CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 octobre 1997
sur le recours interjeté par ARCO ARCHITECTURE & CONSEILS SA et Philippe BLANCHOUD, représentés par la Fiduciaire Lausannoise SA, av. de Rumine 25 à 1005 Lausanne
contre
la décision rendue le 28 mars 1996 par la Municipalité de Cully, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne (refus de prolonger un permis de construire).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Alain Matthey et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Cully, dont le plan des zones date de 1983, a élaboré un plan partiel d'affectation "En Ruvines-Dessus". D'après les explications de la commune, le périmètre de ce plan comprenait deux parcelles précédemment classées en zone de villas sur lesquelles le propriétaire Philippe Blanchoud avait manifesté le désir de réaliser un ensemble d'habitations collectives.
Le 25 novembre 1992, la commune a adressé à Philippe Blanchoud une facture de 6'290 fr. 45 munie du libellé suivant : "plan de quartier En Ruvines, honoraires du bureau Urbaplan avancés par la commune, selon factures annexées".
Par lettre du 26 novembre 1992, Philippe Blanchoud a retourné cette facture à la commune en exposant que le plan de quartier n'était pas encore approuvé par le conseil communal et le Conseil d'Etat et que le mandat confié par la commune à Urbaplan avait également occasionné pour lui des frais d'architecture supplémentaires.
Le plan partiel d'affectation a été approuvé par le Conseil d'Etat le 30 avril 1993. Par lettre du 19 mai 1993, la commune en a informé Philippe Blanchoud en lui retournant la facture d'honoraires, déclarant qu'il appartenait au propriétaire de les assumer.
B. En août 1993, Arco Architecture & Conseils SA a soumis à la commune un dossier préliminaire, puis en décembre 1993 un dossier d'enquête concernant la construction d'immeubles résidentiels. La commune a soumis le dossier au bureau Urbaplan (Professeur Veuve).
L'enquête publique a eu lieu du 17 décembre 1993 au 17 janvier 1994. Après diverses modifications exigées par la commune, le permis de construire a été délivré le 23 mars 1994. Ce document contient notamment la remarque suivante :
"Les taxes mentionnées sous ch. 9a et 9b, ainsi que la taxe et les frais du présent permis, devront être payés à réception de ce dernier".
Les chiffres 9a et 9b concernent la perception d'un acompte sur la taxe de raccordement aux égouts et au réseau de distribution d'eau, pour un montant de 44'220 fr. correspondant à la moitié des taxes calculées sur le prix indiqué dans la demande de permis de construire.
Le permis de construire contient en outre les indications suivantes :
"Taxes réglementaires : 7'370.-- Frais spéciaux (art. 72 LATC) 18'863.-- (voir annexes)
26'233.--
C. Le permis de construire daté du 23 mars 1994 a été délivré à Philippe Blanchoud. Les travaux n'ont pas commencé. La vente aux enchères de la parcelle a été annoncée par l'Office des poursuites pour le 18 novembre 1994, mais elle a été annulée.
Le 26 juillet 1995, la municipalité est intervenue auprès de Philippe Blanchoud en lui demandant de faire faucher la parcelle envahie par les chardons et les ronces.
D. Par lettre du 18 mars 1996 contresignée par Philippe Blanchoud, Arco Architecture & Conseils SA a demandé la prolongation du permis de construire. Cette demande n'est pas motivée.
E. Par lettre du 28 mars 1996, la municipalité a écrit au requérant qu'elle n'était pas disposée à entrer en matière pour le motif que le montant de 26'233 fr. n'avait pas été payé. Elle précisait qu'elle était cependant prête à revoir sa position si ce montant lui parvenait d'ici au 10 avril prochain au plus tard.
Cette lettre ne contient pas d'indication des voies de recours.
F. Par lettre du 4 avril 1996 adressée à la municipalité, Fiduciaire Lausannoise SA, déclarant agir pour Arco et Philippe Blanchoud, a déclaré recourir contre la décision de la municipalité. Elle se référait à un entretien du même jour selon lequel la municipalité devait la recevoir le 9 avril 1996 dans ses bureaux pour l'examen de la situation et l'exposé des motifs du recours.
Cet entretien a eu lieu le 9 avril 1996 et le même jour, la fiduciaire précitée a écrit à la municipalité une lettre qu'elle termine en déclarant qu'elle sollicite de la municipalité le renouvellement du permis de construire. Elle expose qu'il n'est pas possible d'engager des discussions avec des établissements bancaires pour la mise en place d'un crédit de construction sans avoir de permis de construire. Elle ajoute que Arco est disposée à prendre en charge les émoluments relatifs au permis et que pour ce qui concerne la facture du bureau d'étude Veuve, ses clients proposent qu'elle soit prise en compte par le crédit de construction lors de l'ouverture de ce dernier. Cette lettre décrit en outre longuement les différentes étapes de la réalisation à venir du projet, s'agissant du financement, du recours à l'aide fédérale et de la création d'une société anonyme en vue de vendre les immeubles construits en PPE.
G. La municipalité a transmis les dernières correspondances ci-dessus au Tribunal administratif avec une lettre dans laquelle elle précise qu'aucun mémoire n'ayant été déposé dans les dix jours suivant la déclaration de recours, ce dernier devenait sans objet.
Les recourants se sont acquittés d'une avance de frais de 1'500 fr. La commune a conclu au rejet du recours par mémoire de son conseil du 10 juin 1996.
Le conseil de la commune est intervenu par lettres, de même que les recourants par téléphone, pour réclamer le jugement. Les parties ont encore été interpellées et invitées à produire de pièces. La commune s'est déterminée le 12 septembre 1997 et le recourant par un mémoire expédié le 19 septembre 1997. Comme annoncé aux parties, le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. Philippe Blanchoud étant propriétaire de la parcelle où devrait s'ériger le projet dont le permis de construire est litigieux, il n'est pas contesté qu'il a qualité pour recourir, qu'on se réfère à l'ancienne ou à la nouvelle teneur de l'art. 37 LJPA. Dans ces conditions, il est inutile d'examiner si Arco Architecture & Conseils SA, dont il est difficile de dire si elle intervient en tant que telle ou comme mandataire de Philippe Blanchoud, devrait se voir accorder ou non la qualité pour recourir.
2. Dans la teneur qu'il avait jusqu'au 30 avril 1996, l'art. 31 LJPA prévoyait que le recours s'exerçait par une déclaration de recours déposée dans les dix jours dès la notification de la décision attaquée, puis par le dépôt, dans les vingt jours dès la même date, d'un mémoire motivé. Tout en s'en remettant à justice, la commune met en doute la recevabilité des recours en contestant que la lettre du bureau Arco puisse être considérée comme un mémoire. On observera tout d'abord que la décision attaquée a été notifiée sans indication des voies de recours, ce qui devrait entraîner l'application de la jurisprudence selon laquelle une notification irrégulière ne doit pas engendrer de préjudice pour le justiciable (v. en dernier lieu ATF 123 II 231, consid. 8 b). Peu importe de toute manière car il n'est pas contesté que la lettre du bureau Arco du 4 avril 1996 constitue une déclaration de recours valable au sens de l'ancien art. 31 LJPA. Quant à la lettre de Fiduciaire Lausannoise SA du 9 avril 1996, elle a été déposée dans le délai de vingt jours prévus par cette disposition et elle se termine par une phrase qui est clairement une conclusion tendant au renouvellement du permis de construire. Le corps de cette lettre expose la position du recourant sur la question des émoluments litigieux et décrit les conditions juridiques et financières dans lesquelles le projet devrait être réalisé. Ce serait faire preuve d'un formalisme excessif que de considérer comme le voudrait la commune qu'il ne s'agit là que d'une demande de réexamen assortie de propositions. Le recours ayant été validé par un mémoire conforme aux exigences de l'art. 31 LJPA, il est recevable à la forme.
3. Dans la teneur que lui a donné la novelle du 22 juin 1993, entrée en vigueur le 1er septembre 1993 vu la publication intervenue dans la Feuille des avis officiels du 31 août 1993, l'art. 118 LATC prévoit ce qui suit :
"Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.
Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire."
Le permis de construire litigieux, délivré le 23 mars 1994, est soumis à cette disposition dans sa nouvelle teneur. Eût-il été délivré sous l'empire de l'ancienne teneur de cette disposition, qu'il aurait bénéficié, comme l'expose la commune, d'une durée de validité automatiquement portée à deux ans en vertu de la disposition transitoire de la novelle du 22 juin 1993.
La limitation de la durée de validité du permis de construire est fondée, outre sur des considérations de sécurité du droit, sur la nécessité d'empêcher qu'un propriétaire, craignant que la réglementation régissant son fonds ne devienne plus restrictive, ne demande un permis de construire sans même avoir l'intention d'en concrétiser l'objet avant longtemps (Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd. 1988, p. 222). En somme, il s'agit d'éviter qu'un permis de construire ne fasse échec à une modification législative au-delà d'une certaine durée (arrêt AC 91/391 du 12 juillet 1993). Au sujet de l'art. 118 al. 3 LATC, qui permet le retrait du permis de construire si l'exécution ne se poursuit pas sans motifs suffisants, la jurisprudence de la Commission de recours paraissait exclure que des motifs financiers puissent être considérés comme suffisants (RDAF 1983, p. 383). Le Tribunal administratif a toutefois déjà eu l'occasion de constater que lorsqu'il s'est agi de modifier la loi en prolongeant la durée de validité des permis de un à deux ans, ce sont précisément les difficultés rencontrées par les promoteurs pour réunir le financement nécessaire à leurs projets qui ont pesé de manière importante dans la décision du Grand Conseil de prolonger le délai de péremption. Les motifs financiers figurent ainsi parmi les circonstances de nature à justifier une prolongation de permis de construire en application de l'art. 118 al. 2 LATC (arrêt AC 94/277 du 28 avril 1995, RDAF 1995 p. 366, spéc. p. 370).
En l'espèce, l'autorité intimée justifie sa décision de refus, du moins dans sa réponse au recours, par le fait que le propriétaire et bénéficiaire du permis serait devenu insolvable dans l'intervalle. Le fait que la parcelle ait failli être vendue aux enchères par l'Office des poursuites en novembre 1994 peut sans doute constituer un indice de cette insolvabilité mais il est douteux, compte tenu des travaux préparatoires de la novelle du 22 juin 1993, que des difficultés financières, apparemment passagères d'ailleurs suffisent à justifier tout refus de prolonger un permis de construire. Au reste, il résulte de l'art. 104 al. 4 LATC que si le permis de construire est personnel, il n'en est pas moins cessible, la municipalité devant être avisée sans délai en cas de changement de titulaire. Dès lors, lorsqu'une parcelle paraît devoir être vendue aux enchères forcées, la décision de retirer le permis de construire ne devrait pas être prise sans un examen attentif des conséquences de cette décision non seulement sur la valeur de la parcelle, mais aussi sur la situation d'un éventuel acquéreur dont l'intervention pourrait le cas échéant faire disparaître les difficultés financières qui ont retardé le commencement des travaux. En l'espèce, on peut sans doute reprocher au recourant de ne pas avoir motivé du tout la demande de prolongation du permis de construire, mais force est de constater d'un autre côté que la municipalité, tout en invoquant l'insolvabilité du recourant de manière générale, s'est abstenue dans sa réponse d'examiner les éléments nouveaux apportés par le recourant quant aux conditions financières et juridiques dans lesquelles il entend poursuivre l'exécution du projet. Sur cet aspect, l'autorité intimée ne s'est pas prononcée de manière approfondie.
4. La décision attaquée, du moins dans sa motivation initiale, est exclusivement fondée sur le fait que le recourant resterait débiteur de la commune de quelque 26'000 fr.
Comme le Tribunal administratif l'a déjà constaté dans l'arrêt même qu'invoque l'autorité intimée (AC 94/0277 du 28 avril 1995, RDAF 1995 p. 366, déjà cité), le permis de construire, tout au moins s'il s'agit de l'autorisation ordinaire de l'art. 22 al. 2 LAT, constitue une autorisation de police à laquelle l'administré a droit pour autant qu'il remplisse les conditions posées par les textes applicables. Le permis de construire ne peut être assorti de clauses accessoires que dans la mesure où une base légale le prévoit. La municipalité expose que selon la pratique constante des municipalités, le constructeur aurait dû être invité à retirer le permis contre paiement des frais. On signalera au passage que cette pratique pose précisément un problème de légalité, tout comme celle qui consiste à subordonner la délivrance du permis au paiement d'un acompte sur la taxe d'épuration (à défaut de disposition spéciale prévoyant un acompte, la taxe n'est en général due qu'au moment de l'exécution du raccordement, voir ATF 103 Ia 26, Commission cantonale de recours, arrêt FI 88/031 du 14 août 1990 dans la cause Lutry c/ D.; TA, arrêt FI 93/180 du 4 avril 1995), de même que celle qui consiste à subordonner la délivrance du permis à la cession d'une certaine surface de terrain. Il n'est cependant pas nécessaire de juger ici cette question de légalité dès lors que de toute manière, le recourant a en l'espèce obtenu la délivrance du permis de construire et que l'absence de paiement d'une somme déterminée n'est invoquée par l'autorité intimée que comme motif de refuser la prolongation de permis. Sur ce point, force est de constater que le non paiement d'une somme due à la corporation publique ne justifie le retrait d'une autorisation de police que si une disposition légale le prévoit. Ainsi en va-t-il, en vertu de l'art. 16 al. 4 LCR, du retrait du permis de circulation et des plaques en cas de non paiement des impôts ou des taxes de circulation. En l'absence d'une telle base légale, le refus municipal relève du détournement de pouvoir (voir dans le même sens, au sujet du refus du permis de construire fondé sur l'art. 77 LATC en vue d'imposer une proportion déterminée de logements subventionnés, RDAF 1996 p. 476, spéc. p. 482). En effet, pour les créances privées comme pour les créances de droit public, l'exécution forcée doit suivre les voies aménagées par la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite; tout autre mode d'exécution forcée est inadmissible, notamment celui qui consisterait dans la rétention de pièces officielles (Imboden-Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, II, no 50 p. 301 s.). En particulier, les créances en paiement d'émolument échues ne sauraient être recouvrées à l'aide de moyens relevant de la police des constructions (Imboden-Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrecht-sprechung, Ergänzungsband 1990, no 50 p. 159)
En résumé, faute de base légale, le refus de prolonger le permis de construire ne saurait être fondé sur le fait que le titulaire de cette autorisation est en demeure de s'acquitter d'une dette (dont l'existence n'a pas à être examinée ici) envers l'autorité de délivrance du permis.
Vu ce qui précède, la décision attaquée doit être annulée. Il n'y a en revanche pas lieu que le Tribunal administratif statue directement sur l'octroi ou le refus de la prolongation du permis. Quand bien même, comme l'admet la commune dans sa réponse, la décision sur ce point ne saurait être discrétionnaire, le Tribunal administratif ne saurait d'emblée substituer sa propre appréciation à celle que la municipalité devra effectuer pour appliquer l'art. 118 al. 2 LATC.
5. Les parties ont été interpellées sur la question de savoir si la prolongation litigieuse était censée valoir dès l'échéance du permis, soit dès mars 1996 apparemment, auquel cas la cause pourrait s'avérer aujourd'hui sans objet, ou si elle était censée valoir pour un an dès son octroi éventuel, le permis de construire étant réputé suspendu durant la procédure de recours (l'avis adressé aux parties citait RDAF 1984 p. 152). Le recourant soutient dans son mémoire du 19 septembre 1997 en se référant à cette jurisprudence (et à RDAF 1950 p. 40) que la présente procédure suspend la péremption du permis de construire. L'autorité intimée ne paraît pas le contester dans ses déterminations mais elle observe que le recours ne pourrait être tenu pour sans objet que si l'on tirait de l'absence d'effet suspensif (non requis) la conclusion que le permis est définitivement périmé depuis le 23 mars 1997.
L'art. 118 al. 1 LATC fait courir le délai de deux ans dès la date du permis et non dès son entrée en force. Il n'est cependant pas contestable que conformément à la jurisprudence citée ci-dessus (voir également l'arrêt AC 93/230 du 2 juillet 1997), la durée de validité du permis ne saurait courir pendant une période où la procédure empêche le constructeur d'en faire usage, par exemple parce que l'effet suspensif a été accordé au recours dirigé contre l'octroi du permis. En l'espèce, la demande de prolongation que le recourant avait déposée avant l'échéance du permis a été rejetée et le recourant n'a ni requis ni obtenu des mesures provisionnelles qui seules auraient éventuellement pu le mettre en mesure d'utiliser l'autorisation de construire litigieuse pendant la durée de la procédure. Il en résulte que si la prolongation requise est finalement accordée, elle courra non dès l'échéance précédente du permis, mais dès l'octroi de la prolongation.
6. Le recours étant ainsi partiellement admis, l'arrêt sera, vu la nouvelle teneur de l'art. 55 al. 2 LJPA, rendu aux frais de la commune, qui n'a pas droit à des dépens. En revanche, le recourant, qui agit par l'intermédiaire de mandataires professionnels et par conséquent rémunérés, a droit à des dépens à la charge de la commune.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision attaquée est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Cully.
IV. La somme de 500 (cinq cents) francs est allouée au recourant à titre de dépens à la charge de la commune.
ft/Lausanne, le 14 octobre 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.