CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 septembre 1996
sur le recours interjeté par Jean PASTEUR et divers consorts, représentés par l'avocat Philippe-Edouard Journot, à Lausanne
contre
la décision rendue le 6 septembre 1995 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT), rejetant la requête en réexamen déposée contre la décision du Conseil communal d'Arzier-Le Muids, du 4 novembre 1994, écartant leurs oppositions au projet de nouveau règlement du plan d'extension partiel "La Chèvrerie".
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; Mme H. Dénéréaz Luisier et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier : M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Les parcelles nos 50 et 51 de la Commune d'Arzier-Le Muids sont contiguës : la première est propriété de la Commune de Genolier et la seconde de celle de Givrins. Une partie de ces biens-fonds se présente sous la forme d'une vaste clairière entourée de forêt, appelée "La Chèvrerie"; les lieux se trouvent aux confins du territoire communal, plus près du village de Saint-Cergue que de celui d'Arzier.
Un plan d'extension partiel régissant la zone de chalets de vacances "La Chèvrerie" (ci-après le plan de 1964) a été adopté par le conseil général le 19 juin 1964 et approuvé par le Conseil d'Etat le 15 septembre 1964; dans le cadre de la procédure de légalisation de ce plan, les deux communes propriétaires d'une part et la Commune d'Arzier-Le Muids d'autre part ont passé une convention régissant les conditions de la transmission du dossier au Conseil d'Etat. Peu après, les deux communes propriétaires ont constitué pour une durée de cinquante ans des droits de superficie érigés en droits distincts et permanents, qu'ils ont accordés à des tiers; dès 1966, les superficiaires ont obtenu puis utilisé les permis de construire que la Municipalité d'Arzier-Le Muids leur avait délivrés pour édifier à "La Chèvrerie" des bâtiments d'habitation de vacances ou de week-end. Aujourd'hui, environ vingt-cinq constructions s'implantent à l'intérieur du périmètre du plan de 1964.
B. Un des superficiaires ayant manifesté l'intention de vouer désormais son chalet au logement permanent, la municipalité lui a retiré son permis d'habiter le 10 novembre 1987; cette décision a toutefois été annulée le 11 octobre 1988, pour défaut de base légale, par l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions, dont le prononcé a été confirmé par le Tribunal fédéral le 31 mars 1989. Aussi la municipalité a-t-elle proposé au conseil communal d'instituer une nouvelle réglementation, limitant cette fois expressément à l'habitation temporaire (week-ends, vacances) l'affectation du périmètre de "La Chèvrerie" : le 4 novembre 1994, le conseil communal a suivi le préavis municipal no 8/94 l'invitant à lever les oppositions formées par les superficiaires et à adopter le nouveau règlement.
C. Les opposants ont formé une requête en réexamen auprès du DTPAT. Le 6 septembre 1995, le DTPAT a rejeté le recours des opposants, avec suite de frais et dépens.
D. Par actes des 19/28 septembre 1995, le Tribunal administratif a été saisi par les superficiaires Jean Pasteur, Blanche Zinder, Markus Sanz, Dragana Sanz, William Luder, Jacqueline Luder, E. Meier, J.R. Gremion, B. Stahl, Roger Andrist, Hans Knuchel, Marcel Pasteur, Elisabeth Williger, H. Castella, Erwin Mühlemann, Eliane Franel et Georges Luisier : les recourants demandent au Tribunal administratif d'annuler, subsidiairement de réformer la décision du DTPAT. Le Service de l'aménagement du territoire s'en remet à la décision attaquée; la municipalité ainsi que le Service des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE) proposent le rejet du pourvoi. Le tribunal a tenu séance le 9 mai 1996, en présence de représentants des parties et de leurs conseils; il a procédé à une visite des lieux.
E. Abstraction faite du statut propre à "La Chèvrerie", le territoire communal est actuellement régi par un plan d'affectation et un règlement légalisés le 31 juillet 1985. A cet égard, la décision attaquée est entachée d'une erreur (toutefois sans conséquences) puisqu'elle déclare applicable l'ancienne réglementation du 4 avril 1967; or, celle-ci a précisément été abrogée par la réglementation du 31 juillet 1985.
Considérant en droit:
1. L'article 60a al. 2 LATC habilite le DTPAT à statuer tant en légalité qu'en opportunité. La situation se présente différemment devant le tribunal puisque, aux termes de l'art. 36 LJPA, ne peuvent être invoquées devant lui que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) ou encore l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c) : or, sur ce dernier point, l'art. 60a al. 3 LATC, qui désigne le tribunal comme deuxième instance de recours, ne contient aucune disposition prévoyant un examen en opportunité.
2. A titre principal, les recourants se plaignent d'une atteinte à leur liberté d'établissement; ce droit est consacré par l'art. 45 de la Constitution fédérale, selon lequel tout citoyen suisse peut s'établir en un lieu quelconque du pays. A l'exemple des autres droits fondamentaux, la liberté d'établissement peut être limitée si les restrictions sont fondées sur une base légale suffisante, si elles répondent à un intérêt public et si elles respectent le principe de la proportionnalité (voir notamment ATF 116 Ia 382; J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. III, p. 208). Selon les recourants, la réglementation projetée restreindrait leur liberté d'établissement puisqu'elle prohiberait l'habitation permanente à "La Chèvrerie"; or, affirment-ils, aucune des exigences mentionnées ci-dessus ne serait respectée.
a) Les recourants ne démontrent pas clairement en quoi une base légale ferait défaut ici; tout au plus développent-ils à ce propos une argumentation dénonçant, en réalité, une atteinte à leurs droits acquis. Pourtant, la doctrine connaît la notion de zone de maisons de vacances, qui selon elle n'est pas une zone à bâtir ordinaire au sens de l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) mais une "autre zone d'affectation" au sens de l'art. 18 al. 1er LAT (voir notamment DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 6 ad art. 18); quant au Tribunal fédéral, s'il a laissé ouverte la question dans son arrêt du 31 mars 1989, il a néanmoins eu l'occasion d'admettre expressément la constitutionnalité d'une différence de traitement entre résidences principales et résidences secondaires, au regard notamment des prescriptions régissant l'utilisation du sol (voir notamment ATF 112 Ia 66 = JT 1988 I 417; ATF 117 Ia 141 = JT 1993 I 405). Les recourants ont donc sans doute tort de contester la base légale de la réglementation projetée; encore que, comme on va le voir, cette question puisse rester indécise.
b) On l'a dit, il faut aussi que la restriction d'une liberté constitutionnelle soit justifiée par un intérêt public. Comme le rappelle la décision attaquée, la notion d'intérêt public est particulièrement large en matière d'aménagement du territoire (ATF 111 Ia 98) : en effet, des raisons inhérentes aux buts et principes de l'aménagement du territoire (voir art. 22 quater de la Constitution fédérale; voir aussi art. 1er et 3 LAT) commandent fréquemment des atteintes aux libertés constitutionnelles, à commencer bien sûr par la garantie de la propriété privée, mais qui peuvent aussi être d'autres droits fondamentaux. Tout au plus l'intérêt public invoqué doit-il être, par sa nature, raisonnablement opposable à la liberté qu'il entend restreindre : ainsi, par exemple, une disposition régissant l'esthétique des constructions ne pourra-t-elle pas limiter la liberté de réunion (voir J.-F. Aubert, op. cit., p. 209).
Dans le cas particulier, la décision attaquée considère en résumé que le nouveau règlement se fonderait sur deux intérêts publics prépondérants : plus précisément, tolérer l'habitation permanente à "La Chèvrerie" compromettrait une occupation judicieuse du territoire communal, et entraînerait une charge excessive sur les équipements existants. A quoi les recourants objectent, en substance, que le périmètre de "La Chèvrerie" est d'ores et déjà bâti et, du moins pour partie, voué à l'habitat permanent; ils ajoutent que l'adaptation des équipements serait relativement peu onéreuse.
aa) La municipalité rappelle que le plan de 1964, les contrats de superficie comme aussi les permis de construire délivrés il y a une trentaine d'années faisaient tous allusion à des maisons de vacances ou à des chalets de week-end. Si cette affirmation est indiscutablement corroborée par les faits, il n'est pas certain que la municipalité puisse en tirer des conséquences juridiques aussi décisives qu'elle paraît le penser : dans son arrêt du 31 mars 1989 (consid. 3), le Tribunal fédéral a en effet sérieusement nuancé la différence qu'il pouvait y avoir en réalité entre zone à bâtir ordinaire et zone de résidences secondaires, tant il apparaît difficile dans la pratique d'interdire au propriétaire d'une maison de vacances d'y résider très intensivement ou encore de la mettre à la disposition de tiers.
Quoi qu'il en soit, si le secteur de "La Chèvrerie" était aujourd'hui vierge ou seulement peu densifié, il serait indiscutablement conforme à un sain aménagement du territoire d'y proscrire l'habitation permanente, ou même d'en revoir le statut juridique : au regard en effet de la séparation fondamentale entre zones à bâtir et zones de non bâtir (voir notamment DFJP/OFAT, op. cit., p. 187; voir aussi RDAF 1986, 241), il serait indéfendable de vouer à la construction ce compartiment de terrain isolé et situé en pleine nature, d'autant que le plan d'affectation communal de 1985 prévoit des zones à bâtir en suffisance et, au besoin, deux zones intermédiaires à titre de réserve.
Pourtant, l'inspection locale avait été l'occasion pour l'autorité intimée de constater que le secteur considéré était déjà presque entièrement bâti (consid. V al. 2), ce dont le tribunal a lui aussi pu se convaincre à la faveur de sa propre visite des lieux : en présence d'un périmètre d'ores et déjà saturé, et dont l'extension paraît exclue tant en fait qu'en droit, on ne voit donc guère en quoi une éventuelle intensification de l'occupation de quelques-uns des bâtiments existants compromettrait l'harmonie de l'aménagement du territoire communal ou attenterait au paysage, tout au moins si elle ne postulait aucun agrandissement.
bb) Il reste à examiner l'incidence d'un éventuel habitat permanent sur l'équipement : raccordement au réseau de distribution d'eau potable, traitement des eaux usées, voirie, enlèvement des ordures, transport des élèves etc. L'autorité intimée retient que si "La Chèvrerie" devenait un quartier résidentiel habitable à l'année, il en découlerait une sensible augmentation des charges financières pour la commune.
La décision attaquée elle-même mentionne pourtant la convention d'août 1964, ainsi libellée :
"Les Communes de Genolier et de Givrins possèdent sur le territoire de la Commune d'Arzier une clairière "La Chèvrerie". Cette zone fait l'objet d'un plan partiel d'extension qui a reçu l'approbation première de l'Office de l'Urbanisme du Canton de Vaud et qui a passé sans opposition ni observations à l'enquête pendant 30 jours et au Conseil général d'Arzier. Il ne manque plus que l'approbation définitive du Conseil d'Etat pour que ce plan partiel d'extension prenne force de loi.
Ceci exposé, la Commune d'Arzier, représentée par sa Municipalité, est d'accord de transmettre le dossier au Conseil d'Etat du Canton de Vaud sous les conditions suivantes :
1. La Commune d'Arzier est déchargée de toute responsabilité quelconque se rapportant à ce lotissement.
2. Au cas où elles y seraient contraintes, les Communes de Genolier et de Givrins s'engagent à faire toutes les viabilités, eau potable, égouts, épuration des eaux, chemins, etc., à leurs frais, sans rien demander à la Commune d'Arzier sous quelque forme que ce soit."
Dans le cadre de la présente procédure, la municipalité a ainsi écrit que "de toute façon, ce n'est pas la Commune d'Arzier-Le Muids, mais celles de Genolier et de Givrins qui devraient assumer d'éventuels frais d'équipement, conformément à une convention interne" (lettre du 20 novembre 1995); or, les communes de Genolier et de Givrins ont signé en leur qualité de propriétaires foncières et non pas de détentrices de la puissance publique. Soit d'ailleurs dit en passant, le Tribunal fédéral a laissé entendre qu'une commune ne serait pas nécessairement obligée de garantir de la même manière ses services publics dans une zone de vacances ou dans une zone de villas : selon lui, il se pourrait en effet que ces services, entre autres l'ouverture des routes ou l'enlèvement des ordures ménagères, n'y soient assurés qu'en vertu de conventions particulières ou d'une réglementation spéciale (arrêt du 31 mars 1989, consid. 3 in fine).
Par surabondance, force est de constater que, dans ses observations du 18 avril 1995 adressées au DTPAT (observations auxquelles il s'est purement et simplement référé dans le cadre de la présente procédure), c'est au terme d'une démonstration assez vague que le SEPE affirme que la suppression de la réglementation relative à la limitation de la durée de l'habitation entraînerait une augmentation importante de la charge polluante, que les sources situées à l'aval verraient leur situation s'aggraver et qu'il serait coûteux de revoir le système de traitement et d'évacuation des eaux usées ménagères. Certes l'étude hydrogéologique dont le SEPE dit avoir besoin pour préciser ses exigences n'a-t-elle pas encore vu le jour; mais au moins le SEPE aurait-il pu procéder à ce stade à une première évaluation de la nature et de l'ampleur des mesures que nécessiterait une affectation des bâtiments existants à l'habitation permanente.
c) La décision attaquée concluant donc à tort à l'existence d'un intérêt public justifiant de restreindre la liberté d'établissement des recourants, la question du respect du principe de la proportionnalité ne se pose pas. Tout au plus peut-on relever à cet égard, du moins a priori, que les recourants auraient eu des intérêts d'un poids non négligeable à opposer un éventuel intérêt public.
3. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du pourvoi. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée (à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée) de supporter les frais et dépens (voir notamment TA, arrêt AC 94/0106 du 26 juillet 1995) : s'il ne se jusitifie pas ici de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune d'Arzier-Le Muids, celle-ci supportera en revanche les dépens qu'il y a lieu d'allouer aux recourants, lesquels obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, du 6 septembre 1995, est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Une somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée aux recourants Jean Pasteur et consorts à titre de dépens, à la charge de la Commune d'Arzier-Le Muids.
fo/Lausanne, le 20 septembre 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.