CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 novembre 1998
sur le recours formé par l'Association WWF VAUD (Section du WWF Suisse), case postale, à 1800 Vevey 1
contre
la décision du 29 septembre 1995 de la Municipalité de Corbeyrier, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne, relative à une voie d'accès reliant les chalets d'alpage de Luan et de Plan Falcon.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Bernard Dufour et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière: Mlle Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A. L'ancien chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (actuellement Département de l'économie) a autorisé le 12 mars 1991 la construction d'un réseau de dessertes forestières à Luan sur les territoires des communes de Corbeyrier, Leysin et Yvorne. Cette décision a fait l'objet d'un recours de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature du 26 mars 1991 ainsi que d'un recours de l'association WWF Vaud du 30 mars 1991. Ces recours ont été transmis au Tribunal administratif le 1er juillet 1991 en application de l'art. 62 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA). Lors d'une audience tenue le 2 septembre 1991 à Corbeyrier, les parties à la procédure sont parvenues à l'accord suivant :
"1. Les deux associations recourantes retirent leur recours en ce qui concerne le chemin forestier Luan - Gros bois. Elles retirent également leur recours concernant le chemin forestier Prafaudaz - Maupas à la condition que toutes garanties utiles soient données pour éviter la liaison entre Luan et Leysin. Concernant le chemin forestier Luan - Plan Falcon, les associations recourantes retirent leur recours pour la construction du chemin jusqu'au point 1350 et pour la piste à tracteur (ou piste forestière) depuis le point 1350 jusqu'au lieu-dit "La Colline" (collure).
2. La Municipalité de Corbeyrier renonce à la construction du chemin forestier Luan - Plan Falcon depuis le point 1350 jusqu'au chalet d'alpage Plan Falcon.
3. Les Municipalités de Leysin et Corbeyrier s'engagent à ne pas créer une nouvelle liaison forestière entre les lieux dits "Maupas" et "Colline" (collure).
4. Conformément aux plans mis à l'enquête publique, l'accès des véhicules aux dits chemins sera empêché par des barrières physiques sous réserve de l'accès aux chalets d'alpage.
5. Le Service des forêts et de la faune soumettra le projet de dessertes au Service de l'aménagement du territoire pour l'octroi de l'autorisation spéciale au sens de l'art. 24 LAT."
B. La Municipalité de Corbeyrier a fait étudier en octobre 1991 un projet d'aménagement de l'alpage "Luan - Plan Falcon - Les Mandreys" par le bureau Pâturage Conseils et Projets. Cette étude comporte notamment le passage suivant relatif à l'accès au chalet de Luan et au pâturage :
"La meilleure solution est évidemment le projet général forestier qui permet une utilisation sylvo-pastorale d'une grande surface, et donc une meilleure rentabilisation des investissements. Dans ce projet sylvo-pastoral, il est prévu une route permettant un accès idéal au chalet de Luan et une desserte secondaire qui permet un accès jusqu'à Plan Falcon.
Toutefois vu le stade de développement du projet, il semble opportun de proposer, qu'au cas où sa réalisation viendrait à être compromise, une amélioration du chemin existant soit réalisée jusqu'au chalet de Luan. L'accès à Plan Falcon resterait limité aux véhicules tout terrain légers."
L'étude d'aménagement de l'alpage comporte un devis estimatif des travaux, qui mentionne pour l'accès au chalet un prix de 91'200 fr. (760 ml. x 120 fr.). Le bureau Pâturage Conseils et Projets est intervenu ensuite auprès du Service des améliorations foncières en vue d'obtenir des subventions. Les autorités cantonales et fédérales compétentes en la matière ont autorisé une mise en chantier anticipée des travaux d'adduction d'eau à réaliser en première étape en 1993. Par la suite, le Service des améliorations foncières a proposé au Conseil d'Etat d'accorder les subventions requises par la Commune de Corbeyrier; cette proposition a été acceptée le 21 mai 1994, le montant de la subvention s'élevant à 50'800 fr. Le Service fédéral des améliorations foncières a accordé le 18 octobre 1994 les subventions fédérales; sa décision a fait l'objet d'une publication dans la Feuille fédérale 1994 III p. 1888 avec l'indication suivante : "Commune de Corbeyrier VD, adduction d'eau et pistes, alpages communaux de Luan et Plan Falcon, projet no VD 2635". La décision fédérale est entrée en force sans avoir fait l'objet d'un recours.
C. En date du 30 août 1994, le bureau Tecnat SA, mandaté par la Commune de Corbeyrier, a établi le rapport suivant concernant le pâturage de Luan :
"1 Piste d'accès à Plan Falcon
1.1 Introduction
Le pâturage de Luan comprend deux chalets d'alpage séparés par une dénivellation d'environ 200 m.
L'accès jusqu'au chalet inférieur sera amélioré dans le cadre de la construction d'un chemin forestier.
Il était également prévu de construire un chemin forestier jusqu'au chalet de Plan Falcon. Cependant suite à une opposition de la LVPN et du WWF lors de l'enquête publique, ce dernier a dû être abandonné.
Le seul accès existant entre ces deux chalets est une ancienne piste à char dont la pente dépasse 30 %.
Le but des travaux projetés est d'améliorer cette piste pour la rendre carrossable avec un transporter agricole.
1.2 Travaux projetés
Les travaux projetés ont été planifiés en tenant compte des contraintes suivantes :
- largeur de 2,5 m avec une banquette de 0,5 m afin de permettre le passage en toute sécurité des véhicules agricole,
- pente ne dépassant pas 20 % pour éviter les problèmes d'érosion,
- bonne intégration dans le site de manière à limiter l'impact paysager.
Caractéristiques techniques
Longueur totale : 1010 m Longueur à corriger : 740 m Pente moyenne : 18 à 20 % Déblai moyen : 1,8 m3/m Fondation : néant Renvois d'eau : en bois Ensemencement : talus et planie
Les observations de la piste actuelle ont montré que pour éviter des problèmes d'érosion, il ne faut pas dépasser une pente d'environ 20 %; au-delà l'herbe est arrachée par les roues des véhicules et ne fixe plus le terrain.
Pour limiter l'emprise des lacets, ces derniers ont été placés dans des secteurs où la pente du terrain naturel n'est pas trop forte et si possible dans des zones où la forêt exerce une protection visuelle.
Il est prévu de terrasser systématiquement 2,0 m en déblai dans le terrain en place, de créer un remblai d'environ 1 m de large et de répartir les matériaux excédentaires (env. 700 m3) à 4 ou 5 emplacements favorables situés le long du tracé.
Aucune fondation n'est prévue. La planie devra être compactée soigneusement et ensemencée immédiatement avec un mélange de graines produit prise, paille et bitume. Pendant une saison, il ne faudra pas circuler avec des véhicules; le bétail devra être tenu à l'extérieur de la piste pendant au moins deux saisons."
D. L'Association WWF Vaud est intervenue le 8 juillet 1995 auprès de la municipalité pour lui rappeler l'engagement qu'elle avait pris devant le Tribunal administratif au sujet de la liaison menant de Luan à l'alpage de Plan Falcon. Le Service des forêts, de la faune et de la nature est également intervenu auprès de la municipalité le 23 août 1995 pour lui demander de renseigner le plus clairement possible les associations concernées au sujet de la nature et de l'importance des travaux envisagés. La municipalité a donné la réponse suivante le 29 septembre 1995 :
"Tout d'abord, sachez qu'il n'est aucunement dans notre intention de créer une nouvelle piste forestière à Luan. Il ne s'agit, en fait, que de l'entretien partiel de la piste existante, dans le but principal de faciliter l'entretien du pâturage et d'améliorer la sécurité de l'exploitant.
Les travaux que nous prévoyons ne concernent que la partie centrale du pâturage et consistent à ramener la pente de la piste à 20 % tout en gardant le même gabarit sur terrain non fondé. Le passage à gué dans le torrent sera également aménagé de façon à faciliter la transhumance du bétail.
D'autre part, nous tenons à préciser que ces travaux sont totalement indépendants du "Projet intégré de Luan" et vous informons que, pour ce dernier, nous respecterons strictement ce qui avait été convenu."
E. L'Association WWF Vaud est intervenue directement auprès du Tribunal administratif le 6 décembre 1995 pour signaler qu'une nouvelle liaison avait été créée par la Commune de Corbeyrier entre Luan et Plan Falcon et pour demander que les travaux soient interrompus définitivement et l'endroit remis en état. Le Tribunal administratif a enregistré cette intervention comme un recours. Le Service des améliorations foncières, le Service des forêts, de la faune et de la nature, le Service de l'aménagement du territoire et la municipalité se sont déterminés sur le recours. Tant la municipalité que le Service des forêts, de la faune et de la nature ont précisé qu'il s'agissait uniquement d'une desserte agricole qui n'avait aucun rapport avec le projet de desserte forestière effectivement abandonné. La Ligue vaudoise pour la protection de la nature a été invitée à participer à la procédure. Au cours de l'audience tenue à Luan le 31 mai 1996, la section du tribunal a parcouru la totalité du nouveau chemin qui a été créé entre le chalet de Luan et le chalet de Plan Falcon; il a constaté à cet occasion que le nouveau tracé réalisé s'écartait dans sa plus grande partie du tracé du chemin existant, qu'il avait nécessité un défrichement (plus d'une douzaine d'arbres) et que la hauteur des remblais et déblais des terrassements atteignait 3à5m dans les courbes.
Considérant en droit:
1. a) La municipalité estime que le dépôt du recours serait tardif.
b) La décision autorisant les travaux contestés n'a pas fait l'objet d'une publication ni d'une notification régulière. Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. Le délai de recours commence à courir, faute de publication ou de notification, dès que le recourant a eu connaissance de la décision en question (ATF 116 Ib 325-326 consid. 3a).
c) En l'espèce, la réponse donnée par la municipalité à l'association recourante le 29 septembre 1995 ne comporte pas les indications permettant d'apprécier clairement la nature et l'importance des travaux prévus. En particulier, la municipalité ne parle que de l'entretien partiel de la piste existante, se limitant à préciser que les travaux sur la partie centrale du pâturage consistaient à ramener la pente de la piste à 20 % tout en gardant le même gabarit sur terrain non fondé. Ces informations ne permettent pas de déterminer si un nouveau tracé a été envisagé; au contraire, elle laisse penser que seul le chemin existant, dans son tracé initial, fait l'objet de travaux d'entretien. Or, la municipalité possédait toute la documentation permettant de renseigner de manière complète l'association recourante. En particulier, elle disposait d'un plan daté du 29 août 1994 qu'elle a produit sous no 1 de son bordereau, mentionnant très clairement l'emprise du nouveau tracé ainsi que le nombre d'arbres à abattre. Elle disposait aussi de l'étude du bureau Tecnat SA du 30 août 1994. Si la municipalité souhaitait donner une information précise et objective à l'association recourante elle n'aurait pas manqué d'annexer ces documents à sa lettre du 29 septembre 1995. Ne l'ayant pas fait elle n'a pas permis à l'association recourante de disposer de toutes les informations lui permettant d'apprécier l'importance des travaux prévus et de décider si elle entendait recourir ou non contre la décision communale. Le recours formé le 6 décembre 1995, après une visite sur place des représentants de l'association recourante, n'apparaît ainsi pas tardif; en effet, à défaut d'informations plus précises, seule la visite des lieux permettait de prendre connaissance de la nature et de l'importance des travaux litigieux. Au surplus et à part la lettre de la municipalité du 29 septembre 1995, le dossier ne comporte aucune décision communale délivrant le permis de construire pour la réalisation de ces travaux, de sorte que l'on ignore encore aujourd'hui à quelle date ces travaux ont été effectivement autorisés et à quelles conditions.
2. Il convient d'emblée de relever que le tracé du nouveau chemin est situé hors des zones à bâtir et qu'il traverse une partie de forêt, ce que les parties ne contestent pas.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la construction d'une route en forêt ou en zone agricole, si elle n'est pas prévue par un plan d'affectation spécial, doit faire l'objet d'une autorisation de construire au sens des art. 22 et ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 19 juin 1979 (LAT). Si la route est conforme à l'affectation de la zone, c'est-à-dire si elle sert à l'exploitation de la forêt ou à des fins agricoles, elle sera autorisée selon l'art. 22 LAT. En revanche, si la route ne sert pas à de tels buts, elle devra faire l'objet d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT et, le cas échéant, d'une autorisation de défricher (ATF 112 Ib 256 et ss en relation avec l'ATF 112 Ib 164 et 409; voir aussi ATF 117 Ib 42 et ss). Le seul fait que l'art. 18 al. 3 LAT rappelle que "l'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts" ne signifie pas qu'un projet de chemin forestier soit soustrait à l'exigence d'une autorisation de construire (voir ATF 116 Ib 309 et ss). Il convient donc d'appliquer les procédures prévues par la législation fédérale et cantonale sur l'aménagement du territoire pour autoriser la construction de routes en forêt. Il en va de même aussi pour les routes situées en zone agricole.
b) La loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR) fait partie du droit cantonal de l'aménagement du territoire; elle s'applique aux routes appartenant au domaine public cantonal ou communal, ou qui font l'objet d'une servitude de passage public (art. 1er LR). Les projets de routes transférés au domaine public sont soumis à la procédure prévue par l'art. 13 LR. Cette procédure correspond à celle de l'adoption et de l'approbation de plans d'affectation; l'approbation du plan déploie également les effets d'un permis de construire permettant d'entreprendre directement les travaux. Si les routes projetées ne sont pas transférées au domaine public, la loi sur les routes ne s'applique pas; mais si le projet couvre une surface relativement importante, les travaux sont soumis à l'obligation spéciale de planification en vertu de l'art. 2 LAT (ATF 120 Ib 212 consid. 5; 119 Ib 178 consid. 2 et 4; 117 Ia 359 consid. 6a; 116 Ib 139 consid. 4). Ils doivent alors faire l'objet d'un plan partiel d'affectation au sens de l'art. 44 lit. b de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), établi selon la procédure prévue aux art. 56 ss LATC. Les routes sises hors des zones à bâtir et qui ne sont pas soumises à l'obligation spéciale de planifier ou qui sont déjà prévues par un plan partiel d'affectation, font l'objet de la procédure d'autorisation de construire au sens des art. 103 et ss (LATC). Lorsqu'il s'agit d'une desserte servant à des fins forestières et/ou agricoles, l'autorisation spéciale du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce est requise en vertu de l'art. 120 lit. c LATC (annexe II au règlement d'application de la LATC). Si la route ne sert pas à des buts forestiers ou agricoles et qu'elle n'est pas prévue par un plan partiel d'affectation, elle devra faire en plus l'objet de l'autorisation spéciale prévue par l'art. 24 LAT et 120 lit. a LATC et d'une autorisation de défrichement pour le tronçon traversant la forêt. La question d'une éventuelle dispense d'enquête publique est à examiner dans ce cas selon les critères posés à l'art. 111 LATC.
c) En l'espèce, les travaux litigieux ont pour effet de créer sur plus de 700 m un nouveau tracé d'une voie d'accès carrossable pour véhicule tout terrain entre Luan et Plan Falcon. Bien que ces travaux soient importants, ils ne sont pas soumis à une obligation de planification spéciale qui ne concerne en principe que les travaux soumis à l'étude d'impact. En outre il n'apparaît pas que le chemin fasse partie du domaine public et il ne ressort pas du dossier que le tracé soit grevé d'une servitude de passage public. Ces travaux sont donc soumis à la procédure d'autorisation de construire régie par les art. 103 ss LATC.
3. a) L'art. 111 LATC permet à la municipalité de dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions applicables en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales (voir arrêt AC 95/206 du 13 février 1996; ainsi que l'arrêt AC 92/049 du 26 mars 1993 publié à la RDAF 1993 p. 225 et ss).
b) En l'espèce, l'inspection locale a démontré que les travaux modifiaient clairement l'aspect des lieux notamment par l'importance des mouvements de terre qu'ils ont impliqué (700 m³). Ces travaux étaient de plus soumis à une autorisation de défrichement puisque les parties ont admis que la route ne servait pas à des fins forestières et nécessitaient aussi une autorisation cantonale spéciale exigée par l'art. 81 LATC. Comme le Service des forêts l'a encore relevé dans ses déterminations, la nouvelle route touche un site qui a été porté à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (no 196 de l'inventaire du 16 août 1972) et les travaux en cause doivent aussi faire l'objet de l'autorisation spéciale prévue par les art. 17 LPNMS et 120 lit. c LATC et l'annexe II au RATC (construction située dans un site mis à l'inventaire). De tels travaux dont les effets sont comparables à la création d'une nouvelle route carrossable pour les véhicules tout terrain, doivent être mis à l'enquête publique afin que les associations de protection de la nature spécialement concernées par l'accord qu'elles avaient conclu avec la municipalité en 1991, puissent faire valoir leurs éventuelles objections; l'enquête publique se justifie aussi pour que les autorités cantonales concernées soient à même de statuer sur les autorisations requises par les législations spéciales sur les forêts, sur la protection de la nature et sur l'aménagement du territoire, en connaissance des observations ou des éventuelles oppositions soulevées pendant l'enquête publique.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision de la municipalité du 29 septembre 1995 annulée; le dossier est retourné à la municipalité afin qu'elle établisse un dossier de demande de permis de construire et procède à une mise à l'enquête publique conforme à l'art. 109 ss LATC; et qu'elle demande aux services cantonaux compétents les autorisations spéciales requises conformément à la procédure prévue à l'art. 113 LATC. Vu l'issue du recours, un émolument de justice de 1'500 fr. est mis à la charge de la Commune de Corbeyrier (art. 55 al. 2 LJPA). Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Corbeyrier du 29 septembre 1995 est annulée.
III. Le dossier est renvoyé à la Municipalité de Corbeyrier afin qu'elle procède conformément aux considérants du présent arrêt.
IV. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Corbeyrier.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 11 novembre 1998
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)