CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 décembre 1995
sur le recours interjeté par la fondation "CENTRE SOCIAL ET CURATIF, SAINT-BARTHELEMY", représentée par Me Benoît Bovay, avocat, à Lausanne,
contre
une décision de la Municipalité de Saint-Barthélemy du 15 mai 1995 (condition liée à la délivrance d'un permis de construire).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg , président; M. A. Chauvy et Mme H. Dénéréaz-Luisier, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri,sbt.
Vu les faits suivants:
A. Le Centre social et curatif, St-Barthélemy (ci-après: le centre), qui accueille des adultes handicapés, est une fondation installée depuis 1946 dans le château de St-Barthélémy. Situé à la sortie du village en direction de Bettens, le château est isolé sur un promontoire naturel et entouré d'arbres majeurs. Le 31 août 1994 le Conseil d'Etat a approuvé le plan de quartier "Le Château", qui a notamment pour objectifs de créer un équipement à but social et curatif, de définir le château dans son site par la mise en valeur de l'allée d'arbres, de l'esplanade et du parc, et d'aménager des places de stationnement et des voies d'accès pour les besoins spécifiques du lieu, en réglementant les bâtiments existants, les constructions nouvelles, les aménagements extérieurs, l'aire forestière et l'environnement.
B. Donnant suite à la demande du centre qui souhaitait s'agrandir et se moderniser par la construction d'habitations, d'ateliers et de locaux polyvalents, ainsi que par la transformation du château et de la maison de l'Orme, la Municipalité de St-Barthélemy (ci-après : la municipalité) lui a octroyé un permis de construire le 15 mai 1995, assorti toutefois de "directives communales concernant la voie d'accès au chantier" interdisant d'utiliser l'allée menant actuellement au château et l'obligeant ainsi à créer une voie d'accès au sud pour permettre aux véhicules d'accéder au chantier par le chemin qui mène à la ferme du château.
C. Le 23 mai 1995 le centre a recouru au Tribunal administratif contre cette décision, concluant à l'annulation de la clause exigeant la création d'une voie d'accès au chantier, au motif que cette exigence serait disproportionnée.
Le Service de l'aménagement du territoire et le conservateur de la nature ont tous deux conclu à l'admission du recours.
Dans sa réponse l'autorité intimée a pour sa part conclu à ce que le tribunal ne statue pas sur la cause avant que le conseil communal et l'exécutif cantonal ne se soient prononcés sur un addenda au plan de quartier "Le Château".
Considérant en droit:
1. Les droits et les obligations qui sont l'objet d'une décision peuvent être affectés par diverses modalités (terme, condition, charge), fixées dans des clauses accessoires (Pierre Moor, Droit administratif II, 1991, p. 47) auxquelles s'applique le principe de légalité (Zbl 1981 p. 165); une autorité ne peut ainsi pas joindre à sa décision des clauses accessoires que la loi ne prévoit pas (Pierre Moor, op. cit., p. 50; Zbl 1981 p. 165). Une clause accessoire peut toutefois être introduite dans un acte afin qu'il satisfasse aux conditions légales, pour autant que cette clause serve à la réalisation des exigences posées par la loi (André Grisel, Traité de droit administratif I, 1984, p. 408). Ainsi, la validité d'un permis de construire peut-elle être soumise à une condition ou être accompagnée d'une charge (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 1988, p. 182 ss).
Point n'est besoin en l'espèce de déterminer si les "directives communales" qui accompagnent le permis de construire du 15 mai 1995 et qui interdisent au maître de l'ouvrage l'accès au chantier par le chemin menant actuellement au château, constituent une charge, soit une obligation imposée par l'acte administratif à son destinataire, ou une condition, qui subordonne les effets d'un acte administratif à un événement incertain (André Grisel, Traité de droit administratif I, 1984, p. 407 ss; Pierre Moor, Droit administratif II, 1991, p. 47 ss; Benoît Bovay, op. cit., p. 182 ss). L'autorité intimée n'était quoi qu'il en soit pas fondée à les prescrire, ainsi qu'on va le voir.
2. Les "directives communales" ne peuvent pas reposer sur l'art. 117 LATC, qui permet à l'autorité de délivrer un permis de construire en l'assortissant au besoin de clauses adéquates lorsque les défauts ou les lacunes du projet sont secondaires (de minime importance).
Tout d'abord on ne voit pas en quoi l'accès au chantier par l'allée existante, expressément consacrée par le plan de quartier comme "aire de circulation et d'accès" contreviendrait aux prescriptions fédérales, cantonales ou communales sur l'aménagement du territoire et les constructions. Le Service de l'aménagement du territoire relève d'ailleurs que l'accès existant est pleinement suffisant et que la protection des arbres bordant l'allée qui mène au château peut être assurée moyennant quelques mesures simples, comme la pose d'une barrière de protection autour des arbres ou la création d'une protection pour éviter le compactage du sol.
Au surplus, même si le projet s'était avéré non réglementaire au niveau de l'accès au chantier, encore aurait-il fallu que la solution imposée par la municipalité soit elle-même conforme aux buts et principes de l'aménagement du territoire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. En effet la construction d'une nouvelle voie d'accès en zone agricole porterait, de l'avis même du Conservateur de la nature, une atteinte au paysage qui ne peut être justifiée par aucun argument technique objectif. Cet avis est également partagé par le Service de l'aménagement du territoire. De plus, le rapport établi selon l'art. 26 OAT lors de l'élaboration du plan de quartier indique lui aussi que l'accès préconisé par la municipalité "touche à l'intégrité du site et interrompt une ligne de crête importante dans la lecture du site", qu'il nécessiterait l'aménagement de talus et poserait des problèmes de visibilité au débouché du chemin agricole sur la route cantonale. Ainsi la construction d'une voie d'accès provisoire hors des zones à bâtir se heurterait à l'art. 24 LAT, selon lequel des autorisations ne peuvent être délivrées en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, que si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (lettre a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lettre b). Pour que ces conditions soient remplies, il faut que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu; de simples raisons financières, personnelles ou d'agrément ne suffisent pas (JT 1984 I 522). Or, on vient de le voir, aucune raison objective au sens de la jurisprudence précitée ne justifie en l'espèce la construction d'une route d'accès provisoire en zone agricole, et il n'apparaît pas non plus que cet emplacement soit nettement plus avantageux (JT 1988 I 473) que l'accès actuel dans la zone à bâtir; il n'y aurait dès lors pas de raison de s'écarter de la jurisprudence selon laquelle une route destinée à desservir une zone à bâtir doit en principe être construite en zone à bâtir et non en zone agricole ni dans le territoire sans affectation spéciale (JT 1994 I 439).
Les conditions d'accès au chantier imposées au recourant ne trouvent par conséquent aucune justification dans les règles sur l'aménagement du territoire et les constructions.
3. L'interdiction d'utiliser la route existante pour accéder au chantier, bien qu'elle corresponde à l'accès prévu par le plan de quartier légalisé, aurait éventuellement pu se fonder sur l'art. 3 al. 3 LCR (la circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit) ou sur l'art. 10 LPNMS relatif aux mesures conservatoires en matière de protection générale de la nature et des sites. Toutefois, même s'il y avait eu motif à intervenir en vertu de ces dispositions, ce qui n'est pas le cas, seuls le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (art. 4 al. 1 LVCR) et celui de l'Agriculture, de l'industrie et du commerce (art. 10 al. 1 LPNMS) auraient été compétents pour le faire.
4. On relèvera encore que le fait qu'un addenda au plan de quartier concernant les places de parc et les voies d'accès soit à l'étude, aurait à la rigueur pu justifier un refus du permis de construire sur la base de l'art. 77 LATC, encore que l'on verrait mal le conseil communal revenir sur le principe même de l'accès existant, actuellement entériné par le plan de quartier. En revanche il s'agit d'un argument dénué de pertinence pour interdire durant la phase de construction l'utilisation de l'accès existant.
5. Le recourant, qui a procédé avec l'aide d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à des dépens à charge de la partie déboutée (art. 55 LJPA). En revanche il n'y a pas lieu de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de St-Barthélemy, dont la municipalité a agi dans le cadre de ses attributions de droit public, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les directives de la Municipalité de St-Barthélemy concernant la voie d'accès au chantier, jointes au permis de construire no 95/1 délivré le 15 mai 1995 au Centre social et curatif, St-Barthélémy, sont annulées.
III. La Commune de St-Barthélemy versera au Centre social et curatif, St-Barthélemy, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
fo/Lausanne, le 18 décembre 1995
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint