui va au-delà de celui autorisé dans une simple dépendance.
Il résulte de ce qui précède que l'ouvrage réalisé par les recourants ne correspond pas à celui qui a été autorisé en 1992, d'une part parce que la toiture recouvre une surface beaucoup plus étendue que celle qui était prévue par les plans, et d'autre part parce qu'il s'agit d'un local entièrement fermé sur tous les côtés et qu'il ne répond dès lors plus à la définition de couvert. Dans la mesure où il ne s'agit pas d'une dépendance, il est illicite parce que réalisé dans un espace de non-bâtir. Il s'ensuit que c'est à bon droit que la municipalité a refusé de l'autoriser.
4. La décision entreprise comporte également un ordre de remise en état, avec délai d'exécution au 30 juin 1996.
Conformément à l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, les travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. L'ordre de démolir peut être signifié sous la menace des peines d'arrêt ou d'amende prévues à l'art. 292 CPS (art. 130 al. 3 LATC). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 480). La non conformité d'un bâtiment ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition, la question devant être examinée en application des principes du droit constitutionnel (proportionnalité et bonne foi notamment). L'autorité renoncera à une telle mesure lorsque les dérogations à la règle sont mineures, ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, et lorsque le maintien d'une situation illégale ne porte pas atteinte à des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et les références citées).
En l'occurrence, on ne saurait parler d'atteinte mineure à la réglementation en vigueur. Le hangar litigieux se trouve à un endroit où il ne devrait en principe n'y avoir aucune construction, en raison des alignements réglementaires, et cette mesure répond à un intérêt public important dans la mesure où il s'agit de sauvegarder tant les conditions de sécurité du trafic que les possibilités d'aménager et d'entretenir la route. L'ouvrage litigieux occupe une surface et un volume considérables qui ne sont pas compatibles avec une dérogation possible seulement pour de petites constructions. L'aménagement non réglementaire d'un ouvrage aussi important constitue ainsi une entorse sérieuse à la loi. Au surplus, dans la mesure où les sanctions pénales attachées à la violation des règles sur l'aménagement du territoire et les constructions n'exercent souvent qu'un effet dissuasif limité notamment lorsqu'elles frappent des gens disposant de moyens financiers importants, l'ordre de remise en état est la seule mesure qui soit effectivement de nature à prévenir de nouvelles infractions, non seulement de la part de celui qui en fait l'objet, mais encore de tous ceux qui pourraient être tentés de placer les autorités devant un fait accompli. Il obéit par là-même à un intérêt public évident (sur tous ces points, voir TA, arrêt AC 7590 du 2 septembre 1994).
Au surplus, les recourants ne peuvent pas se prévaloir de leur bonne foi. Ils avaient, en 1992, obtenu un permis de construire déterminant de manière tout à fait claire l'ouvrage autorisé. C'est délibérément et en toute connaissance de cause qu'ils sont allés au-delà et qu'ils ont réalisé finalement, au lieu d'un couvert pour deux voitures, un garage-atelier de 100 mètres carrés. Ils ne sauraient se prévaloir de quelque assurance que ce soit, même s'ils ont laissé entendre à la séance du 23 septembre 1996 que la municipalité les aurait, dans sa correspondance, amenés à croire que l'affaire pourrait être régularisée.
Les considérants qui précèdent conduisent à confirmer l'ordre de remise en état donné par la Municipalité de Begnins. Le délai étant aujourd'hui échu, il y a lieu de fixer aux recourants un nouveau délai pour se conformer à l'injonction municipale, qui sera fondée à faire procéder elle-même aux travaux, aux frais des recourants en cas d'inexécution (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). En application de l'art. 130 al. 3 LATC, l'ordre de remettre en état sera en outre assorti de la menace des peines prévues à l'art. 292 CPS.
5. Conformément à l'art. 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge des recourants, qui verseront en outre à la Commune de Begnins, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, une indemnité à titre de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. L'ordre donné le 22 mai 1996 par la Municipalité de Begnins de rendre le couvert conforme au permis de construire délivré le 4 mai 1992 sous no 13'776 est confirmé.
III. Un nouveau délai au 31 décembre 1996 est imparti aux recourants pour se conformer à cette décision, à défaut de quoi ils seront passibles des peines d'arrêt ou d'amende prévues par l'art. 292 CPS pour insoumission à une décision de l'autorité.
IV. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement.
V. Les recourants Michel et Karen Heiniger, solidairement, verseront une indemnité de 1'800 (mille huit cents) francs à titre de dépens à la Commune de Begnins.
fo/Lausanne, le 26 septembre 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.