CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 21 décembre 1995
sur
A. les recours interjetés :
I. par HELVETIA NOSTRA, représentée par l'avocat Rudolf Schaller, Bd Georges-Favon 13, à 1204 Genève,
II. André SOLLBERGER et consorts, représentés par l'avocat Jacques Ballenegger, Palud 13, à 1003 Lausanne,
III. CAISSE DE PENSIONS HERMES PRECISA YVERDON-LES-BAINS, représentée par l'avocat Philippe-Edouard Journot, Petit-Chêne 18, à 1003 Lausanne
contre
la décision finale rendue le 9 octobre 1995 après étude d'impact par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après DTPAT), relative à l'adoption d'un plan d'extraction et à la délivrance d'un permis de carrière,
B. et sur le recours formé par HELVETIA NOSTRA, représentée par l'avocat Rudolf Schaller, Bd Georges-Favon 13, à 1204 Genève,
contre
l'autorisation de défrichement délivrée dans le cadre du projet précité par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après : DAIC), Service des forêts, de la faune et de la nature, en date du 12 septembre 1995.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. A. Chauvy et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. L'entreprise Friderici SA projette l'exploitation d'une gravière portant sur un volume estimé à 380'000 mètres cubes sur des biens-fonds appartenant à divers propriétaires, dont les communes de Tolochenaz et de Morges; son implantation se situe précisément aux portes de Morges. L'exploitation précitée implique par ailleurs un défrichement de 4'889 mètres carrés, avec un boisement compensatoire de 6'065 mètres carrés.
B. Après avoir circulé auprès des services de l'Etat, le dossier, accompagné d'un rapport d'impact, a été mis à l'enquête du 18 juillet au 18 août 1994; celle-ci a suscité de nombreuses oppositions, dont celles des recourants.
Le DTPAT a rendu sa décision finale sur étude d'impact le 9 octobre 1995, soumettant celle-ci à une consultation publique, simultanément d'ailleurs avec diverses autorisations spéciales délivrées à cette occasion. On précisera que la décision du 9 octobre 1995, après avoir constaté la compatibilité du projet avec la législation fédérale sur la protection de l'environnement, en son chiffre 6, lève les oppositions formées en cours d'enquête et "décide de proposer au Conseil d'Etat d'adopter le plan d'extraction, avec les propositions liées de fixation cas par cas des degrés de sensibilité au bruit" (6.2). Elle prévoit également "l'octroi du permis d'exploitation de la gravière de la Caroline 2, aux termes de la procédure d'adoption du plan d'extraction, lorsque l'exploitant aura satisfait aux obligations découlant de l'art. 17 LCar" (6.3). Elle rappelle enfin les conditions et réserves posées par les services de l'Etat, lesquelles seront incluses dans les prescriptions d'exploitation. Sur ce dernier point (évoqué sous chiffre 6.4), il est fait référence aux autorisations spéciales énumérées dans le corps de la décision sous chiffre 3.5, celles-ci étant assortie de diverses conditions; on y mentionne notamment l'autorisation de défrichement délivrée le 12 septembre 1995 par le Service des forêts, décision également soumise à la consultation publique.
C. Les décisions précitées ont fait l'objet de divers pourvois :
a) Helvetia Nostra, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Rudolf Schaller, a recouru par déclarations du 24 octobre 1995, en premier lieu contre la décision finale sur étude d'impact relative à l'adoption du plan d'extraction et à la délivrance du permis de carrière et, en second lieu contre l'autorisation de défrichement du 12 septembre 1995.
b) La Caisse de pensions Hermes Précisa, représentée par l'avocat Philippe-Edouard Journot, a elle aussi recouru par déclaration du 17 octobre 1995; elle s'en prend à la décision finale sur étude d'impact, ainsi qu'à "toutes les décisions qui sont contenues dans dite décision finale".
c) André Sollberger et divers consorts, Carmine Cassano et Rémy Coendet ont également recouru par déclaration du 26 octobre 1995, déposée par l'intermédiaire de l'avocat Jacques Ballenegger; on notera qu'André Sollberger déclare agir conjointement avec divers copropriétaires de la Communauté des propriétaires d'étages "Les Diamantines", au chemin des Noyers 6A, B et C, à Tolochenaz, selon une liste jointe au pourvoi. Cette déclaration de recours ne s'en prend qu'à la décision finale sur étude d'impact relative à l'adoption du plan d'extraction et à la délivrance du permis de carrière.
d) Les divers recours ont été complétés par des mémoires d'Helvetia Nostra du 6 novembre 1995 (en l'occurrence deux mémoires), d'André Sollberger et consorts et de la Caisse de pensions Hermes Précisa enfin. Helvetia Nostra a conclu en substance, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision finale sur étude d'impact relative au plan d'extraction et à la délivrance du permis de carrière, à l'annulation des autorisations spéciales figurant sous chiffre 3.5. et enfin à l'annulation de l'autorisation de défrichement. André Sollberger et consorts ont conclu avec dépens principalement à l'annulation de la décision finale sur étude d'impact, ainsi que des décisions accessoires qui l'accompagnent, subsidiairement à leur réforme en sorte qu'une meilleure protection contre les nuisances et contre le trafic de transit soit trouvée. La Caisse de pensions Hermes Précisa a conclu pour sa part à ce que la décision entreprise, respectivement toutes les décisions que contient la décision finale sur étude d'impact soient annulées.
D. Par lettre du 10 novembre 1995, le juge instructeur s'est adressé au Département de la justice, de la police et des affaires militaires, en relevant que le contentieux des plans d'affectation relevait de la compétence dudit département, en première instance de recours, et non de celle du Tribunal administratif; pour des raisons d'économie de la procédure, il se justifiait d'adopter la même solution s'agissant des recours dirigés contre les autorisations spéciales. Au demeurant, il ressort de courriers des conseils des recourants des 24 et 27 novembre 1995 que le Département JPAM aurait apparemment accepté sa compétence et aurait adressé des avis d'enregistrement des différentes causes aux recourants.
Cependant, les parties avaient la faculté de se déterminer sur la question de compétence précitée dans un délai échéant le 27 novembre 1995; en temps utile, Helvetia Nostra a contesté la compétence du Département JPAM, celui-ci n'offrant pas la garantie d'un contrôle judiciaire indépendant, au sens de l'art. 6 CEDH; elle requiert d'ailleurs que le recours relatif à l'autorisation de défrichement soit traité en priorité.
E. Compte tenu de la position adoptée par la recourante Helvetia Nostra, force est de statuer, dans le cadre du présent arrêt incident, sur la question de compétence évoquée ci-dessus.
Considérant en droit:
1. On rappellera en premier lieu que la décision finale sur étude d'impact ne constitue pas une décision séparée, considérée pour elle-même; au contraire, le droit fédéral a prévu qu'il appartenait à l'autorité chargée de statuer sur une demande de prendre en considération les conclusions résultant du rapport et de l'étude d'impact dans son prononcé (art. 17 à 19 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, ci-après : OEIE); plus précisément, le législateur cantonal doit déterminer quelle est l'autorité compétente, dans le cadre d'un projet donné, et dans quelle procédure celle-ci doit statuer; on parle alors de "procédure décisive".
L'annexe de l'OEIE, au chiffre 80.3, prévoit que les gravières présentant un volume global d'exploitation supérieur à 300'000 mètres cubes sont soumises à étude d'impact, la procédure décisive étant déterminée par le droit cantonal; le règlement du 25 avril 1990 d'application de l'ordonnance précitée (ci-après : RVEIE) indique, dans son annexe au chiffre 80.3, que la procédure décisive est celle, en première étape, de l'adoption du plan d'extraction, prévu par l'art. 12 de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (ci-après : LCar; la procédure décisive de deuxième étape n'est pas en cause ici, ce d'autant que la première étape paraît en l'occurrence exhaustive; la règle prévue par le RVEIE est parfaitement cohérente avec celle de l'art. 8 lit. k LCar).
Il ressort des brefs rappels qui précèdent qu'il appartient au DTPAT, dans le cadre de la procédure prévue par l'art. 12 LCar d'apprécier le projet au regard de ses impacts sur l'environnement et d'intégrer ces éléments dans sa décision. Or, sa décision, de par sa nature, relève de la planification et elle est, partant, susceptible d'un recours au Département JPAM, ce en application de la nouvelle teneur donnée à l'art. 12 LCar par l'arrêté provisoire du Conseil d'Etat du 9 février 1994 (on rappelle, pour mémoire, que le Tribunal administratif a admis la validité de cet arrêté, dans un arrêt du 7 septembre 1994, RDAF 1995, 78).
Ainsi, les recours, en tant qu'ils ont trait aussi bien au plan d'extraction qu'à la décision finale sur étude d'impact - en réalité, il ne s'agit-là que d'une seule et même décision - ne peuvent qu'être transmis au Département JPAM, pour raison de compétence.
La recourante Helvetia Nostra conteste cette manière de faire, au motif que le département précité ne présenterait pas l'indépendance nécessaire pour instruire et juger la présente cause. Ce grief est irrelevant; en effet, c'est précisément l'arrêté provisoire du 9 février 1994 qui, en conférant la compétence à un département pour connaître de recours en matière de plans d'affectation, a permis l'instauration d'un contrôle juridictionnel dans ce domaine, alors que seule était ouverte auparavant la voie de la requête au Conseil d'Etat. Autrement dit, à supposer qu'Helvetia Nostra puisse se prévaloir des garanties offertes par l'art. 6 CEDH relatif au contrôle par un tribunal indépendant, celles-ci lui seront assurées dans le cadre du recours ouvert au Tribunal administratif contre la décision que rendra le Département JPAM (v. art. 60a al. 3 LATC/Arrêté).
2. La recourante Helvetia Nostra fait par ailleurs valoir que le recours relatif à l'autorisation de défrichement, qui relève de la compétence du Tribunal administratif, devrait être instruit et jugé en priorité.
a) La solution que préconise ici la recourante revient à donner à la procédure de défrichement le rôle de "procédure décisive", cela en violation du chiffre 80.3 de l'annexe au RVEIE (voir aussi art. 21 OEIE, dont il résulte assez clairement que l'autorisation de défrichement ne saurait constituer la procédure décisive au sens de cette ordonnance; cette règle repose elle-même sur l'art. 9 al. 5 LPE).
b) On relèvera ici que la procédure d'adoption des plans d'affectation confère à l'autorité compétente un très large pouvoir d'appréciation, dans la concrétisation des principes régissant l'aménagement (rappelés aux art. 1 et 3 LAT); de plus, s'agissant d'un projet donné, les autorités cantonales d'application doivent précisément retenir, à titre de procédure décisive, celle qui permet le mieux une pesée complète de tous les intérêts en présence. Cette dernière est d'ailleurs liée dans une étroite mesure avec l'application concrète du principe de coordination; or, il découle en particulier de celui-ci que les autorités doivent s'assurer d'examiner simultanément l'ensemble des autorisations nécessaires à la réalisation d'un projet, à tout le moins lorsque leur refus serait susceptible de le remettre en cause dans son principe (voir, dans ce sens, RDAF 1992, 124 et références citées).
Il ressort de l'art. 25a al. 4 LAT, dans la teneur que lui a donnée la modification du 6 octobre 1995 (non entrée en vigueur pour l'instant : voir Feuille fédérale 1995 IV 487) que le principe de la coordination est également applicable en matière de plans d'affectation; le Tribunal fédéral, dans sa jurisprudence récente (v. notamment ZBl 1995, 519, spéc. p. 525 s. et références citées) ne dit pas autre chose; autrement dit, l'adoption d'un plan d'affectation, lorsqu'il suppose la délivrance d'autorisations spéciales, telle que l'autorisation de défricher ou celle de l'art. 24 LAT, ne peut intervenir sans que soient pris en compte les éléments liés à de telles autorisations.
Au demeurant, l'art. 12 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (ci-après : LFo) prévoit que l'insertion de forêts dans une zone d'affectation est subordonnée à une autorisation de défricher; cette disposition vise précisément à assurer une coordination, aussi bien formelle que matérielle, entre la procédure de planification et la décision de l'autorité spécialisée fondée sur l'art. 5 LFo (v. au surplus Eric Brandt, La décision de synthèse et son appréciation, in DEP 1995, 604). En particulier, aussi bien l'autorité compétente pour la procédure décisive que l'autorité spécialisée chargée de l'application de la législation forestière doivent se fonder sur les conclusions de l'étude d'impact (art. 3 al. 2 OEIE) pour statuer.
c) Le principe de la coordination s'impose en outre également aux autorités de recours, comme l'indiquent l'art. 33 al. 4 LAT (non encore en vigueur, certes) et l'arrêt précité du Tribunal fédéral; celui-ci prescrit d'ailleurs expressément que la coordination, au niveau de l'instance de recours, doit se faire devant l'autorité compétente en matière de planification (arrêt précité, p. 526, consid. 4d; dans un sens similaire ATF 121 Ib 72, cons. 3, cet arrêt postulant d'ailleurs lui aussi une attraction de compétence, en l'occurrence en faveur du Tribunal administratif du canton de St-Gall). Telle était d'ailleurs la solution déjà suggérée par le Tribunal administratif dans deux arrêts antérieurs (arrêt du 7 septembre 1994, AC 94/054 consid. 2db, in fine, et du 20 mai 1994, AC 93/085 consid. 2ac).
Il en résulte, dans le cas d'espèce, que le Département JPAM, en tant qu'autorité de recours compétente en matière de plans, doit être saisi également, par attraction de compétence, des pourvois dirigés contre les autorisations spéciales délivrées simultanément à la décision finale sur étude d'impact, notamment du pourvoi interjeté par Helvetia Nostra contre l'autorisation de défrichement. On observera encore que cette solution n'est d'aucune manière de nature à prétériter les droits des recourants, puisqu'elle améliore en leur faveur le régime de la protection juridique qui leur est assurée en cas de recours contre des autorisations spéciales liées à des plans.
3. En résumé, les présents recours seront transmis au Département JPAM pour raison de compétence, qu'ils aient trait au plan d'extraction et à la décision finale sur étude d'impact y relative ou qu'ils concernent les autorisations spéciales également querellées, l'autorisation de défrichement en particulier.
L'indication des voies de droit figurant au pied des décisions attaquées apparaît complexe et les recourants s'y sont partiellement conformés. Le présent arrêt retient en définitive une solution différente, s'agissant des autorisations spéciales en tout cas; dans ces conditions, l'équité permet de statuer en l'occurrence sans émolument. Les recourants, Helvetia Nostra notamment, n'obtenant pas gain de cause sur la question tranchée ici, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les deux recours déposés par Helvetia Nostra, ainsi que les pourvois formés par André Sollberger et consorts, respectivement par la Caisse de pensions Hermes Précisa sont transmis avec le dossier au Département de la justice, de la police et des affaires militaires, pour raison de compétence.
II. Il n'est pas prélevé d'émolument, ni alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 21 décembre 1995
Le président :
Etienne Poltier
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint