CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 novembre 1996
1) sur le recours formé le 18 mars 1996 par le WWF VAUD et le WWF SUISSE, case postale 558, 1814 La Tour-de-Peilz
contre
le refus, par lettre du 6 mars 1996, du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après : SFFN), de lui notifier une décision du 25 janvier 1996 relative à la cabane "Praille 2000", sise sur la parcelle 827 du cadastre de la Commune de Corbeyrier, propriété de la Commune d'Yvorne, dite construction ayant été mise à la disposition du Ski-Club "Les Robaleux"
et
2) sur le pourvoi du 17 juin 1996 émanant des mêmes recourants
contre
la décision du SFFN du 25 janvier 1996 relative à l'ouvrage précité.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. B. Dufour et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Commune d'Yvorne est propriétaire, au territoire de la Commune de Corbeyrier, de la parcelle no 827, sise au lieu-dit "L'Orvaille"; au registre foncier, cette parcelle de 70'548 mètres carrés est en nature de bois, dans sa quasi-totalité. Elle se trouve à proximité du bas du ski-lift de Luan et de la place de parc de celui-ci.
B. Le 15 novembre 1982, l'inspecteur forestier du 3ème arrondissement a autorisé, sans formalité, un déboisement de cette parcelle pour assurer l'agrandissement de la place de parc précitée, cette surface restant toutefois considérée comme clairière et soumise au régime forestier. Le 12 octobre 1989, la Municipalité de Corbeyrier a sollicité du même inspecteur l'autorisation de déposer, pour une durée de trois ans maximum, une baraque de chantier à cet emplacement; cette autorisation a été délivrée le 19 octobre suivant, étant précisé que, selon ledit inspecteur, cette autorisation ne pourrait pas être prolongée à l'issue de sa durée de validité (voir lettre de celui-ci du 9 octobre 1992, dans laquelle il souligne encore que cette construction ne respecte pas la distance de 10 mètres minimum à la lisière).
C. Il résulte encore du dossier que la cabane "Praille 2000" se situe en bordure intérieure du secteur S de protection des eaux concernant une importante zone de captage alimentant Corbeyrier (lettre de l'hydrogéologue cantonal du 30 juillet 1993; on ignore toutefois si l'étude hydrogéologique à laquelle fait allusion cette lettre est aujourd'hui achevée).
D. Dès août 1993, le SFFN est intervenu auprès des communes concernées, ainsi que du Ski-club "Les Robaleux" pour demander la mise à l'enquête publique, en vue de sa régularisation, de la construction précitée, laquelle devait même intervenir rapidement. A la suite d'un courrier du WWF du 21 octobre 1995, le SFFN a écrit à ce dernier ce qui suit, en date du 26 octobre suivant :
"1. Le Service des forêts n'a délivré aucune autorisation pour l'implantation de la cabane, sise sur une parcelle forestière propriété de la Commune d'Yvorne, sur territoire communal de Corbeyrier et mise à disposition du ski-club "les Robaleux".
2. En fait, le 12 octobre 1989, la Municipalité de Corbeyrier a sollicité de la part de l'Inspection des forêts du 3ème arrondissement, l'autorisation d'entreposer cette cabane pour une durée de 3 ans au maximum sur la place de parc du ski-lift de la Praille à Luan.
L'Inspection des forêts précitée "a autorisé" cette opération en date du 19 octobre 1989 d'une part parce que la Municipalité de Corbeyrier a présenté cette requête sous la forme d'un entreposage de matériaux de construction d'une cabane étant précisé qu'il ne s'agissait pas de son implantation à demeure dans l'aire forestière et d'autre part parce que la durée maximale de ce dépôt était fixée à trois ans.
3. Dans les faits, l'entreposage des matériaux s'est transformé en montage de la cabane sur place puis à sa location au ski-club local susmentionné. Les travaux de montage ont été effectués sans aucune autorisation cantonale et, de plus, à l'échéance des trois ans, cette cabane est restée en place.
4. Après diverses séances sur place en présence des représentants de la Municipalité d'Yvorne, de la Municipalité de Corbeyrier et du Service des forêts, de la faune et de la nature, il a été convenu que le maintien de cette cabane in situ ne pouvait être envisagé que moyennant l'octroi d'autorisations spéciales au sens de l'art. 120 LATC et à la délivrance d'un permis de construire. Pour ce faire, une demande de permis de construire en bonne et due forme devait être établie par la Municipalité de Corbeyrier, avec l'accord de la Municipalité d'Yvorne, et être impérativement soumise à une enquête publique conforme à l'art. 109 LATC.
5. A ce jour, aucune demande de permis de construire n'a été présentée ni par la Municipalité de Corbeyrier, ni par le Ski-club, ni par la Municipalité d'Yvorne et les autorités cantonales sont toujours dans l'attente du dépôt d'un dossier."
Par lettre du 6 novembre 1995 à la Municipalité de Corbeyrier, le SFFN a remis copie à cette autorité de la correspondance précitée et l'a invitée une nouvelle fois à mettre à l'enquête, en vue de sa régularisation, la construction "Praille 2000". Le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT), interpellé également par le WWF, s'est prononcé dans le même sens dans une lettre adressée le 17 novembre 1995 à la Municipalité de Corbeyrier.
Dans le souci d'être complet, on signalera encore que, à la suite d'une demande du WWF, cette dernière l'avait informé par lettre du 11 octobre 1995 que la cabane "Praille 2000" avait fait l'objet d'une autorisation du SFFN; le WWF avait recouru au Tribunal administratif contre cette décision (AC 95/244), puis, après avoir pris connaissance du courrier du SFFN du 26 octobre 1995 cité plus haut, avait retiré ce pourvoi.
E. Cependant, dans un courrier du 30 novembre 1995 au SFFN, la Municipalité de Corbeyrier a fait valoir que, lors d'un entretien antérieur, il avait été clairement convenu que, si une convention intervenait entre les communes d'Yvorne et de Corbeyrier, ainsi que les exploitants de la cabane, une mise à l'enquête ne serait pas nécessaire et que l'autorisation d'exploiter celle-ci serait alors accordée jusqu'en 2004, date de la fin de la concession de téléski. A cet envoi était joint précisément une convention régissant l'utilisation de la cabane "Praille 2000"; la municipalité précitée en déduisait qu'une mise à l'enquête n'était pas nécessaire.
Le SFFN, prenant acte de la convention précitée, a rendu la décision suivante, le 25 janvier 1996 :
"[...]
- vu le caractère provisoire de l'installation (cabane Praille 2000)
- vu l'absence de procédure et d'autorisation formelle de construire
il ordonne la démolition et l'évacuation complète de la cabane Praille 2000 pour une échéance ultime au 31 décembre 2004 ou, si cela intervient auparavant, à toute échéance de cessation d'exploitation du téléski."
Cette décision a été notifiée au Ski-club "Les Robaleux", avec copie aux municipalités de Corbeyrier et d'Yvorne, notamment, mais non au WWF. Dans une lettre du 6 février 1996, le président du ski-club précité a rappelé que ce dernier n'était pas propriétaire de cette cabane; il a également relevé qu'il souhaitait, le moment venu, pouvoir rediscuter de l'opportunité de prolonger, non pas seulement la concession de téléski, mais aussi l'utilisation de la cabane "Praille 2000". Il concluait sa lettre en indiquant que, pour ces raisons et avec ces réserves, le ski-club ne déposait pas de recours au Tribunal administratif.
F. Le 28 février 1996, le WWF est intervenu auprès du SFFN, pour obtenir communication de la décision du 25 janvier 1996, mais il s'est heurté à un refus, par lettre dudit service du 6 mars suivant. Le SFFN invoque le fait que la décision précitée constituerait une décision de police, prise en application de l'art. 54 de la loi forestière vaudoise et de l'art. 50 de la loi fédérale sur les forêts; une telle décision, qui a pour objectif de rétablir une situation conforme au droit à l'encontre d'un perturbateur, n'a pas à être communiquée aux tiers, notamment aux associations, car ces dernières n'auraient pas qualité pour les contester par un recours.
G. C'est cette décision que le WWF Vaud et le WWF Suisse ont entreprise au Tribunal administratif par un acte de recours du 18 mars 1996; ils concluent à ce que la décision relative à la cabane "Praille 2000" leur soit communiquée.
H. Le 20 mai 1996, le SFFN a déposé sa réponse, en y annexant le dossier de la cause; il conclut au rejet du recours et la Municipalité de Corbeyrier, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jacques Haldy, en a fait de même, avec dépens, par lettre du 24 mai 1996.
I. Le Tribunal administratif, en communiquant aux parties les écritures précitées, a joint pour le WWF une copie de la décision du SFFN du 25 janvier 1996; le WWF a déposé une écriture complémentaire le 17 juin 1996, dans laquelle il dépose formellement un recours contre cette dernière décision. Le WWF y conclut à la constatation du caractère illégal de la construction et à son démantèlement immédiat.
Suite à ce nouveau recours, la Municipalité de Corbeyrier s'est déterminée le 10 juillet 1996, le SAT le 30 juillet suivant et le SFFN le 5 août. La municipalité conclut au demeurant à l'irrecevabilité des nouvelles conclusions du WWF. Quant au SAT, après avoir relevé que la cabane Praille 2000" eût exigé la délivrance d'une autorisation spéciale pour construction hors des zones à bâtir, il s'en remet à justice et renonce à prendre des conclusions au sujet de la décision du 25 janvier 1996, qualifiée de mesure de police des forêts.
Le WWF a réagi le 17 août 1996, considérant comme absurde une procédure limitée au bien ou au mal fondé du refus de lui notifier la décision du 25 janvier 1996. La municipalité a complété ses moyens les 21 août et 22 octobre 1996, le SFFN faisant de même le 5 novembre suivant.
Considérant en droit:
1. Le recours porte tout d'abord sur un refus de notifier la décision du SFFN du 25 janvier 1996.
On peut se demander si cette procédure a encore un objet, dans la mesure où cette dernière décision a été communiquée aux recourants, par le Tribunal administratif, dans son envoi du 29 mai 1996; les recourants paraissent de cet avis, lequel n'est toutefois pas partagé par l'autorité intimée et la Municipalité de Corbeyrier. Force est dès lors au tribunal de résoudre cette question, susceptible de se poser à nouveau à l'avenir.
A vrai dire, la décision du 25 janvier 1996 fait notamment suite à des interventions du WWF, tant auprès du SFFN, que de la Municipalité de Corbeyrier, du SAT et même du Tribunal administratif; les recourants faisaient d'ailleurs valoir dans ce cadre que la construction de la cabane "Praille 2000" nécessitait un permis de construire, une autorisation pour construction hors des zones à bâtir et enfin une autorisation de défrichement. Le SAT ayant laissé le soin au SFFN de répondre à ces interventions, ce dernier devait soit veiller à ce que l'enquête publique se déroule conformément à ce qu'il avait annoncé au WWF dans sa lettre du 26 octobre 1995, soit lui annoncer qu'il avait renoncé à cette exigence d'une enquête au sujet de la construction ici contestée; à défaut, on aurait pu reprocher audit service un déni de justice, sauf à retenir que le WWF, en tant qu'auteur d'une simple dénonciation, n'avait pas même qualité pour recevoir quelqu'information que ce soit au sujet des suites données à sa démarche. On peut cependant d'emblée écarter cette réserve; en effet, celui qui dénonce une construction illicite ou réalisée sans autorisation a bel et bien qualité pour recourir contre la décision qui y fait suite, pour autant et dans la mesure où il bénéficie de la légitimation active contre l'autorisation de construire qui a été ou qui aurait dû être délivrée en procédure ordinaire (voir, dans ce sens TA, Berne, arrêt du 6 avril 1995, JAB 1996, 305; il s'agissait d'une décision émanant d'un préfet constatant que le projet en cause ne nécessitait pas de permis de construire et celui-ci ne l'avait pas notifiée à une organisation visée par l'art. 12 LPN, au motif qu'il s'agissait d'une décision fondée sur son pouvoir de surveillance; l'arrêt a considéré au contraire que l'organisation recourante pouvait demander qu'un projet soit soumis à une procédure de permis de construire et en outre recourir contre un éventuel refus; sur un problème similaire, v. encore JAB 1996, 450).
a) En l'occurrence, le WWF a fait valoir qu'une autorisation de défrichement était nécessaire. La décision du 25 janvier 1996 retient implicitement que tel n'est pas le cas. Le WWF a dès lors clairement qualité pour recourir en invoquant une violation des art. 4 et 5 de la loi fédérale sur les forêts, du 4 octobre 1991 (ci-après : LFo). Il s'agit au surplus d'une question de fond que de savoir si, véritablement, la construction de la cabane "Praille 2000", dont il est constant qu'elle se trouve dans une surface soumise au régime forestier, nécessitait ou non une telle autorisation.
b) Le SFFN et la Municipalité de Corbeyrier font valoir que la décision du 25 janvier 1996 constituerait une pure mesure de police forestière, fondée sur les art. 54 de la loi forestière vaudoise et 50 LFo; à leurs yeux le WWF n'a pas qualité pour recourir contre d'autres décisions du SFFN, lorsqu'elles sont fondées sur des dispositions de la LFo non mentionnées à l'art. 46 al. 3 de cette loi ou sur le droit cantonal.
aa) En règle générale, si la décision est basée sur le droit fédéral, l'on se trouve en présence d'un acte entrant dans l'accomplissement de tâches de la Confédération au sens de l'art. 2 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN), de sorte que l'art. 12 LPN confère en principe au WWF la légitimation active (au demeurant, l'art. 46 al. 3 LFo rappelle cette disposition, en ne limitant nullement sa portée aux décisions relatives aux autorisations de défrichement; pour un exemple, v. ATF 118 Ib 1).
Le SFFN fait valoir à juste titre qu'en matière forestière certaines distinctions doivent être opérées; si les autorisations de défrichement entrent bien dans la notion de l'accomplissement de tâches fédérales, il n'en va pas de même des décisions cantonales relatives à la distance à respecter par des constructions par rapport à la lisière d'une forêt (d'où l'absence de renvoi par l'art. 46 al. 3 LFo à l'art. 17 LFo; la règle du droit fédéral apparaît en effet comme une disposition-cadre, qui doit encore être mise en oeuvre par le droit cantonal). Le service précité fait toutefois une lecture trop restrictive de l'art. 46 al. 3 LFo (et de l'étude de l'OFEFP qu'il cite; ce dernier parle des décisions du chapitre 2, sans aborder celles du chapitre 7), lorsqu'il entend épargner du droit de recours des associations les décisions fondées sur l'art. 50 LFo, à tout le moins lorsque ces dernières sont destinées à rétablir un état conforme au droit, plus exactement - comme le fait valoir le recourant - conforme aux art. 4 et 5 LFo.
En l'espèce, il est vrai, le SFFN a refusé de notifier sa décision au WWF, de sorte que ce dernier, quand bien même il aurait qualité pour recourir, ne pourrait pas le faire, faute d'avoir connaissance de la décision du 25 janvier 1996; cela aurait pour conséquence que cette dernière décision ne pourrait pas entrer en force. C'est pour sortir d'une telle impasse que l'art. 12a LPN, résultant d'une novelle entrée en vigueur le 1er février 1996, prévoit que l'autorité communique sa décision aux organisations reconnues, par une notification écrite ou par une publication, lorsque l'art. 12 al. 1er LPN confère à celles-ci un droit de recours. Le refus de notification ici querellé, du 6 mars 1996, viole cette disposition, ce qui conduit à l'admission du premier recours formé par le WWF, le 18 mars 1996.
bb) En tant que la décision du 25 janvier 1996 appliquait le droit cantonal, la question de la qualité pour recourir du WWF pouvait se poser également. Certes, la jurisprudence antérieure du Tribunal administratif, conférant la légitimation active aux associations poursuivant un but d'intérêt public, a été abandonnée (TA, arrêt AC 95/073 du 28 juin 1996, destiné à la publication). La qualité pour agir de telles associations doit néanmoins être admise sur la base de dispositions cantonales spéciales, en particulier l'art. 90 LPNMS, ce pour des moyens liés à la protection de la nature, des monuments et des sites. Or, les préoccupations de protection de la nature et du paysage sont présentes, pour des raisons évidentes, dans la législation forestière (art. 5 al. 4 LFo, notamment); d'ailleurs, la référence de l'art. 46 al. 3 LFo à l'art. 12 LPN le démontre également, s'agissant du problème spécifique de la qualité pour recourir. On pourrait dès lors se demander si les associations cantonales, visées par l'art. 90 LPNMS, sont recevables à invoquer sur cette base des violations de la législation forestière vaudoise. Compte tenu des remarques énoncées plus haut, cette question peut toutefois demeurer ici indécise.
c) Quoi qu'il en soit, il résulte des considérations qui précèdent que le premier recours du WWF doit être admis; le présent arrêt constatera donc que le refus de la notification de la décision du 25 janvier 1996 était infondé. En outre, le second recours formé par le WWF le 17 juin 1996 est recevable, dans la mesure notamment où il fait valoir une violation des art. 4 et 5 LFo.
On pourrait il est vrai se poser encore la question de savoir si le WWF est intervenu en temps utile contre la décision du 25 janvier 1996; la réponse doit à l'évidence être affirmative, celui-ci ayant recouru, dans le délai prescrit par l'art. 31 LJPA, dès l'instant où il a eu connaissance complète de cette décision (voir dans le même sens TA Berne, JAB 1996, 305, consid. 2). Ce pourvoi, recevable, a donc en outre été formé en temps utile.
2. La lecture du dossier permet de constater que l'autorité intimée a constamment balancé entre l'application stricte du droit et une large compréhension des voeux des municipalités et du ski-club concernés, dans l'idée de favoriser des activités d'animation, qualifiées de sympathiques. Autrement dit, même si le SFFN a fréquemment exigé l'ouverture d'une enquête publique, devant déboucher sur la délivrance d'autorisations formelles (permis de construire, autorisation hors des zones à bâtir, autorisation de défrichement), ce dernier s'est rabattu en définitive sur une solution dépourvue de formalité; la décision du 25 janvier 1996, censée constituer un ordre de remise dans un état conforme au droit, en application notamment de l'art. 50 al. 2 LFo, paraît ainsi viser à éviter des procédures plus lourdes, nécessitant en particulier une enquête publique.
Au demeurant, dans la mesure où cette décision constitue un ordre de remise en état, elle constate implicitement le caractère illégal de la construction litigieuse. Sur la base de telles prémisses, elle aurait alors dû déterminer un délai raisonnable d'enlèvement de cette cabane, ce en application du principe de la proportionnalité. Devrait être considéré comme raisonnable un délai permettant au propriétaire ou aux utilisateurs de la construction en question de mettre à exécution l'ordre de remise en état, cela dans des conditions normales. S'agissant d'une construction légère, comme celle de "Praille 2000", il va de soi que de tels travaux requièrent peu de temps, un délai de trois mois apparaissant à première vue comme largement suffisant, sous réserve de conditions saisonnières rendant ceux-ci particulièrement difficiles.
Or, la décision attaquée a prévu un délai de démolition de près de neuf ans, ce qu'aucun motif objectif ne justifie; il apparaît bien plutôt que cette décision, certes présentée comme un ordre de remise en état, comporte une autorisation implicite de construire sur une surface forestière, limitée dans le temps. Or, l'art. 4 LFo précise que, par défrichement, on entend tout changement durable ou temporaire de l'affectation du sol forestier; quant à l'art. 4 de l'ordonnance d'application de cette loi, du 30 novembre 1992 (ci-après : OFo), il précise que l'affectation du sol forestier à des constructions forestières n'est pas considérée comme un défrichement (lit. a), ce qui implique, a contrario que tel est le cas de constructions non forestières. Quoi qu'il en soit, il résulte du rappel de ces dispositions que la construction de la cabane "Praille 2000", autorisée informellement à fin 1989, inaugurée en 1991 et susceptible d'être maintenue, à teneur de la décision querellée, jusqu'à fin 2004, constitue un changement à tout le moins temporaire, de l'affectation du sol forestier correspondant à son emprise.
3. Il résulte de ces quelques remarques que les dispositions de la LFo relatives au défrichement sont applicables au cas d'espèce. Il n'en résulte cependant pas encore que les conclusions du recourant, figurant dans son second pourvoi, doivent être accueillies. En l'état, en effet, le SFFN, pas plus d'ailleurs que la municipalité constructrice ne se sont déterminés sur le point de savoir si les conditions prévues par l'art. 5 LFo sont en l'occurrence remplies. Le SAT, de même, indique ne pas être en mesure de déterminer si une autorisation de construire hors des zones à bâtir peut en l'occurrence être délivrée. Cela étant et dans la mesure où le Tribunal administratif ne saurait se substituer sur ces diverses questions aux autorités de première instance, il se bornera à annuler la décision attaquée et à renvoyer le dossier aux autorités compétentes pour nouvelles décisions; celles-ci n'interviendront cependant qu'à l'issue d'une enquête publique, cette nouvelle procédure devant permettre, en application du principe de coordination, la prise en compte de tous les intérêts en présence. Dites autorités, au cas où elles viendraient à refuser l'une des autorisations requises, devront également examiner la question de l'enlèvement de la cabane litigieuse.
Le second pourvoi ne sera donc admis que partiellement, les conclusions du recourant tendant à la démolition de la construction litigieuse devant en l'état être écartées.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recourant l'emporte sur le principe et sur une partie importante de ses conclusions; dans ces conditions, l'émolument d'arrêt devra être mis à la charge de sa partie adverse, à savoir la Commune d'Yvorne, constructrice. Par ailleurs, la Municipalité de Corbeyrier, dès lors qu'elle n'obtient pas gain de cause, n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours du 18 mars 1996 est admis, alors que celui du 17 juin 1996 est admis partiellement.
II. Le refus de notification de la décision rendue le 25 janvier 1996 par le Service des forêts, de la faune et de la nature, opposé aux recourants le 6 mars suivant, est infondé.
III. La décision du 25 janvier 1996, relative à la cabane "Praille 2000", est annulée, le dossier étant renvoyé aux autorités intimées et concernées, pour nouvelles décisions, après enquête publique.
IV. L'émolument d'arrêt, fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Yvorne.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 11 novembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).