CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 mai 1996
sur le recours interjeté par le MOUVEMENT POUR LA DEFENSE DE LAUSANNE, case postale 3265 à 1002 Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne, représentée par Me Jean Anex, avocat à Lausanne (réaménagement des places de parc extérieures au chemin de Bellerive 30, parcelle 5084).
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; Mme D. Thalmann et Mme H. Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 28 septembre 1982, le Conseil communal de Lausanne a adopté un plan partiel d'extension au lieu-dit "Les Cèdres". Ce plan, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 juin 1983 et complété ultérieurement par des dispositions additionnelles (addenda du 8 octobre 1991 approuvé par le Conseil d'Etat le 6 décembre 1991) régit les immeubles sis dans un grand quadrilatère, situé presque au bord du lac, et bordé au nord par l'avenue de Cour, au sud par l'avenue de Rhodanie, à l'est par le chemin de Bellerive et à l'ouest par l'avenue des Bains. En substance, les dispositions résultant de ce plan consistent à définir trois sortes de zones et fractions de zones constructibles, le solde des terrains étant classé en zone de verdure comprenant également une aire arborisée.
B. L'Etat de Vaud est propriétaire, à l'intérieur du périmètre du PPA Les Cèdres, d'une grande parcelle immatriculée au registre foncier sous no 5084 et occupée notamment par le bâtiment affecté au Gymnase de Cessrive.
C. Du 29 août au 19 septembre 1995, la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a mis à l'enquête publique un projet d'aménagements extérieurs de la parcelle 5084. Il s'agit en substance de modifier partiellement le parking, sans en augmenter la capacité (quarante-huit places). Le projet prévoit le maintien de huit places sans modification, et la suppression de dix-sept places sises à proximité de la sous-station électrique. Sont ainsi réaménagées quarante-huit places de parc au nord du bâtiment du gymnase, de part et d'autre de la voie d'accès débouchant à l'est sur le chemin de Bellerive. Douze de ces places empiètent sur la zone verte. Le projet comporte également la suppression de quatre arbres.
D. L'association "Mouvement pour la Défense de Lausanne" (ci-après la recourante) s'étant opposée à ce projet lors de l'enquête publique, la Municipalité de Lausanne a levé cette opposition et approuvé le réaménagement projeté, par décision du 4 décembre 1995, contre laquelle est dirigé le présent recours. Dans son mémoire motivé du 17 décembre 1995, la recourante fait principalement valoir que le projet implique l'empiétement de places de stationnement sur la zone dite verte du plan d'extension "Les Cèdres", et elle s'en prend également à l'abattage prévu de quatre arbres d'essence majeure.
E. Par lettre du 26 janvier 1996, le Service des bâtiments a annoncé des négociations en cours entre la recourante et l'Etat de Vaud, et il a requis en conséquence la suspension de l'instruction jusqu'au 31 mars 1996. Quant à la Municipalité de Lausanne, elle a produit sa réponse le 29 janvier 1996 par l'intermédiaire de l'avocat Jean Anex, et elle a requis à cette occasion expressément un prononcé préjudiciel sur la question de la recevabilité du recours (qualité pour recourir). Par courrier du 30 janvier 1996, la recourante a pris position sur ce point en rappelant la jurisprudence des autorités judiciaires administratives vaudoises. Simultanément, elle a requis la récusation du juge instructeur, requête que le Tribunal administratif a écartée par arrêt du 14 mars 1996.
F. A la suite de cet arrêt, et la recourante ayant fait état d'une solution transactionnelle (lettre du 29 mars 1996), les parties ont été interpellées sur l'opportunité d'une nouvelle suspension de la procédure d'instruction (avis du juge instructeur du 1er avril 1996). Dans le délai imparti, le Service des bâtiments de l'Etat de Vaud s'est opposé à une suspension, relevant qu'aucun accord n'était intervenu, et insistant pour que le Tribunal administratif tranche de manière à permettre la réalisation du projet le plus rapidement possible.
Le tribunal a statué à huis clos par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Préalablement à toute entrée en matière sur le fond du litige, le Tribunal administratif doit examiner préjudiciellement la question de la qualité pour recourir de la recourante, conformément notamment aux conclusions prises à cet égard par l'autorité intimée.
2. Selon l'art. 37 al. 1 LJPA dans sa teneur applicable jusqu'au 30 avril 1996, le droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. S'agissant des associations, le tribunal avait repris à son compte la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant à l'ordre public et lorsque la défense des intérêts généraux en cause constituent leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif. Le tribunal avait toutefois précisé que l'art. 37 LJPA exigeait que les intérêts généraux défendus par l'association correspondent à l'intérêt protégé par la norme dont la violation est alléguée (sur tous ces points, RDAF 1993 p. 228 consid. 2b).
Le critère de l'intérêt juridiquement protégé, choisi par le législateur de 1989 a été abandonné par celui de 1996, qui a récemment modifié l'art. 37 LJPA pour se rallier à la notion du droit fédéral de l'intérêt digne de protection (novelle du 26 février 1996, FAO no 21 du 12 mars 1996, p. 925, entrée en vigueur le 1er mai 1996, soit le lendemain de sa promulgation par arrêté du 24 avril 1996 FAO no 35 du 30 avril 1996). A cette occasion, le Grand Conseil a écarté un amendement de sa commission qui proposait d'ancrer dans le texte même de la loi les principes dégagés par la jurisprudence rappelée ci-dessus à propos de la qualité pour recourir des associations (débats et vote du 19 février 1996).
En droit de procédure, et conformément à la doctrine et à la jurisprudence dominantes (JAAC 1993 No 29 et les références citées), le nouveau droit s'applique, sauf règle expresse contraire, à toutes les affaires pendantes, que les faits soient antérieurs ou postérieurs à la nouvelle loi (pour un avis divergent, voir toutefois un arrêt récent du Tribunal administratif fribourgeois, RFS 1995 p. 412). Le Tribunal administratif appliquera donc l'art. 37 LJPA nouveau en tant que la qualité pour recourir relève du droit cantonal dans la présente espèce.
3. Un recours qui ne tend qu'à la sauvegarde d'intérêt public constitue une action populaire, en principe prohibée (JAAC 1995 p. 339 no 41). Les dispositions de procédure définissant la qualité pour recourir tendent donc à exclure une telle situation, leur application prenant une signification toute particulière lorsqu'une procédure est engagée non pas par le destinataire d'une décision, mais par un tiers (ATF 116 Ib 323 consid. 2a). Il s'agit en réalité d'un principe général, qui s'applique non seulement en matière de droit administratif, mais également en matière civile (pas d'intérêt, pas d'action, voir par exemple ATF 114 II 189 consid. 2) ou pénale (SJ 1996 p. 231), qui veut que l'exercice de toute voie de droit soit justifié par un intérêt particulier de son auteur, ce qui suppose que l'admission de la demande soit de nature à modifier la situation de ce dernier dans un sens qui lui est favorable (ibidem).
En droit suisse, on connaît traditionnellement deux systèmes, soit celui de l'intérêt juridiquement protégé (art. 88 OJF; art. 37 LJPA, par exemple) et celui de l'intérêt digne de protection (art. 48 PA; art. 103 OJF, par exemple). Un intérêt juridiquement protégé suppose que la décision sur recours soit de nature à procurer au recourant l'avantage de droit matériel qu'il recherche (ATF 114 II 189), et il doit être sanctionné par une norme constitutionnelle spécifique ou une règle de droit cantonal ou fédéral tendant au moins accessoirement à sa protection (ATF 120 Ia 371). En revanche, un intérêt digne de protection peut être de nature juridique ou purement de fait, mais il doit être particulier, direct et actuel, et il doit se trouver dans une relation particulièrement étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet du litige (Streitsache, ou Streitgegenstand), qui se distingue de la décision elle-même (Anfechtungsgegenstand) (sur ces notions, voir ATF 110 V 148; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., no 2030). L'exigence de cette relation particulièrement étroite a été maintes fois affirmée par la jurisprudence (ATF 119 Ib 374; 116 Ib 323; 109 Ib 249; 104 Ib 249; 99 Ib 107), et c'est au recourant lui-même qu'il incombe de démontrer qu'elle existe dans le cadre de sa motivation (ATF 120 Ib 431 cons. 1), parce que celle-ci circonscrit l'objet du litige (Gygi, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, 1974, p. 69; Grisel, Traité de droit administratif suisse, 2ème éd. p. 914). L'objet du litige correspond aux questions qui ont été l'objet de la procédure antérieure (Grisel, op. cit.), avec la solution qui leur a été donnée par la décision attaquée.
4. En l'espèce, le litige porte sur la conformité des mesures d'aménagement projetées par l'Etat de Vaud sur sa parcelle des Cèdres avec la réglementation du plan d'affectation no 614, soit plus précisément sur les douze places débordant en zone verte et sur l'abattage de quatre arbres (mémoire de recours p. 3, ch. 10). Dans la mesure où il s'agit de normes régissant l'affectation et l'utilisation des zones concrétisant les principes d'aménagement du territoire définis par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ATF 118 Ib 31), l'art. 33 al. 2 lit. a LAT impose que la qualité pour recourir soit définie selon les principes applicables au recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, c'est-à-dire l'art. 103 OJF. Selon la jurisprudence précitée, la recourante ne peut être autorisée à agir devant le Tribunal administratif que si elle peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection. Or, tel n'est pas le cas dans la mesure où il n'existe pas entre elle et l'objet du litige (douze places de parc en zone verte et abattage de quatre arbres) la relation particulièrement étroite et digne d'être prise en considération qu'exige la jurisprudence rappelée ci-dessus.
Il est vrai que le respect des règles posées par l'art. 103 OJF est une exigence minimum, les cantons pouvant adopter des normes moins restrictives, ce qui était le cas dans le canton de Vaud jusqu'à peu, la jurisprudence se contentant comme on l'a vu d'un but statutaire correspondant aux intérêts généraux pris en compte par la législation applicable. Mais il s'agit d'une création jurisprudentielle (Moor, Droit administratif, volume 2 p. 421) dont l'originalité ne saurait masquer le fait qu'elle ne correspond pas au texte de la loi. Censée alors reposer sur une volonté d'une majorité du Grand Conseil (BGC automne 1989 p. 698, 766 à 769, 1948 et 1949) cette jurisprudence ne peut être maintenue après le récent vote du Grand Conseil (voir consid. 2 al. 2 ci-dessus). Le Tribunal administratif a d'ailleurs eu l'occasion récemment de le laisser entrevoir (arrêt AC 94/189 du 12 janvier 1996). En fait, si l'on se fonde sur le critère de l'intérêt digne de protection tel que le définissent le droit fédéral et l'art. 37 LJPA nouveau, on ne voit pas au nom de quel principe il faudrait reconnaître aux associations le pouvoir extravagant de s'autoriser elles-mêmes, par la simple rédaction de leurs statuts, à intervenir dans des procédures concernant des tiers. Le tribunal considère qu'il faut s'en tenir au principe que les personnes morales ne peuvent sans mandat expres du législateur recourir pour des motifs d'intérêt général alors même qu'elles auraient un but statutaire idéal, ni même prendre fait et cause pour un de leurs membres (JAAC 1995 no 74 p. 645; Moor, op. cit.).
5. Il est vrai que l'art. 37 LJPA et l'art. 103 OJF réservent expressément les dispositions des lois spéciales légitimant certaines personnes ou autorités à recourir (al. 2 lit. a). Mais la seule norme susceptible d'être invoquée en l'espèce par la recourante - qui n'a du reste pas fait valoir expressément le moyen - serait l'art. 90 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Or, cette disposition ne concerne que les associations d'importance cantonale, caractère que n'a manifestement pas la recourante, comme cela résulte déjà de son nom et de son but statutaire, qui est de "...sauvegarder le patrimoine esthétique de la région lausannoise...". En se limitant ainsi à des interventions purement locales, la recourante, qui ne prétend par ailleurs pas avoir des liens de subordination avec une organisation nationale ou cantonale ni recruter un nombre important de ses membres dans d'autres régions du canton, ne saurait fonder sa qualité pour recourir sur l'art. 90 LPNMS, par renvoi de l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA.
6. Consacrant l'abandon d'une jurisprudence, l'arrêt sera rendu sans frais ni dépens (art. 53 al. 2 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 29 mai 1996
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.