CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 mai 1996
sur le recours interjeté par la CAISSE DE PENSIONS DU PERSONNEL DE BOBST SA, dont le conseil est l'avocat Eric Golaz, à Ecublens
contre
les décisions du 19 octobre 1995 du Service de l'aménagement du territoire, et du 26 octobre 1995 de la Municipalité de Préverenges, dont le conseil est l'avocat Jean Anex, à Lausanne, lui refusant l'autorisation de créer un parking.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Matthey et M. P. Richard, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. La Caisse de pensions du personnel de Bobst SA est propriétaire à Préverenges, au lieu-dit "En Pierra Mur", de la parcelle no 437. Ce bien-fonds de 45'583 mètres carrés supporte plusieurs bâtiments locatifs, ainsi qu'un garage collectif enterré; des aires de stationnement à ciel ouvert ont également été aménagées.
Le territoire communal est régi par un plan d'affectation et un règlement (RPE) légalisés le 24 octobre 1984; les lieux sont classés pour partie en zone d'habitation collective, pour partie en zone intermédiaire. Une limite des constructions instituée le 23 juin 1972 frappe une partie du bien-fonds.
B. A la demande de la Caisse de pensions du personnel de Bobst SA, la municipalité a mis à l'enquête publique, du 8 au 27 septembre 1995, un projet tendant à la création de trente-trois emplacements de stationnement à l'air libre; ce parking empiéterait dans une large mesure tant sur la zone intermédiaire que sur le secteur touché par la limite des constructions. Le 19 octobre 1995, la CAMAC a transmis sa synthèse à la municipalité : le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (département), par son Service de l'aménagement du territoire, refusait l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir. Aussi, le 26 octobre 1995, la municipalité a-t-elle refusé le permis de construire sollicité.
C. Par actes des 3/13 novembre 1995, la Caisse de pensions du personnel de Bobst SA a attaqué ces deux décisions : elle conclut principalement à leur réforme, subsidiairement à leur annulation. Le département propose le rejet du pourvoi; la municipalité conclut au rejet du recours, en tant que recevable. Le tribunal a tenu séance le 30 avril 1996, à laquelle ont assisté les représentants des parties et leurs conseils; en leur présence, il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Quand bien même en procédure la municipalité a résolument conclu au rejet du pourvoi, la recourante affirme qu'elle se serait auparavant montrée favorable au projet. Toutefois, en tant que la recourante entendrait ce faisant se prévaloir du principe de la bonne foi, force serait de lui donner tort : si la municipalité pouvait à la rigueur apparaître aux yeux de la recourante comme étant compétente (ce qu'en réalité elle n'était pas, comme on va le voir), ses prétendues assurances n'ont certainement pas conduit la recourante à adopter un comportement qui lui soit définitivement préjudiciable, puisque ses intentions ne se trouvent encore qu'à l'état de projet (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, volume I, p. 390 et ss).
2. a) Aux termes des art. 51 LATC et 62 RPE, les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier; déclarées inconstructibles, les zones intermédiaires ne font pas partie de la zone à bâtir. C'est pourquoi tout projet de construction prévu en zone intermédiaire est assujetti à une autorisation spéciale du département (voir art. 120 lit. a et 121 lit. a LATC; voir aussi art. 62 al. 1er RPE).
b) Personne ne conteste que les aménagements projetés ne seraient pas conformes à la destination de la zone intermédiaire. Dans ces conditions, le siège de la matière se trouve à l'art. 24 al. 1er LAT aux termes duquel, en dérogation à l'exigence de la conformité à la destination de la zone, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles installations si leur implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (lit. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b); ces deux conditions sont cumulatives.
La recourante expose en substance que les possibilités de stationnement sont aujourd'hui insuffisantes sur sa parcelle, en raison des besoins accrus des locataires et de leurs visiteurs; selon elle, une implantation en zone à bâtir exclusivement causerait aux occupants des bâtiments les plus proches un sérieux préjudice. Elle ajoute qu'il faut comprendre son projet comme une solution transitoire, jusqu'à droit connu sur le sort de la zone intermédiaire et de la limite des constructions.
aa) Pour satisfaire aux exigences de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT, il faut que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu (ATF 118 Ib 19 consid. 2b; 116 Ib 230 consid. 3a; 115 Ib 299 consid. 3a; 113 Ib 141 consid. 5a). Le lien entre l'implantation et la destination de la construction peut être positif (dicté par l'exigence d'une implantation déterminée) ou négatif (imposé par l'impossibilité d'une implantation en zone à bâtir). Des motifs de convenance personnelle ou financiers ne suffisent pas à justifier une implantation hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 19 consid. 2b).
A juste titre, la recourante ne prétend pas sérieusement que l'implantation d'un parking en zone intermédiaire serait imposée par sa destination; en revanche, elle se prévaut de la "Standortgebundenheit" au sens négatif, autrement dit de l'impossibilité d'une implantation en zone à bâtir. Or, visite des lieux faite, il ne paraît pas absolument exclu d'aménager en zone à bâtir davantage que huit places de stationnement : la topographie du terrain n'est pas défavorable, et les inconvénients que devraient supporter quelques locataires semblent a priori aisément supportables. A cela s'ajoute que les motifs avancés par la recourante relèvent davantage de la convenance que de la nécessité impérative : il n'est en effet question que du confort des locataires et de leurs visiteurs. L'art. 24 al. 1 lit. a LAT fait donc obstacle à la réalisation du projet incriminé.
bb) A la différence de la zone agricole par exemple, dont les contours et la vocation sont appelés à perdurer durant de très nombreuses années, les zones intermédiaires sont des zones d'attente : si elles doivent permettre l'extension à moyen terme des zones à bâtir, il importe de ne pas entraver un échelonnement de l'occupation du sol (voir notamment Droit vaudois de la construction, 2ème éd., Payot Lausanne, 1994, note 1 ad art. 51 LATC). En d'autres termes, une certaine souplesse doit présider à l'utilisation dans le temps des zones intermédiaires. Un tel impératif, dicté par les exigences de l'aménagement du territoire communal, constitue à l'évidence un intérêt public prépondérant au sens de l'art. 24 al. 1 lit. b LAT.
Comme le fait observer le département, la logique commande dès lors de commencer par modifier s'il le faut la destination de la zone intermédiaire puis, une fois la modification entrée en vigueur, d'autoriser les projets conformes à la nouvelle affectation de la zone. Or, la réalisation du projet en l'état du plan d'affectation communal reviendrait précisément à agir à rebours de cette démarche; et, par voie de conséquence, à hypothéquer un sain aménagement du territoire. Dans ces conditions, le projet doit être prohibé en vertu de l'art. 24 al. 1 lit. b LAT également.
c) En conclusion, la décision du département se révèle entièrement fondée. Quant à la municipalité, c'est à juste titre que pour sa part elle a refusé le permis de construire sollicité : en effet, elle y était tenue en vertu de l'art. 75 al. 1er RATC.
3. On l'a dit, la recourante a présenté son projet comme une solution transitoire : selon elle, le parking litigieux devrait être autorisé à titre précaire. On ne saurait toutefois la suivre sur ce terrain.
Le droit cantonal ne connaît pas la notion d'autorisation de bâtir à titre provisoire. Certes est-il parfois arrivé que l'on tienne compte, s'agissant de la solution à donner à tel ou tel litige, du caractère provisoire d'une affectation ou d'un ouvrage : on ne saurait toutefois déduire de ces quelques cas isolés un quelconque droit subjectif à un statut particulier. Quant aux travaux tolérables à titre précaire (voir notamment art. 82 LATC), ils n'en postulent pas moins un permis de construire non limité dans le temps, mais privant alors le constructeur de certains avantages en cas de démolition ou d'expropriation; dans la pratique d'ailleurs, il n'est pas rare que les ouvrages admis en précarité perdurent en réalité des dizaines d'années ou que, en cas de radiation d'une limite des constructions par exemple, la réserve initiale tombe purement et simplement (RDAF 1990, 241).
4. A lui seul, le droit fédéral fait obstacle à la réalisation du projet en cause. Mais celui-ci se serait également heurté aux exigences de l'art. 94 al. 1er RPE, aux termes duquel les emplacements de stationnement doivent être fixés en retrait des alignements. Ce problème n'avait d'ailleurs pas échappé à la recourante qui, sous chiffre 14 de la demande de permis de construire, avait requis une dérogation à la disposition précitée : un refus se serait toutefois imposé puisque, à défaut d'une base légale expresse, une "dérogation" constitue en réalité une violation pure et simple de la réglementation communale (voir notamment Droit vaudois de la construction, note 1 ad art. 85 LATC).
5. Vu le sort du pourvoi, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante un émolument de justice, arrêté à 2'000 francs. Le département, qui obtient gain de cause sans avoir consulté un homme de loi extérieur aux services de l'administration cantonale, ne saurait prétendre à des dépens. En revanche, la municipalité, qui a elle aussi conclu au rejet du recours, était assistée : elle a donc droit à des dépens, par 1'500 francs, à la charge de la recourante.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante Caisse de pensions du personnel de Bobst SA.
III. La recourante Caisse de pensions du personnel de Bobst SA est la débitrice de la Commune de Préverenges de la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 15 mai 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).