CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 26 février 1996
sur le recours interjeté par COOP BROYE-FRIBOURG-MOLESON, représentée par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision de la Municipalité de Château-d'Oex du 16 novembre 1995 (refus d'autoriser des travaux d'aménagement d'une cafétéria dans l'immeuble de la recourante).
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Composition de la section : Jean-Claude de Haller, président; M. R. Morandi et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. La recourante, la société Coop Broye-Fribourg-Moléson, dont le siège social est à Givisiez, est propriétaire à Château-d'Oex de trois parcelles immatriculées au registre foncier sous Nº 2709, 2717 et 303. Sur ces parcelles, représentant une surface totale de près d'un hectare, a été érigé un bâtiment commercial que la recourante a récemment transformé (agrandissement du magasin et construction d'un parking ouvert et couvert) au bénéfice d'un permis de construire délivré le 7 juillet 1994 et complété le 7 juillet 1995 par un nouveau permis rendu nécessaire par une modification du projet (façades). Ces travaux sont aujourd'hui terminés et l'exploitation des nouvelles installations est en cours.
B. Le lieu-dit "La Petite Ray", où se situe la propriété de la recourante, a été affectée en zone de village et de hameaux, selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) adopté par le Conseil communal le 26 juin 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud, avec ses modifications ultérieures, les 19 septembre 1980, 15 juillet 1987 et 12 octobre 1994. Selon l'art. 6 RPE, la zone est destinée à l'habitation, ainsi qu'à l'artisanat, au commerce, aux activités touristiques et aux bâtiments liés à l'exploitation agricole.
Toutefois, au début de 1994, le Conseil communal de Château-d'Oex a inclu les immeubles sis à La Petite Ray dans le périmètre d'un plan partiel d'affectation, qu'il a adopté le 27 janvier 1994. Approuvé par le Conseil d'Etat le 16 février suivant, ce PPA partage la zone en plusieurs secteurs pour lesquels il prévoit la réglementation suivante :
"Art. 6 Secteur IA et IB
6.1 Les secteurs IA et IB sont soumis au règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la commune de Château d'Oex (zone du village et des hameaux)
Art. 7 Secteur II
7.1 Le secteur II est destiné à la réalisation des bâtiments d'habitation avec établissement hôtelier, restauration, commercial ainsi qu'une station de départ d'un téléphérique.
7.2 Des lucarnes pourront être construites et dépasser les gabarits
Art. 8 Secteur III
8.1 Le secteur III est destiné à l'agrandissement d'un bâtiment commercial et à la réalisation d'un parking souterrain et places de parc.
Art. 9 Secteur IV
9.1 Le secteur IV est destiné à l'agrandissement d'un bâtiment lié à la restauration et au commerce ainsi qu'à un bâtiment prévu pour des activités similaires.
9.2 Ces constructions seront, pour le surplus, soumises aux dispositions de la zone chalet.
Art. 10 Secteur V
10.1 Le secteur V est destiné à la réalisation d'un bâtiment du service du feu et des travaux ainsi qu'à un bâtiment destiné à la restauration et au commerce."
Les immeubles de la recourante, avec le bâtiment commercial et le parking sont colloqués dans le secteur III.
C. En automne 1995, agissant par l'intermédiaire de l'architecte Protti, à Moudon, la recourante a demandé à la Municipalité de Château-d'Oex de procéder à une enquête publique complémentaire en vue d'autoriser des travaux d'aménagements extérieurs et d'agrandissement de la surface de vente du rez-de-chaussée. Il s'agissait de réaliser des aménagements extérieurs, soit des couverts pour les caddies, une passerelle d'accès au téléphérique de La Braye et l'accès à l'immeuble voisin "Le Chalet" sis au sud des propriétés de la recourante. A cela s'ajoutait un projet d'agrandissement de la surface de vente, consistant à fermer le couvert extérieur existant à l'ouest du bâtiment pour pouvoir y installer des tables et des chaises permettant de consommer sur place les marchandises achetées au rayon voisin "Le Gourmet". La recourante a précisé à cet égard (document du 2 octobre 1995) qu'une autorisation pour la vente d'alcool dans ses locaux serait présentée séparément aux autorités cantonales compétentes.
D. L'enquête publique a eu lieu du 13 octobre au 3 novembre 1995. Elle a donné lieu à diverses remarques et oppositions, dont celle de la Société des cafetiers-restaurateurs et hôteliers du Pays d'Enhaut, de la société du Chalet d'Oex SA, de Georges Lenoir, enfin de Roger Lenoir et divers consorts.
Par décision du 16 novembre 1995, et après avoir entendu la recourante, ses architectes et les opposants précités, la municipalité a délivré le 17 novembre 1995 un permis de construire autorisant la réalisation des travaux mis à l'enquête, à l'exception de l'agrandissement de la zone destinée à la vente de mets et de boissons dans le couvert du rez-de-chaussée. Sauf sur ce dernier point, la municipalité a parallèlement levé les oppositions enregistrées durant l'enquête.
C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent pourvoi déposé par actes du 27 novembre 1995 et du 1er décembre 1995. La municipalité de la Commune de Château-d'Oex s'est déterminée en date du 4 janvier 1996, concluant au rejet du recours. Les opposants, invités à indiquer s'ils entendaient participer à la procédure de recours, n'ont pas réagi.
Le Tribunal administratif a procédé à une visite des lieux en date du 20 février 1996, en présence des représentants de la recourante et de la Municipalité de Château-d'Oex.
Considérant en droit :
1. Déposé en temps utile, selon les formes et dans le délai légal, par une société propriétaire d'un immeuble pour lequel est refusée une autorisation de réaliser des travaux, le recours est recevable à la forme. Le seul point encore en litige concerne l'agrandissement de la surface de vente (les autres travaux soumis à l'enquête complémentaire de l'automne 1995 ayant été autorisés et n'étant pas contestés). Pour l'autorité municipale, l'agrandissement projeté avec l'aménagement qui y est prévu, soit l'installation de tables et de chaises permettant de consommer sur place les mets et boissons vendus en self-service par le secteur traiteur de magasin, débouche sur la création d'un véritable établissement public non conforme à l'art. 8.1 du règlement annexé au PPA La Petite Ray, qui n'autorise que l'agrandissement d'un bâtiment commercial et la réalisation d'un parking. La municipalité soutient notamment que le règlement précise de manière expresse, pour les autres secteurs, que la restauration peut être autorisée (secteur II, IV, V) et elle en déduit que le fait que l'activité de restaurant n'ait pas été mentionnée dans le secteur III témoigne d'une volonté nette de l'exclure.
De son côté, la recourante relève que la vente de mets et de boissons, avec possibilité de consommer sur place en self-service, n'est pas véritablement assimilable à la création d'un établissement public, parce que cette activité est étroitement liée à l'exploitation du magasin dont elle observera notamment les heures d'ouverture, avec la conséquence que la consommation ne sera pas possible en soirée ni les dimanches et jours fériés. Pour la recourante, le projet prévu reste dans le cadre des activités commerciales d'un magasin à départements multiples comme la COOP, et elle est par conséquent conforme au règlement du PPA.
2. Le recours est dirigé contre la décision municipale refusant le permis de construire, et non pas contre le refus du Service de la police administrative de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire à forme de l'art. 120 LATC (décision de synthèse de la CAMAC, du 13 décembre 1995). Ce dernier refus est toutefois motivé exclusivement par une référence à la réglementation adoptée dans le cadre du PPA La Petite Ray, le Service de la police administrative déclarant ne pouvoir prendre une décision tant que cette réglementation reste en vigueur. Il n'y a dès lors pas lieu de considérer que le pourvoi est dirigé également contre la décision cantonale (RDAF 1992 p. 377), l'objet du litige restant de toute manière le même, soit le point de savoir si l'aménagement pour consommer des mets et des boissons reste dans le cadre de l'activité liée à un bâtiment commercial, au sens de l'art. 8.1 du règlement du PPA.
3. Le Tribunal administratif considère que tel est bien le cas. Le projet de la recourante consiste à aménager, dans les locaux de vente du rez-de-chaussée de son magasin, un emplacement où seraient installées des tables et des chaises (une cinquantaine de places) permettant aux acheteurs de produits à manger ou à boire délivrés par le rayon traiteur du secteur "gourmet" de les consommer sur place. Aucun service à table n'est prévu et, bien évidemment, les heures d'exploitation seront les mêmes que celles du magasin. Ce projet est donc indissolublement lié aux activités de vente déployées dans le magasin, les consommateurs ne recevant aucune prestation de service, ce qui est la caractéristique principale de l'établissement public. Même si évidemment l'exploitation nécessitera l'établissement d'une patente, au sens de la loi sur les auberges et débits de boissons (LADB), cela ne suffit pas à faire admettre que l'on crée un établissement destiné à la restauration au sens où ce terme est généralement compris.
On ne peut pas déduire simplement de la rédaction des dispositions du règlement du PPA relatives aux différents secteurs prévus par celui-ci que l'activité prévue par la recourante serait exclue dans le secteur III parce que l'art. 8.1 n'évoque pas expressément, à la différence des art. 7.1, 9.1 et 10.1 l'activité hôtelière ou de restauration. C'est le lieu de rappeler ici que la recourante peut se réclamer de la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie, telle qu'elle résulte de l'art. 31 de la Constitution fédérale et que les restrictions de police que les autorités cantonales et communales peuvent apporter au droit d'exercer librement une activité économique doivent reposer sur une base légale claire et précise (voir par exemple ATF 120 Ia 69 et les références citées). Certes, une disposition d'un règlement adopté par le législatif communal conformément à la loi cantonale sur les communes peut-il constituer une base légale matérielle suffisante, au sens de la jurisprudence (voir par exemple ATF 119 Ia 445 consid. 2b). Mais encore faut-il qu'elle soit suffisamment explicite, cette exigence s'appréciant de manière plus ou moins sévère en fonction de la gravité de l'atteinte portée (Grisel, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. 2 p. 49). Or, en l'espèce, on ne peut voir une incompatibilité entre le projet litigieux et la teneur de l'art. 8.1 du règlement du PPA La Petite Ray qu'en procédant à une interprétation a contrario de la norme et en la confrontant au texte des articles applicables aux autres secteurs. Même si la restriction portée in casu aux droits de la recourante ne peut être qualifiée de particulièrement grave, il n'en demeure pas moins qu'une simple référence au caractère "commercial" d'un bâtiment ne suffit pas à exclure clairement que l'on puisse y aménager un self-service permettant de consommer des mets et des boissons. La comparaison de ce texte avec celui des autres articles ne permet pas d'arriver à une conclusion différente, parce qu'on ne voit pas pourquoi l'activité de restauration, admise par les autorités communales dans le secteur de La Petite Ray, devrait être limitée à certains bâtiments seulement à l'exclusion de celui de la recourante. Une telle interprétation déboucherait sur des mesures de politique économique qui seraient incompatibles avec la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 117 Ia 440, consid. 2) et avec le principe de l'égalité de traitement (ATF 119 Ia 445 consid. 3a).
Il résulte de ce qui précède que la réglementation régissant le PPA La Petite Ray n'est pas une base légale suffisante pour interdire une activité étroitement liée à la vente des marchandises du commerce exploité par la recourante.
4. Le recours doit dans ces conditions être admis, l'agrandissement de la zone "gourmet" dans le couvert projeté à l'ouest du bâtiment de la recourante devant être autorisé purement et simplement. Les frais d'instruction du recours seront laissés à la charge de l'Etat, la recourante ayant droit à l'allocation de dépens, dès lors qu'elle a procédé avec le concours d'un avocat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est admis;
II. La décision entreprise est réformée en ce sens que le permis de construire délivré le 17 novembre 1995 par la Municipalité de Château-d'Oex comprend également l'agrandissement de la zone "gourmet" dans le couvert projeté lors de la première enquête complémentaire;
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire;
IV. La Commune de Château-d'Oex versera à la recourante une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 février 1996/gz/fo
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.