CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 février 1998
sur le recours interjeté par André et Jocelyne FLUCKIGER, Yves OPPLIGER et Rose-Marie WEGMANN, rue du Centre 92, à St-Sulpice, dont le conseil est l'avocat Laurent Trivelli, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 19 mai 1995 par la Municipalité de Saint-Sulpice, dont le conseil est l'avocat Jean de Gautard, à Lausanne (aménagement de vingt-six places de stationnement et quatre places pour motos sur la parcelle, promise-vendue à ladite commune, appartenant à Transports publics de la région lausannoise SA).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffière: Mlle Kathrin Gruber.
Vu les faits suivants:
A. La localité de St-Sulpice, à l'ouest de Lausanne, occupe pour l'essentiel l'espace compris entre la route cantonale Lausanne-Morges et le lac Léman. Elle est parcourue par la rue du Centre, qu'emprunte la ligne de bus exploitée par l'intimée Transports publics de la région lausannoise SA (ci-dessous, selon l'abréviation usuelle : les TL). Jusqu'en 1991, certaines courses de la ligne reliant Lausanne à Morges se terminaient à St-Sulpice. Le rebroussement des bus s'effectuait alors sur la parcelle no 207 dont les TL sont propriétaires. Cette parcelle, d'une surface de 1'332 m2, se trouve en bordure nord de la rue du Centre en zone résidentielle B, destinée à l'habitation, le commerce et l'artisanat pouvant y être tolérés dans la mesure où ils n'entraînent aucun inconvénient dans le voisinage (art. 24, applicable par renvoi de l'art. 33 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions). D'après le plan de situation présentant le projet litigieux, la limite des constructions correspond à deux lignes situées de part et d'autre de la chaussée de la rue du Centre, distantes entre elles de 30 mètres. Sur la parcelle 207, cette limite des constructions grève une bande large de 10 mètres environ sur toute la longueur de la parcelle, qui est profonde au total d'environ 24,5 mètres. Les parcelles avoisinantes au nord et à l'est, également en zone résidentielle B, sont construites de maisons d'habitation. En particulier, la parcelle 859 contiguë au nord de la parcelle 207, porte un bâtiment d'habitation constitué en propriété par étages. Les recourants sont les propriétaires de la quasi-totalité de ces parts.
La parcelle 207 des TL intimés n'est pas construite d'un bâtiment. Elle est au contraire aménagée pour servir de place de rebroussement aux bus. L'essentiel de la parcelle est goudronné. Le long de la rue du Centre se trouve un îlot portant un abri destiné aux usagers des bus. Cet îlot est entouré par la surface goudronnée qui décrit une boucle permettant le rebroussement. Le nord de la parcelle 207 est constitué d'une bande engazonnée où pousse une haie de hauteur variable qui la sépare de la parcelle 859 des recourants. Sur la parcelle des recourants, l'espace situé entre la façade sud du bâtiment et la limite de la parcelle 207 est occupé notamment, en contrebas du terrain avoisinant, par les accès aux garages privés situés sous le bâtiment.
La municipalité intimée a élaboré à l'intention du conseil communal un préavis du 10 mars 1995 concernant l'achat de la parcelle 207. La municipalité y expose que la boucle de rebroussement n'est plus utilisée et que les TL sont disposés à céder la parcelle à la commune pour le prix de 260'400 fr., soit 200 fr. le m2. Les travaux envisagés par la commune consistent à modifier l'îlot sur lequel est situé l'abri des TL, à marquer des places de stationnement et à prolonger la haie existante au nord de la parcelle. L'abri existant subsisterait. La municipalité précise encore que l'acquisition de la parcelle permettrait d'aménager dans un premier temps un parking public de vingt-six places constituant un appoint non négligeable lors de manifestations organisées au village ou au complexe communal du Léman (celui-ci se trouve également le long de la rue du Centre, 200 mètres à l'est de la parcelle litigieuse). Le montant des travaux envisagés s'élève à 25'000 fr.
La commune a versé au dossier un projet d'acte de vente du 9 mars 1995 relatif à cette transaction. Il prévoit un droit de réméré qui pourrait être exercé par l'aliénatrice si la commune n'aménageait pas les places de parc prévues dans un délai de dix-huit mois ou si, les ayant aménagées, elle ne les maintient pas pendant la durée de sept ans. Un droit de préemption est également prévu pour la même durée de sept ans. D'après les explications fournies en audience, l'aliénatrice consent un prix favorable à la commune moyennant l'assurance que des places de parc adjacentes à l'arrêt de bus soient créées.
B. Ce sont ces travaux qui ont été mis à l'enquête du 18 avril au 8 mai 1995. Dix-neuf places de parc, dont deux places pour handicapé, seraient marquées sur le pourtour extérieur de la boucle de rebroussement tandis qu'au centre de la parcelle, après rétrécissement de la largeur de l'îlot, sept autres places et quatre places pour motos seraient créées. L'enquête a suscité l'opposition des recourants, qui invoquaient les inconvénients du bruit diurne et nocturne, des gaz d'échappement et de la vue d'un parking public sous leurs balcons et terrasses. L'administrateur de la copropriété est également intervenu dans le même sens.
C. Par décision du 19 mai 1995, la municipalité a décidé de lever l'opposition et de délivrer le permis de construire au propriétaire.
D. Les opposants ont recouru contre cette décision en concluant à son annulation. Ils ont effectué une avance de frais de 1'500 fr.
La commune intimée a conclu le 29 juin 1995 au rejet du recours.
L'effet suspensif a été accordé. La commune a été interpellée sur divers points, notamment, de même que le Service des routes et des autoroutes, sur l'application de la procédure prévue par les art. 11 et ss de la loi sur les routes. Le Service des routes et des autoroutes a déposé les déterminations du 24 juillet 1995 selon lesquelles les travaux projetés n'avaient à juste titre pas été assujettis à la procédure prévue par la loi sur les routes, mais considérés comme aménagements d'une parcelle privée, soumis à permis de construire selon la LATC.
E. Le tribunal a procédé le 20 mai 1996 à une inspection locale en présence des parties et de leurs conseils.
Après l'audience, le tribunal a encore fait verser au dossier le plan directeur des circulations évoqué par la commune en audience. Les recourants ont observé à cet égard qu'il s'agit d' "un rapport technique provisoire". Tel est en effet le sous-titre que porte ce document établi par le bureau Transitec et daté d'août 1990, qui sera cité le cas échéant dans les considérants qui suivent.
Considérant en droit:
1. L'objet du litige est l'aménagement d'une aire de stationnement publique de vingt-six places sur une parcelle bordière du domaine public mais située en zone résidentielle. La commune intimée a suivi à cet effet la procédure de délivrance d'un permis de construire selon les art. 104 ss LATC dans laquelle elle est en l'occurrence elle-même le destinataire du permis de construire puisque (même si la décision attaquée indique le contraire) c'est elle qui fera exécuter les travaux (art. 108 al. 1 LATC) sur la parcelle qu'elle prévoit d'acquérir des TL. On observe au passage que la demande de permis de construire désigne la commune intimée comme promettant acquéreur alors qu'en réalité la commune n'est pas au bénéfice d'une promesse d'achat (le document versé au dossier n'est qu'un projet d'acte notarié). En outre, la commune n'a pas signé la demande, contrairement à ce qu'exige l'art. 108 al. 1 LATC. Ces informalités sont toutefois sans conséquence dès lors que les indications en cause n'ont qu'une valeur indicative et que les recourants ne se sont au demeurant pas mépris sur les rôles respectifs de la société propriétaire actuelle et de la commune dans l'exécution des travaux litigieux.
2. Se pose en revanche la question de savoir si l'on ne se trouve pas en présence d'un projet qui aurait dû faire l'objet de la procédure prévue par les art. 13 ss de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR). Cette procédure, calquée sur celle qui conduit à l'adoption des plans d'affectation, implique après une enquête de trente jours l'adoption du plan communal par le conseil général ou communal et l'ouverture d'une voie de recours au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, puis au Tribunal administratif. C'est celle qu'a utilisée la commune intimée pour la modification du parking des Pierrettes, qui a fait l'objet de l'arrêt AC 95/172 du 19 décembre 1995.
Les art. 1 et 2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes ont la teneur suivante:
"Article premier.
La présente loi régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.
Sont également soumis à la présente loi les servitudes de passage public et les sentiers publics.
Art. 2.
En règle générale, la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas partie de la propriété privée, les ouvrages de protection antibruit, les places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que toutes les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation. Les ouvrages nécessaires tels que les ponts ou tunnels font également partie de la route, ainsi que les espaces libres supérieurs ou inférieurs à la chaussée".
Qu'elle soit utilisée comme aire de rebroussement pour les bus (comme c'était le cas jusqu'en 1991), comme simple station d'une ligne de bus (dans son état actuel) ou comme aire de stationnement (selon le projet litigieux), la parcelle litigieuse est occupée par des installations et ouvrages qui entrent dans la définition de la route figurant à l'art. 2 LR cité ci-dessus. Elle est ouverte au public et si l'on devait en outre considérer qu'elle fait partie du domaine public, elle tomberait sous le coup de l'art. 1 al. 1 LR cité ci-dessus. La procédure propres aux plans routiers serait alors applicable.
S'agissant de l'appartenance au domaine public, la doctrine paraît considérer que si l'affectation d'un bien-fonds au domaine public routier implique normalement l'établissement au préalable de plans, ceux-ci ne constituent cependant pas une condition sine qua non de l'affectation au domaine public, laquelle peut résulter tacitement d'un pur aménagement matériel pour le commun usage (Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, no 415 p. 251). Il en va ainsi des rues et des places ouvertes au public sans qu'aucune décision n'ait jamais été prise, alors même que la parcelle serait immatriculée au registre foncier comme propriété privée (Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 6.3.2.2, p. 272). On peut donc se demander si les travaux que la commune projette sur une surface ouverte au public qui entre dans sa propriété ne doivent pas, sous cet angle, être considérés comme exécutés sur le domaine public et faire en conséquence l'objet d'une procédure conforme aux règles sur les plans routiers. Tel n'est toutefois pas l'avis du Service des routes et des autoroutes, qui paraît tenir pour déterminant le fait que la parcelle n'est pas destinée à être décadastrée et transférée au domaine public après l'exécution des travaux; ce service relève que les routes privées n'entrent pas dans le champ d'application de la loi sur les routes même si elles sont ouvertes à la circulation publique, comme en témoigne de nombreux exemples dans le canton. On peut s'en remettre à cette interprétation car, d'un point de vue pragmatique, l'extrême lourdeur de la procédure d'adoption des plans routiers n'est pas de nature à justifier une interprétation extensive du champ d'application de la loi sur les routes. Il n'y a donc pas lieu d'imposer l'application de la procédure d'adoption des plans routiers lorsque comme en l'espèce, une collectivité publique aménage un parking public sur un terrain qui, tout en étant d'ores et déjà ouvert au public, était précédemment propriété d'un sujet de droit privé et sera acquis par la corporation publique sans être transféré au domaine public ni grevé d'une servitude publique. Il est d'ailleurs probablement de plus en plus rare en droit vaudois qu'une surface immatriculée comme propriété privée au registre foncier puisse néanmoins, comme l'envisage la doctrine citée plus haut, être considérée comme relevant en réalité du domaine public: en effet, l'art. 19 LR impose une délimitation exacte de ce dernier lors de toute modification routière. On observera enfin que l'aménagement litigieux en l'espèce, tout comme d'autres parmi ceux qu'énumère l'art. 2 al. 1 LR, est susceptible d'être autorisé aussi bien dans le cadre d'un projet routier que dans celui d'une demande d'autorisation de construire. En effet, il n'est pas douteux que si l'aire de stationnement litigieuse devait par exemple prendre place sur la parcelle du complexe communal du Léman (la municipalité expose dans son préavis que le parking litigieux sera utile à l'exploitation de ce centre), rien ne se serait opposé à ce que la décision autorisant sa réalisation soit prise au terme d'une procédure de permis de construire au sens des art. 104 ss LATC.
C'est donc finalement à juste titre que l'aménagement routier litigieux a été soumis à la procédure d'autorisation de construire.
3. Les recourants invoquent la violation de l'art. 73 al. 1 in fine du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.
Cette disposition qui fait partie des règles générales applicables à toutes les zones a la teneur suivante :
"La Municipalité fixe le nombre de places privées de stationnement ou garages pour voitures qui doivent être aménagées par les propriétaires, à leurs frais, et sur leur terrain, en rapport avec l'importance et la destination des constructions, sur la base des normes de l'USPR (Union Suisse des Professionnels de la Route). Les emplacements de stationnement doivent être prévus en arrière des alignements."
L'art. 73 al. 2 du règlement communal régit la perception d'une contribution compensatoire pour les places de parc manquantes.
Il est exact qu'une partie des places de parc prévues se trouverait entre la chaussée de la rue du Centre et la limite des constructions indiquée sur le plan de situation. Cette limite se présente sous la forme de deux alignements de part et d'autre de la chaussée, distants entre eux de 30 mètres. La commune ne s'étant pas déterminée lorsqu'elle a été interpellée à ce sujet par lettre du 11 juillet 1995, on ignore si cette limite est fondée sur un plan spécial ou sur les distances prescrites par l'art. 36 LR (en particulier l'art. 36 al. 1 lit. a LR qui fixe cette limite à 15 mètres de l'axe de la chaussée à l'intérieur des localités pour les routes cantonales principales de première classe). Peu importe toutefois. En effet, on ne se trouve pas en présence de places de parc réservées à l'usage d'un immeuble construit sur la parcelle, qui est l'hypothèse visée par l'art. 73 du règlement communal (qui vise à ce que les bâtiments soient suffisamment dotés de places de parc), mais d'une aire de stationnement public. On observera au surplus qu'appliqué à la lettre, l'art. 73 al. 1 du règlement communal aboutirait à la situation curieuse consistant en ceci que dans la partie nord de la parcelle litigieuse, les places prévues pourraient être aménagées "en retrait des alignements", que d'autres places sur le domaine public pourraient subsister ou être maintenues le long même de la rue du Centre (il y en a déjà et le plan directeur des circulations versé au dossier y fait allusion à plusieurs reprises), tandis que l'on devrait renoncer à toute place de parc sur la bande de terrain constituant la partie sud de la parcelle, le long de la rue du Centre. Cette situation absurde ne correspond à la volonté que le législateur communal a exprimée en vue de l'appliquer aux places de parc destinées à desservir un bâtiment privé. A supposer qu'on veuille néanmoins appliquer la règle de l'art. 73 al. 1 in fine, la municipalité pouvait légitimement autoriser une dérogation sur la base de l'art. 89 du règlement communal qui prévoit la possibilité de telles dérogations" pour des édifices publics ou des bâtiments privés dont la destination publique ou l'architecture réclame des dispositions spéciales". L'art. 89 du règlement communal habilite ainsi l'autorité municipale à déroger au règlement, et les conditions pour le faire sont remplies s'agissant de la création d'un parking public. C'est donc en vain que les recourants se prévalent de l'art. 73 du règlement communal.
Pour le surplus, le plan directeur des circulations, qui préconise la création d'un parking souterrain à la rue du Centre sur la parcelle de l'Hôtel de Ville ne contient rien qui soit en contradiction avec le projet litigieux.
4. La question qui se pose est bien plus de savoir s'il est admissible d'aménager un parking de vingt-six places dans la zone résidentielle B. Celle-ci, à teneur de l'art. 24 applicable par renvoi de l'art. 33 du règlement communal, est destinée à l'habitation, mais également au commerce et à l'artisanat dans la mesure où ces activités n'entraînent aucun inconvénient pour le voisinage. L'artisanat et le commerce pouvant entraîner la nécessité de créer des possibilités de stationnement, le principe d'un parking public doit être admis. On pourrait d'ailleurs aussi considérer qu'une dérogation aux règles sur l'affectation, expressément prévue l'art. 89 déjà cité, est possible en vertu de cette disposition. La seule question qui se pose est de savoir si le parking entraîne des inconvénients suffisants pour permettre aux recourants de faire condamner le projet.
Dans les litiges en matière de constructions, il en va de la tranquillité et du calme comme de la vue, ainsi le Tribunal administratif l'a rappelé encore récemment (AC 95/226 du 11 novembre 1996; AC 96/087 du 7 avril 1997): la vue est une situation de fait dont la privation ou la restriction au moment de la construction d'un bâtiment réglementaire sur un bien-fonds voisin constructible ne saurait être invoquée que si l'intérêt des voisins au maintien de la vue est protégé par une norme spéciale du droit communal. En l'absence d'une telle norme, le droit à la vue n'est pas protégé en droit public, si ce n'est indirectement au travers des règles de police des constructions fixant la distance à respecter entre les bâtiments et la limite de propriété voisine, ainsi que la hauteur des constructions (prononcé CCRC n° 6636, du 15 août 1990; arrêt AC 94/178, du 8 juin 1995, cons. 5). En matière de bruit, cela signifie que le propriétaire qui jouit d'une situation tranquille du fait que le fonds voisin du sien n'est pas encore construit ne peut prétendre s'opposer à une construction à moins que celle-ci ne lui porte une atteinte incompatible avec le droit public de la protection de l'environnement (AC 95/226 et AC 96/087 déjà cités).
Il en résulte que le problème des nuisances provoqué par le parking litigieux doit s'analyser au regard des dispositions sur la protection contre le bruit.
4. D'une manière générale, la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) a pour but la protection contre les atteintes nuisibles et incommodantes (art. 1 al. 1 LPE). Elle charge le Conseil fédéral de fixer des valeurs limites d'immission qui déterminent le seuil à partir duquel les atteintes sont à considérer comme nuisibles et incommodantes (art. 13 LPE). La LPE précise aussi les critères devant servir à fixer ce seuil (art. 13 al. 2, art. 14 et 15 LPE; Kommentar USG, N. 37 et 42 ad art. 11 LPE).
a) En matière de bruit, la LPE prévoit, outre la détermination des valeurs limites d'immission, la fixation de valeurs d'alarme et de valeurs de planification (art. 19 et 23 LPE). L'ensemble, désigné comme valeurs d'exposition au bruit (art. 2 al. 5 OPB), a ainsi la fonction suivante:
- valeurs d'alarmes : supérieures aux valeurs d'immission, elles permettent d'apprécier l'urgence des assainissements (art. 19 LPE);
- valeurs d'immission : elles sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE);
- valeurs de planification : inférieures aux valeurs limites d'immission, elles assurent la protection des nouvelles zones à bâtir contre le bruit des nouvelles installations fixes et en vue de la planification de nouvelles zones à bâtir (art. 23 LPE).
On rappellera en outre que le principe de prévention (art. 11 al. 2 LPE; v. ég. art. al. 2 LPE) exige que les émissions soient limitées dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que ce soit économiquement supportable. Cela signifie en bref que le fait que les valeurs d'exposition soient respectées n'emporte pas en soi un droit de créer des nuisances inférieures à ces valeurs (voir en outre sur ces questions AC 96/062 du 19 juin 1996, avec les références citées, qui rappelle que la doctrine récente admet qu'en pratique, la portée de l'art. 11 al. 2 LPE est absorbée par la règle de l'art. 25 LPE (astreignant les nouvelles installations fixes au respect des valeurs de planification) et que l'on ne peut exiger une limitation supplémentaire des émissions que si la dépense qui la permettrait est modeste).
b) En l'espèce, on peut se demander si le parking public litigieux, en zone résidentielle B à laquelle l'art. 75 RPE attribue un degré de sensibilité au bruit II, doit être considéré comme une installation fixe nouvelle (il ne pourrait alors être aménagé que si son bruit seul ne dépasse pas les valeurs de planification, art. 25 LPE; art. 7 al. 1 OPB) ou si la transformation de la place de rebroussement des bus en un parking public, avec maintien d'un arrêt de bus, correspond à l'hypothèse d'une installation fixe existante mais modifiée (ce qui impliquerait une limitation préventive des émissions dans la mesure de la réalisabilité technique et économique, art. 8 al. 1 OPB, ou encore, si la modification est "notable" au sens de l'art. 8 al. 2 OPB, le respect des valeurs limites d'immissions). On peut aussi s'interroger sur l'application éventuelle des valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers définies par le chiffre 2 de l'annexe 6 de l'OPB, qui visent notamment les parcs à voitures couverts et les grandes places de parcage à ciel ouvert hors des routes (lit. d). La question peut rester ouverte car d'après l'exp¿ience du tribunal, vingt-six places de parc extérieures ne sont pas de nature à provoquer un dépassement des valeurs limites, même celles de planification pour le degré de sensibilité II (voir, tous en degré de sensibilité II: AC 93/170 du 7 mars 1994 où étaient en cause les 70 places extérieures de la salle polyvalente de Yens, où le tribunal s'est d'ailleurs demandé si l'objet du litige répondait à la définition de "grande place de parcage à ciel ouvert hors des routes"; AC 93/034 du 29 décembre 1993 concernant un parking souterrain de 40 places avec rampe d'accès au chemin de Messidor à Lausanne, confirmé par l'ATF 1A.25/1994-1P.73/1994 du 12 août 1994; AC 96/087 du 7 avril 1997 concernant un parking souterrain de trente-cinq places et vingt et une places de parc extérieures entre l'avenue de Rumine et la rue Orient-Ville à Lausanne également; AC 92/023 du 4 mai 1993 concernant deux parkings souterrains de 10 et 45 places à Gland; voir encore AC 92/441 du 10 septembre 1993 concernant 17 places de parc souterraines et 28 places de stationnement autour du complexe communal de Villette; AC 95/050 du 8 août 1996 concernant 200 places à Florimont à Lausanne)
Les règles fédérales relatives à la protection contre le bruit ne s'opposant pas au projet litigieux, le grief des recourants doit être rejeté.
5. Est également mal fondé le grief que les recourants tirent de l'art. 40 al. 2 RATC qui prévoit que, "en règle générale", l'aire de stationnement doit être dissimulée par un écran naturel. L'inspection locale a en effet permis d'observer la présence d'une haie entre la parcelle des recourants et celle où prendrait place le projet litigieux.
6 Vu ce qui précède le recours doit être rejeté aux frais des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens, mais en paieront à la commune assistée d'un mandataire rémunéré.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 19 mai 1995 de la Municipalité de St-Sulpice autorisant l'aménagement de 26 places de parc et 4 places pour véhicules à deux roues sur la parcelle no 207 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge d'André Flückiger, Jocelyne Flückiger, Yves Oppliger, Marie-Rose Wegmann, solidairement entre eux.
IV. André Flückiger, Jocelyne Flückiger, Yves Oppliger, et Marie-Rose Wegmann, solidairement entre eux, verseront à la Commune de St-Sulpice la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 25 février 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).