CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 août 1996
sur le recours interjeté par André et Odette COIGNY, la SOCIETE D'ART PUBLIC et la LIGUE SUISSE DU PATRIMOINE NATIONAL, tous représentés par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 20 mars 1996 écartant le recours interjeté contre la décision du Conseil communal de la Commune de La Tour-de-Peilz du 17 mai 1995 adoptant le plan partiel d'affectation "Campagne Rossier".
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. R. Ernst et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La SI Villard-sur-la-Tour SA (ci-après SI Villard) est propriétaire, à La Tour-de-Peilz, d'une grande parcelle d'un peu plus de 17'000 mètres carrés, immatriculée au registre foncier sous no 1025. Cet immeuble, qui a toujours été de nature agricole et viticole, est propriété depuis le début du siècle de la famille Siordet, fondatrice de la SI Villard en 1937. Actuellement, les actionnaires sont tous membres d'une hoirie successorale, puisqu'il s'agit des quatre filles de feu Madeleine Siordet, décédée en 1994.
B. Le bien-fonds en question se trouve dans la partie est du territoire communal, pour laquelle le plan des zones de 1972 prévoit une grande zone (environ un tiers de la totalité du territoire de la commune) devant être régie par un plan spécial. Celui-ci a été légalisé au début des années 1980 (approbation par le Conseil d'Etat le 24 février 1982) sous la forme du plan d'extension partiel Crêt Richard, Villard, La Doge, La Poneyre, Burier-Dessus (ci-après PEP Crêt Richard). Ce plan colloque la parcelle 1025 en zone de villa II. Au sud de celle-ci, la grande propriété La Doge est en zone protégée, à l'est les terrains voisins sont en zone agricole, au nord a été créée une petite zone de villa I, alors qu'à l'ouest, à part une petite zone de verdure, commence la zone 5 du plan des zones de 1972 (ordre non contigu de faible densité et de bâtiments bas).
Pour la zone de villa II, le PEP Crêt Richard autorise la construction de villas de deux niveaux habitables, plus un niveau dans les combles, avec deux logements au maximum par villa, le CUS étant limité à 0,2 et la surface minimale de chaque parcelle étant fixée à 1'000 mètres carrés. Est exigé en outre dans tous les cas l'établissement d'un plan de quartier ou d'un plan d'extension partiel.
La parcelle 1025 bénéficie d'un équipement en services publics (accès, conduite) qui est réalisé dans le chemin des Bulesses, qui en longe les limites sud et est.
C. L'un des membres de l'hoirie propriétaire de la SI Villard, Françoise Guisan, a décidé avec son mari, et l'accord de ses soeurs, de construire une maison d'habitation sur une partie de la parcelle 1025. A cette fin, a été élaboré un projet de plan partiel d'affectation (PPA) intitulé "Campagne Rossier" qui englobe toute la parcelle et prévoit la réalisation à court terme d'une maison individuelle dans la partie supérieure du côté ouest (secteur II, partagé en une aire des constructions, d'une part, et une aire des aménagements extérieurs, d'autre part), le solde du bien-fonds (secteur I) étant maintenu en zone villa II avec, comme condition imposée, l'adoption d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation.
D. Le PPA "Campagne Rossier" a été soumis à l'enquête publique du 28 octobre au 28 novembre 1994, et il s'est heurté à plusieurs oppositions, dont celles des époux André et Odette Coigny, propriétaires de la grande propriété La Doge, immédiatement au sud de la parcelle 1025, et de la Société d'Art Public. Ces oppositions ont été levées le 17 mai 1995 par le Conseil communal de La Tour-de-Peilz qui a adopté le plan. Les époux Coigny et la Société d'Art Public ont contesté cette adoption en portant l'affaire devant le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : DTPAT) conformément à l'art. 60a LATC. Par décision du 20 mars 1996, le DTPAT a rejeté le recours. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent pourvoi.
E. La municipalité et la SI Villard se sont déterminées, en concluant au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin. Le tribunal a procédé à une vision locale, en présence des parties et de leurs conseils le 7 août 1996. A cette occasion, la municipalité a produit, conformément à une réquisition du juge instructeur, deux documents, soit un avant-projet de plan directeur de La Tour-de-Peilz, définissant la conception de l'urbanisation et des affectations, et d'une annexe indiquant la capacité constructive des zones légalisées pour l'habitation à La Tour-de-Peilz.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai légal et selon les formes prescrites par la loi, le recours des époux André et Odette Coigny est recevable à la forme dès lors que ces personnes, propriétaires voisins de la parcelle dont l'aménagement est litigieux, ont la qualité pour recourir au sens de l'art. 37 LJPA.
Différente est la situation de la Société d'Art Public, section vaudoise de la Ligue suisse du patrimoine national, et de cette dernière. Le Tribunal administratif a en effet abandonné la jurisprudence antérieure, qu'il avait reprise de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions, selon laquelle les associations à but idéal étaient autorisées à intervenir dans les procédures concernant des tiers pour défendre des intérêts généraux pour autant que ceux-ci soient en harmonie avec leurs buts statutaires et correspondent à l'intérêt protégé par la norme dont la violation est alléguée (RDAF 1993 p. 227, plus spéc. 229). Après avoir mis en doute le bien-fondé de cette jurisprudence, au regard du texte de l'art. 37 LJPA, mais sans trancher la question (arrêt AC 94/189 du 12 janvier 1996, Lémanparc), le Tribunal administratif a considéré que les associations à but idéal ne sont habilitées à recourir que si et dans la mesure où elles peuvent fonder leur légitimation sur une disposition légale spéciale (arrêts AC 95/289 du 29 mai 1996; AC 95/073 du 28 juin 1996). Aucune des deux associations recourantes ne peut justifier un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 LJPA, c'est-à-dire qui se trouve dans une relation particulièrement étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet du litige. Elles ne peuvent pas davantage invoquer une disposition spéciale de la LATC les autorisant à recourir contre les décisions prises par les autorités en matière de planification et d'aménagement du territoire. Seul entrerait peut-être en ligne de compte l'art. 90 LPNMS, encore que, dans ce cadre-là, la légitimation n'existerait que pour attaquer les décisions fondées sur les dispositions de cette loi (ATF 121 II 48).
Le Tribunal administratif ne tranchera toutefois pas in casu la question de la recevabilité du recours des deux associations recourantes, parce que celles-ci agissent conjointement avec des personnes physiques qui ont incontestablement la qualité pour recourir, et qu'il y aura de toute manière lieu d'entrer en matière sur les griefs formulés.
2. En substance, et principalement, les recourants contestent le principe même de l'urbanisation du secteur concerné par le PPA "Campagne Rossier". Pour eux, il s'agit de terres agricoles, utilisées de cette manière depuis toujours et qu'il s'impose, dans le cadre d'un aménagement rationnel et cohérent du territoire de maintenir dans cet état. Ils en veulent pour preuve que, dans l'immédiat, seule une petite partie (2'000 mètres carrés) de la parcelle doit être affectée à une construction, le statut du solde n'étant en fait pas modifié par le PPA litigieux, puisqu'il faudra une nouvelle mesure d'aménagement pour permettre la construction de villas. Pour les recourants, l'affectation prévue est contraire aux art. 15 et 16 LAT. Ils font également valoir que la réglementation du PPA, loin de préciser et de concrétiser le régime de la zone villa II tel qu'il est fixé par le PEP Crêt Richard l'affaiblit en réalité et est par conséquent contraire aux mesures prévues pour la zone de villa II par le PEP Crêt Richard (établissement d'un plan de quartier ou d'un plan d'extension partiel, par quoi il faut entendre selon les recourants un plan d'aménagement de détail obligatoire, Gestaltungsplan).
Cette argumentation ne saurait toutefois emporter la conviction. On peut bien entendu penser ce qu'on veut de l'idée consistant à affecter à la construction la parcelle 1025, mais on ne peut pas faire abstraction du fait que cette idée a été consacrée par la réglementation communale sous la forme d'un plan d'extension partiel, adopté en 1982, c'est-à-dire il y a quinze ans. Il est vrai que l'adaptation d'un plan d'affectation est toujours possible, et le droit fédéral l'impose même "... lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées" (art. 21 al. 2 LAT). Mais on ne voit pas, en l'espèce, quelle modification sensible des circonstances pourrait justifier une telle mesure, et les recourants n'en allèguent d'ailleurs aucune, se bornant à affirmer que l'aménagement prévu en 1982 était une erreur. Une telle appréciation, qui fait intervenir des questions d'opportunité échappant à la cognition qui est celle du Tribunal administratif dans la présente procédure (art. 36 lit. c LJPA, a contrario; AC 94/064 du 7 septembre 1994) n'est étayée par aucune démonstration concrète permettant de considérer que l'on est en présence d'une mesure d'aménagement contraire au droit. Le PEP Crêt Richard a été régulièrement mis à l'enquête publique en 1979 et son approbation tant par le conseil communal en décembre 1980 que par le Conseil d'Etat le 24 février 1982 est intervenue sous l'empire de la LAT, le respect des exigences posées par cette législation ayant été ainsi dûment contrôlé. Des objections de fond contre la légalité du plan auraient dû être soulevées à l'époque et, pour des raisons de sécurité du droit, il exclut de les faire valoir dans la procédure actuelle (ATF 115 Ib 335; ATF 107 Ia 334 consid. 1c; ATF 106 Ia 386 consid. 3 b et c).
D'ailleurs, la question de savoir si un bien-fonds doit être inclu ou maintenu dans une zone à bâtir s'apprécie en fonction de chaque cas particulier, au regard de divers éléments tels que la situation du terrain dans le territoire communal, ses caractéristiques propres et celles de son environnement, les conditions topographiques, géographiques et géologiques locales, la capacité des zones constructibles existantes, l'infrastructure générale et l'équipement, les exigences de l'agriculture et de la protection du paysage, et les objectifs d'aménagement retenus par la commune ainsi que la planification directrice (v. Eric Brandt, Les plans d'affectation dans le contentieux administratif vaudois, RDAF 1986 p. 213 et ss, plus spéc. 243). Or, le simple examen du plan de zone de 1972 démontre que la parcelle no 1025 se trouve dans le prolongement de la zone 5 (ordre non contigu de faible densité et de bâtiments bas) et que tout le secteur à l'ouest de ce terrain est fortement bâti. Si l'on tient compte du fait que toute la partie est du territoire communal est soustraite à la construction, que ce soit dans le périmètre du PEP Crêt Richard ou dans ceux du plan d'extension cantonal no 244 (CESSEST de Burier) ou du plan d'extension partiel En Sully, on se rend compte que la seule possibilité pour la Commune de La Tour-de-Peilz d'affecter quelques surfaces supplémentaires à la construction consiste à étendre quelque peu vers l'est la grande zone de villa constituant la partie centrale du territoire communal. La parcelle no 1025, qui est bordée à l'ouest - partiellement - et au nord par des secteurs constructibles, et qui est bien délimitée à l'est par des routes qui en ont permis l'équipement fournit dans ce cadre-là une solution raisonnable.
Les considérations qui précèdent conduisent le tribunal à écarter l'argument des recourants, selon lequel l'immeuble de la SI Villard devrait être affecté à l'agriculture en dépit de sa collocation actuelle en zone de villa.
3. Les recourants soutiennent également que le PPA, en tant que plan de détail exigé par le PEP Crêt Richard est lacunaire et insuffisant parce que, loin de préciser le PEP, il en affaiblirait la réglementation faute de préciser différents éléments (hauteur des bâtiments, aménagements extérieurs, nombre de niveaux et de logements, intégration au site, etc.).
Le grief, qui revient pratiquement à exiger une mesure d'aménagement ayant le caractère détaillé d'un plan de quartier, n'est pas fondé. Le règlement du PEP Crêt Richard, s'il impose l'établissement d'un plan d'affectation, laisse le choix entre la forme du plan de quartier et celui du plan d'extension partiel (terminologie correspondant aux art. 23 et ss de l'ancienne LCAT). D'ailleurs, les différences qui existaient sous l'empire de l'ancienne législation entre plan de quartier et plan d'extension partiel se sont fortement atténuées avec l'entrée en vigueur en 1985 de la LATC (Droit vaudois de la construction, ad art. 44 LATC). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler que, du point de vue de leur contenu la LATC ne distingue pas les plans d'affectation selon qu'il s'agit d'un plan général ou d'un plan partiel, l'obligation de procéder par voie de plan de quartier dépendant de la réalisation des conditions particulières posées par les art. 64 et 67 al. 2 LATC (AC 94/0238 du 19 mars 1996). Certes, la LATC de 1985 a-t-elle étendu la faculté de réglementer l'implantation des constructions au moyen de plans partiels d'affectation qui peuvent ainsi fixer les conditions de construction telles que coefficient d'occupation et d'utilisation du sol, distances aux limites, implantation, contiguïté, formes et structures des bâtiments et des toitures, choix des matériaux et des couleurs etc. (v. AC 95/0012 du 27 juin 1996).
En adoptant ainsi un plan partiel d'affectation, conformément à l'art. 44 lit. b LATC, l'autorité communale a parfaitement respecté l'exigence formelle découlant du règlement du PEP Crêt Richard. Il est vrai que le règlement accompagnant le PPA "Campagne Rossier" n'est pas très détaillé, mais il ne contredit en rien les normes fixées par le PEP Crêt Richard, que ce soit en ce qui concerne le CUS de 0,2 (le bâtiment projeté occupe une surface au sol de 250 mètres carrés sur une surface totale de la parcelle de 2'200 mètres carrés), la surface de la parcelle (plus de deux fois supérieure aux 1'000 mètres carrés exigés), le nombre de niveaux ou d'habitation. Si certaines questions sont réglées de manière assez vague, rien ne permet d'affirmer que le projet qui sera réalisé sera contraire aux prescriptions et, de toute manière, la réalisation elle-même sera précédée d'une enquête publique permettant de s'opposer à la délivrance d'un permis de construire qui serait, par hypothèse, contraire à la réglementation adoptée. Il demeure que dans la mesure où les conditions permettant d'exiger la confection d'un plan de quartier ne sont pas réalisées, les recourants n'ont aucun droit d'exiger davantage de précisions, puisqu'aucun principe de droit fédéral ou cantonal n'impose en l'occurrence un plan de détail et que la LATC ne fixe pas un contenu minimum pour les plans d'affectation qu'ils soient généraux ou partiels (AC 94/0238 du 19 mars 1996).
Dans la mesure où l'argumentation des recourants peut aussi être comprise comme signifiant que les mesures imposées par le PPA litigieux seraient insuffisantes pour assurer la protection du site, le moyen ne peut qu'être écarté. D'une part, la plus grande partie de la parcelle no 1025 voit son aménagement purement et simplement différé faute d'intention concrète et immédiate de réalisation. D'autre part, le bâtiment projeté dans le secteur II reçoit une implantation qui en limite l'impact sur le site parce qu'il est en dessous de la crête et au centre d'une très grande parcelle, suivant d'ailleurs les suggestions faites par le Service de l'aménagement du territoire lors de l'examen préalable (v. rapport d'examen du 30 juin 1994). Le bâtiment sera ainsi peu visible depuis les propriétés voisines, et même pas visible du tout depuis le Château La Doge, comme l'inspection locale a permis de le vérifier.
4. Enfin, les recourants ont fait valoir que le rapport exigé par l'art. 26 OAT n'aurait pas été joint au dossier. Celui-ci comprend toutefois un document, émanant de la municipalité, et daté du 21 avril 1994, qui "... présente de manière exhaustive le contexte dans lequel s'inscrit le projet" (rapport d'examen du SAT, du 30 juin 1994, p. 2). Ce document ne contient certes aucun point relatif aux observations émanant de la population (mais il y a eu une enquête publique qui a suscité quelques oppositions figurant au dossier), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (mais il n'y en a pas à propos de la région concernée) ni au plan directeur (mais il est en voie d'élaboration, la municipalité ayant produit à l'audience du 7 août 1996 un avant-projet). Dans ce rapport toutefois, la municipalité expose bien que le projet de PPA litigieux correspond à sa politique de développement en limitant l'utilisation à des fins de construction à un seul bâtiment, le report de l'affectation du solde de la parcelle permettant d'attendre le résultat des études d'urbanisation en cours tout "en respectant les objectifs de l'aménagement du territoire avec une utilisation judicieuse et mesurée du sol" (rapport du 21 avril 1994 ch. 4 in fine).
Dans ces conditions, et compte tenu notamment de la position du Service de l'aménagement du territoire, le Tribunal administratif admet que la municipalité a satisfait aux exigences de l'art. 26 OAT en fournissant les éléments d'appréciation nécessaires (AC 94/0189 du 12 janvier 1996 p. 16).
5. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, aux frais des recourants qui doivent des dépens aussi bien à la Commune de La Tour-de-Peilz qu'à la SI Villard, qui ont toutes deux procédé avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement.
III. Les recourants verseront, solidairement, à la Commune de La Tour-de-Peilz une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. Les recourants verseront, solidairement, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la SI Villard-sur-la-Tour SA, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 22 août 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.