CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 décembre 1995
sur le recours interjeté par Bernard OBRIST, représenté par Me Christian Favre, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports rejetant son recours (projet de plan de quartier "Les Platanes", Commune de Prilly).
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. A. Chauvy et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. P. Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la Commune de Prilly est régi par un plan de zones et un règlement d'exécution, approuvés par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1951. Après son adoption par le conseil communal le 7 novembre 1994, le nouveau plan directeur de la commune a été approuvé le 25 janvier 1995 par le Conseil d'Etat.
Le 3 avril 1995, le Conseil communal de Prilly a adopté le projet de plan de quartier "Les Platanes", ainsi que son règlement, qui avaient été mis à l'enquête publique du 18 novembre au 19 décembre 1994. Le périmètre de ce projet, d'une superficie globale de 16'750 mètres carrés, regroupe un secteur situé pour l'essentiel au sud-ouest de la commune, en limite avec la Commune de Renens. Il est délimité au sud par la zone industrielle, à l'ouest par l'avenue de Florissant - marquant également la limite communale avec Renens -, au nord par l'avenue Floréal, à l'est par le chemin du Platane et la zone d'habitation rattachée à Floréal. Sur le plan d'extension, ce secteur est partagé en deux par une diagonale nord-ouest/sud-est. Les parcelles jouxtant l'avenue de Florissant sont colloquées en zone industrielle, et celles, angle avenue Floréal/chemin du Platane, en zone périphérique A (habitable).
La municipalité indique elle-même, dans son rapport sur l'aménagement du 7 juillet 1994, avoir été approchée par les propriétaires de la plus grande partie des terrains inclus à l'intérieur du périmètre, en vue d'instaurer de nouvelles dispositions correspondant au mieux aux besoins et au potentiel de développement de ce secteur qu'elle qualifie au surplus de bien équipé et proche de nombreux postes de travail.
B. Parmi les seize parcelles concernées, se trouve celle de Bernard Obrist, portant le no 859, d'une surface cadastrale de 817 mètres carrés. Ce bien-fonds est situé à l'intersection de l'avenue Florissant et de l'avenue Floréal. Il supporte une maison d'habitation individuelle, portant le no 674 sur le plan ainsi qu'un bâtiment no 813, au bas de la parcelle, contigu avec le bâtiment no 1053 situé sur la parcelle voisine no 862. Comme le secteur, cette parcelle est divisée dans sa diagonale nord-ouest/sud-est en zone industrielle côté avenue de Florissant, en zone périphérique A côté Floréal. Le bâtiment 674 se trouve à cheval sur les deux zones, tandis que le bâtiment 813 est en zone industrielle.
Bernard Obrist exploite, dans ce dernier bâtiment, un atelier spécialisé dans la confection de pièces métalliques pour l'industrie, qui contient actuellement deux machines de mécanique de précision, dont l'une est une machine de tournage à commande numérique.
Une servitude de restriction d'industrie grève la parcelle no 859 au registre foncier. Elle interdit, au bénéfice des parcelles nos 851 à 865, englobées dans le périmètre du plan, d'établir sur les fonds grevés aucune industrie bruyante, malsaine ou répandant de mauvaises odeurs.
C. Par lettre recommandée du 19 décembre 1994 de l'avocat Christian Favre, Bernard Obrist a déclaré son opposition à l'adoption du plan de quartier les Platanes. Il a invoqué, d'une part, l'incompatibilité entre la vocation industrielle actuelle de sa parcelle avec l'affectation du bâtiment prévu après l'adoption du plan de quartier, d'autre part, le respect du principe de l'égalité de traitement entre administrés, en raison du fait que le plan de quartier lui offre la possibilité de ne construire qu'un bâtiment de trois étages sur rez, alors que les propriétaires des autres parcelles comprises dans le périmètre sont autorisés à construire sur leur parcelle des bâtiments de quatre étages sur rez.
Dans sa séance du 3 avril 1995, le Conseil communal de la Commune de Prilly a décidé d'adopter le plan de quartier des Platanes et de modifier par voie d'amendement l'article 8.2 al. 1 du règlement du plan de quartier, lequel a désormais la teneur suivante :
"Les bâtiments existants, pourront être maintenus, entretenus et transformés. La municipalité pourra autoriser des modifications, des aménagements ou des adjonctions de petite importance (véranda, annexe, terrasse, lucarne), pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination du quartier et que les travaux ne portent pas préjudice au voisinage"
D. Par la plume de l'avocat Christian Favre, Bernard Obrist a interjeté un recours au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports contre la décision du Conseil communal de Prilly du 24 avril 1995, levant son opposition au plan de quartier "Les Platanes", par acte du 5 mai 1995; outre les deux motifs invoqués à l'appui de son opposition, il a fait valoir que l'approbation du plan directeur devait nécessairement précéder celle de l'adoption du plan de quartier et que celui-ci devait être en conformité avec le plan directeur. Le département a rejeté cette requête par prononcé du 7 août 1995.
Après avoir rappelé la teneur de l'art. 2 al. 1er LATC, selon lequel l'Etat laisse aux communes la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches, le département n'a pas accueilli les griefs invoqués par Bernard Obrist, puisque, d'une part, le plan directeur de la Commune de Prilly a été adopté par le conseil communal le 7 novembre 1994 et approuvé par le Conseil d'Etat le 25 janvier 1995, et que le plan de quartier litigieux avait été adopté par le conseil communal le 3 avril 1995; d'autre part, la commune a tout mis en oeuvre pour assurer à Bernard Obrist la poursuite de son activité professionnelle sur sa parcelle en laissant une liberté totale quant à l'affectation du bâtiment prévu; enfin, la surface de planchers réalisable sur la parcelle no 859, de 855 mètres carrés, soit un coefficient d'utilisation du sol de 1,047, est la plus élevée du périmètre. Le recours a ainsi été rejeté et un émolument de 1'000 francs a été mis à la charge de Bernard Obrist.
E. Bernard Obrist a entrepris au Tribunal administratif la décision du DTPAT du 7 août 1995, par acte du 24 août 1995. Dans son mémoire de recours du 4 septembre 1995, l'avocat Christian Favre reprend en substance les deux griefs principaux invoqués à l'encontre du plan de quartier des Platanes, à savoir le changement d'affectation de la parcelle no 859 et la violation du principe de l'égalité de traitement, en raison du nombre maximal d'étages constructibles qui lui est imposé.
Dans ses déterminations du 25 septembre 1995, la Municipalité de Prilly observe que l'atelier exploité par Bernard Obrist sur sa parcelle est en réalité une dépendance, située dans les espaces de non bâtir de la zone industrielle, que le plan de quartier n'impose pas au propriétaire d'aménager des logements sur sa parcelle, l'affectation étant libre à teneur de l'art. 5.1 du règlement, que le plan de quartier attribue quatre niveaux à l'immeuble prévu sur la parcelle no 859, soit le même nombre que celui fixé sous corniche ou attique pour les autres bâtiments situés dans le périmètre, et que, du fait de la distance minimale prévue dans le plan, le bâtiment que Bernard Obrist pourrait réaliser sur sa parcelle est loin d'être enterré par rapport aux autres bâtiments. La municipalité conclut par conséquent au rejet du recours. La municipalité a par ailleurs demandé que l'effet suspensif ne soit pas prononcé, ou, à la rigueur, qu'il ne s'étende qu'à la parcelle de Bernard Obrist, requête que le juge instructeur a rejetée par décision du 20 octobre 1995, afin de ne pas rendre illusoire l'exercice du droit de recours et compte tenu de la compétence finale du Conseil d'Etat d'adopter le plan de quartier litigieux.
Dans ses écritures complémentaires, Bernard Obrist admet que le local dans lequel il exploite son atelier est une dépendance, mais qu'en raison de son affectation depuis de nombreuses années, il bénéficie d'une situation acquise. Il soutient que le règlement du plan de quartier, même à teneur de l'art. 8.2, lui offrira l'alternative, lorsqu'il voudra apporter des modifications à son atelier, soit de transformer sa villa en atelier, ce pourquoi cette dernière ne serait absolument pas conçue, soit de construire autour de cet atelier un immeuble d'habitation, ce qui trahit selon lui le paradoxe de la nouvelle réglementation à teneur de laquelle l'habitation devrait avoir un caractère prédominant. Il expose qu'à l'heure actuelle son atelier s'intègre sans difficulté, et que sous l'empire de la réglementation en vigueur, il a la faculté de construire un nouvel atelier d'environ 100 mètres carrés sans toucher aux constructions existantes; il en irait selon lui tout différemment lorsque les parcelles situées au sud de la sienne seront bâties. Enfin, il demande de pouvoir bénéficier d'un étage supplémentaire sur le bâtiment qu'il pourrait construire sur sa parcelle, afin de pouvoir réaliser un immeuble plus étroit, offrant une plus faible emprise au sol, et résolvant ainsi les problèmes de places de stationnement et d'arborisation; il invoque à cet effet le respect de l'égalité de traitement.
Considérant en droit:
1. Le recours est recevable pour avoir été interjeté dans la forme et les délais prescrits par l'article 31 LJPA. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant est propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan de quartier litigieux. La décision attaquée a des conséquences sur le statut de cette parcelle, de sorte que l'on doit considérer que l'intéressé est lui-même atteint dans sa situation juridique; destinataire de cette décision, le recourant a donc qualité pour agir (Moor, Précis de droit administratif, vol. 2, pages 414 et ss). Peu importe à cet égard que le projet incriminé entraîne éventuellement pour lui une amélioration du statut de cette parcelle (ATF 117 1a 304; arrêt AC 94/0224 du 13 juin 1995).
3. Le tribunal examinera successivement les deux griefs invoqués par le recourant à l'encontre du plan de quartier litigieux. A savoir, d'une part, la péjoration du statut de la parcelle no 859 par rapport à la réglementation actuelle, et, d'autre part, la violation du principe de l'égalité de traitement entre propriétaires dans le même périmètre. Aux termes de l'art. 36 LJPA, ne peuvent toutefois être invoquées devant le tribunal que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) ou encore l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c) : or sur ce dernier point, la LATC, après modification du 9 février 1994, ne contient aucune disposition prévoyant un examen en opportunité par le tribunal.
La garantie constitutionnelle de la propriété ne donne pas au propriétaire le droit d'exiger que son terrain soit colloqué de façon durable dans la zone où il a été classé (ATF 109 Ia 114; cf. Brandt, Les plans, l'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1989, p. 67). Les restrictions à l'art. 22 ter de la Constitution fédérale supposent toutefois l'existence d'une base légale, doivent répondre à un intérêt public prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité.
a) Lorsque les restrictions de droit public apportées à la propriété privée sont spécialement graves, la jurisprudence exige que la base légale soit claire et non équivoque (ATF 106 Ia 364 et ss, notamment 366). La délimitation des zones à bâtir dans un plan d'affectation peut directement se fonder sur l'article 15 LAT (ATF 113 1a 448). En droit vaudois, les communes ont la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 1 LATC in fine). Pour régler la destination, le mode d'utilisation du sol et les conditions de construction dans les diverses zones, les communes disposent ainsi du plan général ou partiel d'affectation (art. 44 lit. a et b LATC) et du plan de quartier (lit. c). Après mise à l'enquête, cette réglementation doit être adoptée par le conseil communal ou général (art. 58 LATC). Point n'est besoin en l'espèce de déterminer si l'adoption du plan de quartier "Les Platanes" constitue une atteinte particulièrement grave à la garantie constitutionnelle de la propriété, dès lors que la base légale est claire, précise et suffisante (cf au surplus, Gardaz, in RDAF 1992 p. 1 et ss not. 13-14).
b) En matière d'aménagement du territoire, les autorités cantonales doivent, s'agissant de l'examen de l'intérêt public, respecter l'autonomie dont jouissent les communes dans l'accomplissement de leurs tâches; elles s'imposent donc une certaine retenue lors de l'examen de l'opportunité des plans de zones et règlements communaux (ATF 106 Ia 70, JT 1982 I 521; 114 Ia 245, JT 1990 I 460). Même en l'absence d'un plan directeur, une commune peut, appliquant les art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC, "lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées", reconsidérer l'affectation originaire d'une parcelle, voire d'un périmètre.
aa) Le plan directeur communal constate que, dans le secteur ouest de la Commune de Prilly, une bonne partie des secteurs bâtis sont constitués d'îlots urbanisés de façon disparate autant pour ce qui a trait au type de bâtiments, qu'à leur implantation ou à leur volumétrie (plan directeur 4.2.4). Jusqu'au début des années 60, les autorités cantonales envisageaient la construction d'une grande ceinture autour de l'agglomération lausannoise qui, précisément, devait traverser ce périmètre. Cela explique la présence, dans ce secteur, de certains alignements, dont certains ont d'ailleurs été radiés depuis, puisque ce projet a finalement été abandonné en 1964 au profit d'artères urbaines traditionnelles (cf ACE R6 638/85 du 12 décembre 1986). Les circonstances s'étant ainsi modifiées, l'objectif poursuivi est désormais de restructurer et de densifier le secteur compris entre l'avenue de Florissant et le chemin du Platane, en vue de réaliser des bâtiments résidentiels, des activités tertiaires le long de l'avenue de Florissant, des espaces publics assurant la liaison entre le mail piétonnier et le pôle secondaire situé sur la Commune de Renens (cf plan directeur, fiche 11).
bb) En son art. 1er, le règlement du plan de quartier reprend largement ces objectifs puisqu'il établit des règles homogènes, applicables à un périmètre jusqu'ici soumis aux dispositions de la zone périphérique A et de la zone industrielle pour permettre ainsi un développement cohérent de terrains urbains peu bâtis. A n'en point douter un tel objectif d'assainissement rationnel du périmètre à bâtir et de gestion optimale des quelques disponibilités de terrains constructibles répond à un intérêt public prépondérant au sens de l'art. 15 LAT. Le tribunal ne peut donc que s'imposer une certaine retenue en la matière (ATF 113 Ia 33, JT 1989 I 394; 114 Ia 245, JT 1990 I 460).
c) Selon le principe de la proportionnalité enfin, une restriction au droit de propriété ne doit pas imposer au propriétaire des obligations qui vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public recherché (Brandt, op. cit., p. 78), l'autorité concernée ayant l'obligation d'adopter la mesure la moins incisive, c'est à dire celle qui est la moins préjudiciable au particulier pour parvenir au but d'intérêt public visé (ATF 108 Ia 219-220; 110 Ia 33-34). Il convient d'examiner si, en l'espèce, compte tenu des deux griefs invoqués par le recourant, l'adoption du plan de quartier litigieux heurte ce principe, c'est à dire qu'elle péjore la situation de la parcelle no 489 dans une mesure incompatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété.
aa) A teneur du plan d'extension communal, la parcelle 859 est actuellement partagée , selon une diagonale nord-ouest/sud-est, en zone périphérique A (habitation collective) et en zone industrielle, ce qui représente une situation très contraignante.
aaa) Le recourant a la possibilité, en l'état de la réglementation existante, soit d'agrandir le bâtiment 674 - affecté actuellement à l'usage de dépôt -, soit de construire un nouveau bâtiment, dans les limites prescrites aux art. 32 § a, 74 et 93 RPE, la distance minimum entre le bâtiment et la limite de la propriété voisine ne devant pas être inférieure à 6 mètres. Par ailleurs, en l'absence d'une réglementation particulière applicable aux parcelles s'étendant sur deux zones différentes, un projet doit satisfaire en principe aux exigences des dispositions relatives à chacune d'entre elles (RDAF 1985, 496; arrêt AC 93/0309 du 13 juillet 1994 et références citées). L'affectation de ce bâtiment doit ainsi être conforme, suivant l'implantation du bâtiment, à la destination de la zone périphérique A, dans laquelle des établissements artisanaux ou commerciaux peuvent être autorisés, pour autant qu'ils ne portent pas préjudice à l'habitation ou qu'ils ne compromettent pas le caractère du quartier et à la destination de la zone industrielle, qui prohibe en principe l'habitat.
bbb) La question de l'agrandissement du bâtiment no 812, soit l'atelier du recourant, est encore plus délicate à résoudre, dans la mesure où tant la municipalité que le recourant admettent qu'il s'agit d'une dépendance et que, partant, la transformation ou l'agrandissement de celle-ci - construite en limite de propriété - aggraverait l'atteinte à la réglementation en vigueur, savoir les art. 74 et 93 RPE (art. 80 al. 2 LATC; arrêt AC 94/0170 du 6 avril 1995). Par surcroît, l'art. 39 al. 2 RATC proscrit les ouvrages dans lesquels une activité professionnelle s'exerce de manière permanente (arrêt AC 92/277 du 29 juin 1993).
bb) Après l'adoption du plan de quartier "Les Platanes", il est peu vraisemblable que la situation de la parcelle du recourant soit péjorée. On pourrait même conclure que cette situation est, en définitive, améliorée.
aaa) A teneur de l'art. 5.1 du règlement du plan de quartier, l'affectation du nouveau bâtiment que le recourant pourrait construire dans le périmètre du bâtiment A est en effet libre. Compte tenu de la proximité du carrefour avenue de Florissant-avenue de Floréal, le degré de sensibilité III (art. 43 al. 1 lit. c de l'Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit, ci-après: OPB; annexe 3) lui a été attribué. Il s'agit de la seule restriction, étant précisé que, s'agissant des immissions en direction des autres bâtiments, notamment B1 et D1, le degré de sensibilité II (art. 43 al. 1 lit. b OPB; art. 5.2 RPQ) devra être respecté. C'est le seul bâtiment à bénéficier d'un tel régime.
bbb) Par ailleurs, le périmètre de ce bâtiment (bâtiment A) et son implantation par rapport aux propriétés voisines sont expressément définis. Tant qu'il agrandit les bâtiments existants dans le périmètre du bâtiment A, le recourant ne devrait ainsi pas, si l'affectation n'est pas contraire à la destination de la zone (art. 8.2 RPQ), sous réserve de l'ampleur des travaux (art. 80 al. 2 LATC) et si le degré de sensibilité II attribué aux bâtiments voisins B1 et D1 est respecté (art. 5.2 RPQ), porter atteinte au développement, au caractère ou à la destination du quartier. Seule une affectation industrielle fortement gênante des bâtiments existants, maintenus ou transformés, devrait être, compte tenu du caractère de la zone et des degrés de sensibilité II et III attribués aux bâtiments situés dans le périmètre du plan de quartier, prohibée, étant précisé que devrait en revanche être admise une entreprise moyennement gênante au sens de l'art. 43 al. 1 lit. c OPB. Or, à lire ses écritures, de telles visées ne s'inscrivent pas dans les projets du recourant, dont l'entreprise demeure essentiellement artisanale. Au surplus, même si cela n'est pas déterminant, la restriction de droit privé dont est grevée la parcelle empêcherait pratiquement une telle activité.
d) S'agissant du principe de l'égalité de traitement, invoqué également ici, le Tribunal fédéral a nuancé son application en matière d'aménagement du territoire et surtout en matière de plans d'affectation de la manière suivante:
"Il découle de la nature des choses que les zones doivent être délimitées avec un certain schématisme de telle sorte que des biens-fonds se trouvant dans une situation comparable et présentant les mêmes caractéristiques peuvent être traités de manière différente. La délimitation des périmètres ne doit pas toutefois être arbitraire, mais justifiée par des considérations d'urbanisme objectives et bien étudiées; tel n'est pas le cas si la mesure contredit une planification raisonnable ou est fondée sur des motifs étrangers au but poursuivi" (formule citée par. Brandt, op. cit., p. 80 plus références).
aa) De tels reproches ne peuvent être formulés à l'encontre du plan litigieux. Le recourant se plaint de ce que le bâtiment qu'il pourrait construire sur sa parcelle, de trois étages sur rez, sera pratiquement enterré au regard des autres bâtiments construits par les autres propriétaires - bâtiments B1, B2 et B3 -, de trois étages sur rez plus attique, au sud de sa parcelle. Or, la différence de faîte entre le bâtiment A et le bâtiment B1, le plus proche, éloigné d'au moins 20 mètres, n'est que de 2 mètres; les craintes du recourant ne sont donc à l'évidence pas vérifiées.
bb) La décision entreprise retient en second lieu que le coefficient d'utilisation du sol dont bénéficiera la parcelle du recourant est extrêmement favorable puisque la surface totale des planchers est de 855 mètres carrés, pour une surface cadastrale de 817 mètres carrés, soit un coefficient de 1,047, alors que les autres parcelles du périmètre ne bénéficient que d'un coefficient inférieur. Par ailleurs, on rappellera que le bâtiment que le recourant peut construire sur sa parcelle est le seul du périmètre à bénéficier d'une liberté totale quant à sa destination future. Le recourant est donc bien malvenu, en pareille circonstance, d'invoquer à l'encontre du plan litigieux le grief de la violation du principe de l'égalité de traitement.
e) Au demeurant, le plan projeté repose sur une logique, une cohérence interne et respecte les principes de base de l'aménagement du territoire (art. 1er à 3 LAT; voir à ce propos, outre le rapport élaboré en application de l'art. 26 OAT, le document d'examen préalable émanant du Service de l'aménagement du territoire), de sorte qu'aucun grief d'arbitraire ne peut être invoqué à son encontre.
4. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision entreprise. Un émolument de 1'500 francs sera mis à la charge du recourant, qui succombe. Pour le surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 7 août du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Bernard Obrist.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
nz/fo/Lausanne, le 20 décembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint