CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 1er septembre 1995
sur le recours formé par Pierre LEHMANN, Sonzier, à 1822 Chernex
contre
la décision de la Municipalité de Montreux, du 14 mars 1995, levant son opposition et autorisant John et Margarete Gapper à transformer un bâtiment existant, au lieu-dit "Es Bignières".
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Chauvy et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. John et Margarete Gapper sont propriétaires en société simple à Sonzier sur Montreux, au lieu-dit "Es Bignières", de la parcelle no 3335 du cadastre de Montreux; sur ce bien-fonds s'implante une ancienne maison d'habitation forestière, que flanque à l'est un boiton désaffecté. La parcelle 3331, adjacente à l'est, appartient à Pierre Lehmann : elle supporte un bâtiment d'habitation. A teneur de la réglementation communale, légalisée le 15 décembre 1972, les lieux font partie de la zone agricole.
B. En août 1992, John et Margarete Gapper ont requis de la municipalité l'autorisation de transformer et d'agrandir le bâtiment existant : pour l'essentiel, il était prévu de redistribuer les espaces intérieurs, de surélever la toiture et d'augmenter le volume de l'annexe est. Ouverte du 13 octobre au 2 novembre 1992, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition. L'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir a été délivrée par le Service de l'aménagement du territoire (SAT) le 5 novembre 1992. Le permis de construire date du 7 avril 1993; il n'a fait l'objet d'aucun recours. Le 19 août, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE) a autorisé John et Margarete Gapper à déverser les eaux usées provenant de leur bâtiment dans une tranchée filtrante, après traitement par une fosse de décantation.
Le 8 octobre, John Gapper a remis à la municipalité une carte d'avis d'ouverture de chantier, dès le 1er septembre. Ce dont la municipalité a pris acte par lettre du 20 octobre.
C. En 1994, John et Margarete Gapper ont envisagé d'apporter à leur projet un certain nombre de modifications : en substance, il était question de remanier la distribution intérieure initialement prévue, d'augmenter l'extension du volume de l'annexe, de remplacer un balcon-baignoire par une lucarne, de modifier certains percements et de créer un mur de soutènement ainsi qu'une dalle pour des emplacements de stationnement. L'enquête publique complémentaire a eu lieu du 16 septembre au 6 octobre 1994 : elle a suscité l'opposition de Pierre Lehmann. Le 10 octobre, le SAT a refusé son autorisation spéciale pour le couvert-garage et les places de stationnement projetées, et l'a accordée pour le surplus. Le 13 mars 1995, la municipalité a refusé le permis de construire pour le mur de soutènement et pour la dalle, et l'a délivré pour les autres travaux projetés; ce dont elle a informé l'opposant Lehmann le 14 mars.
D. Par actes des 17/30 mars 1995, Pierre Lehmann a recouru : il incrimine tant le permis de construire de 1993 que celui dont il vient d'être question. La municipalité, le SAT et les constructeurs concluent au rejet du pourvoi. Le SEPE s'en remet à justice.
Le tribunal a tenu audience le 17 juillet, en présence des parties et intéressés. Il a procédé à une visite des lieux; à cette occasion, il a constaté que certains travaux avaient été amorcés, ce dont le recourant s'était d'ailleurs déjà plaint auparavant.
Considérant en droit:
1. La logique commande de circonscrire d'abord l'objet du litige. Le recourant ne se limite pas en effet à incriminer la décision municipale des 13/14 mars 1995; il entend remettre également en cause le permis de construire du 7 avril 1993.
C'est aux termes d'une procédure en tous points conforme aux art. 103 et ss LATC que la première autorisation de bâtir avait été délivrée : les termes de "loi de la jungle", que ne craint pas d'utiliser le recourant, sont donc parfaitement déplacés. Quant aux raisons que le recourant donne pour expliquer son inaction en 1992-1993, elles ne résistent pas un instant à l'examen : en effet, le recourant doit s'en prendre à lui-même s'il a réglé son comportement en fonction des propos que lui aurait tenus le constructeur, ou encore d'après la confiance qu'il accordait au conseiller municipal alors responsable de l'urbanisme et des constructions.
Par conséquent, tant l'autorisation spéciale délivrée par le SAT en 1992 que le permis de construire de 1993 bénéficient aujourd'hui de la force de chose décidée : ils ne sauraient donc être remis en cause. Tout au plus pourrait-on s'interroger avec le recourant et le SAT sur la validité dans le temps de ce permis de construire, puisqu'aux termes de l'art. 118 al. 1er LATC, tel que modifié par la loi du 22 juin 1993, un permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée; mais il suffit de constater sur ce point que le constructeur avait signalé à la municipalité que le chantier s'était ouvert le 1er septembre 1993, ce dont elle avait expressément pris acte le 20 octobre 1993.
En conclusion, le tribunal n'entrera en matière ni sur l'autorisation spéciale du 5 novembre 1992, ni sur le permis de construire du 7 avril 1993. En revanche, il examinera le bien-fondé de la décision du SAT du 10 octobre 1994, comme aussi de la décision municipale des 13/14 mars 1995.
2. Les lieux sont classés en zone agricole. Disposition d'application de l'art. 24 al. 2 LAT, l'art. 81 al. 4 LATC dispose que l'autorité cantonale compétente peut autoriser la rénovation de constructions non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire; une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction, et qu'il n'en résulte pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement. Aux termes de l'art. 121 lit. a LATC, c'est le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports qui est désigné comme étant l'autorité compétente.
a) La jurisprudence ne fixe pas de limite précise à l'ampleur d'un agrandissement. En particulier, le Tribunal fédéral n'a pas repris la norme posée par l'art. 25 de l'ordonnance générale sur la protection des eaux contre la pollution dans sa version du 6 novembre 1974, qui fixait l'extension maximale à 25 % : il s'agirait en effet d'une norme trop rigide. En réalité, il faut apprécier chaque cas pour lui-même en tenant compte de toutes les circonstances de fait, en particulier en comparant les surfaces et les volumes réels dans l'état actuel et après les aménagements projetés; mais ne peut être considéré comme partiel qu'un agrandissement de faible importance par rapport à l'ensemble de la construction (voir notamment J.-M. Henny, "Rénovation, transformation et reconstruction d'installations ou de constructions hors de la zone à bâtir" in RDAF 1988 377 et ss, spéc. p. 383 et ss; ATF 112 Ib 94; Droit vaudois de la construction, 2ème édition, Payot Lausanne, 1994, note 8.3 ad art. 24 LAT).
b) Le moins que l'on puisse dire est que les documents produits par les constructeurs en 1992 laissaient à désirer : des plans en avaient annulé d'autres et les formulaires officiels avaient été remplis de façon assez approximative. C'est donc peut-être en raison d'une mauvaise compréhension du dossier que le SAT - qui, sans renier sa décision, convient aujourd'hui qu'on était alors déjà proche de la limite supérieure - avait délivré son autorisation spéciale en 1992. Pourtant, à lire le chiffre 54 de la demande de permis du 28 août 1992, la surface bâtie devait d'emblée passer de 104 mètres carrés à 147 mètres carrés, chiffres qui à eux seuls auraient dû inciter le SAT à une certaine vigilance, indépendamment même des plans; de surcroît, vérifications faites, le projet devait conduire à une augmentation plus importante encore du volume initial.
Ainsi, en autorisant en 1992 un agrandissement de l'ordre de 50 %, le SAT avait incontestablement conclu à tort à une transformation partielle au sens du droit fédéral. Toutefois, on le répète, cette décision est aujourd'hui entrée en force puisque c'est beaucoup trop tard que - fût-ce à juste titre - le recourant la remet en cause.
c) On l'a vu, il n'en va de même ni pour la décision du SAT du 10 octobre 1994 ni pour la décision municipale des 13/14 mars 1995, incriminées cette fois en temps utile par le recourant. Encore qu'il soit superflu de s'attarder sur le sort de certains éléments prévus par le projet de 1994 : le SAT a en effet prohibé la création d'un garage et d'emplacements de stationnement, refus que de son côté le constructeur n'a pas contesté.
Indépendamment d'une redistribution des espaces intérieurs et des ouvertures, le nouveau projet tend à augmenter davantage encore l'extension de la surface bâtie et du volume : l'aile nord-est occuperait environ 12 mètres carrés supplémentaires par niveau; de plus, la suppression d'un balcon-baignoire au profit d'une lucarne augmenterait légèrement le volume habitable des combles. En d'autres termes, si une première atteinte déjà non négligeable au droit fédéral doit être admise au nom du principe de l'autorité de chose décidée, il est exclu d'en tolérer une aggravation, fût-elle en soi peu importante. L'autorisation spéciale du 10 octobre 1994 doit donc être annulée, et avec elle le permis de construire du 13 mars 1995, dans la mesure du moins où ils permettent une extension dans l'espace par rapport au projet initial; en revanche, ils peuvent subsister en tant qu'ils autorisent une redistribution des locaux et des ouvertures sans incidence sur le gabarit du bâtiment.
d) Dans ces conditions, se pose d'office au tribunal la question d'un rétablissement - tout au moins partiel - de l'état antérieur des lieux. En effet, ce ne sont pas seulement des travaux autorisés en 1992-1993 qui ont été amorcés : certains éléments du projet modifié ont eux aussi fait l'objet d'un début d'exécution.
La non-conformité d'aménagements ou de travaux aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose pas, dans tous les cas, un ordre de démolition ou de remise en état en application des art. 105 et 130 al.2 LATC : cette question doit notamment être examinée au regard des principes de la proportionnalité et de la bonne foi. L'autorité renoncera à une telle mesure lorsque les dérogations à la règle sont mineures, ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221).
L'administration viole le principe de la bonne foi lorsqu'elle trompe la confiance qu'elle a éveillée, notamment en agissant contra proprium factum après avoir donné des assurances ou adopté une attitude permettant à l'administré d'attendre d'elle certains comportements précis; un administré ne saurait cependant se prévaloir d'informations dont il devrait connaître le caractère erroné ni, notamment, arguer de sa bonne foi pour maintenir une situation irrégulière s'il n'a pas pris des dispositions sur lesquelles il lui est impossible de revenir; il ne peut pas davantage se prévaloir d'une situation contraire au droit s'il l'a lui-même créée (Droit vaudois de la construction, op. cit., p. 358). Dans le cas particulier, les constructeurs ne peuvent invoquer la protection de leur bonne foi : d'une part en effet, l'autorisation spéciale du SAT et le permis de construire qui leur avait été délivrés en 1994-1995 ne sont pas entrés en vigueur; d'autre part et surtout, les travaux se sont poursuivis postérieurement au dépôt du recours, quand bien même les constructeurs avaient été dûment avisés de l'octroi de l'effet suspensif.
Le fait que le constructeur ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive certes pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité; il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216; ATF 111 Ib 213). Qui plus est, les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées doit être qualifié d'important (ATF 115 Ib 148; ATF 114 Ib 320; Etude DFJP/OFAT, note 19 ad art. 24 LAT).
En conclusion sur ce point, seuls les travaux autorisés en 1992-1993 pourront donc se poursuivre. Quant aux aménagements déclarés à tort conformes au droit fédéral en 1994-1995, ils devront disparaître, dans un délai de deux mois dès la notification du présent arrêt; le coût de leur suppression devrait d'ailleurs être relativement modeste, en sorte qu'aucune violation du principe de la proportionnalité n'est à craindre. Il appartiendra à la municipalité de veiller à la stricte exécution de la présente injonction.
3. Enfin, le recourant soulève la question de l'évacuation des eaux usées. Si tant est que le recourant ne soit pas là encore à tard pour contester l'autorisation de déversement (no 341/395) délivrée le 19 août 1993 aux constructeurs par le SEPE, le tribunal n'a aucune raison de mettre en doute la position prise en procédure par ce dernier : dans l'attente d'un raccordement à la STEP, la fosse de décantation commune aux propriétés du recourant et des constructeurs, d'une capacité de 15 équivalents-habitants, peut être considérée comme quantitativement suffisante au regard du nombre prévisible d'occupants (14 équivalents-habitants au total) des deux bâtiments.
A cela s'ajoute la servitude de canalisation d'égouts et usage de fosse septique (inscrite au RF sous no 276'3322), grevant la parcelle 3331 en faveur de la parcelle no 3335. Il est possible que le recourant soit d'avis qu'une augmentation du nombre d'occupants du bâtiment implanté sur le fonds dominant entraînerait une intensification abusive de l'exercice de la servitude; mais, s'il décidait d'agir dans ce sens, il devrait alors saisir le juge civil de cette question, qui relève du droit privé.
4. Les considérants ci-dessus conduisent en conclusion à une admission partielle du pourvoi. Le recourant, qui obtient gain de cause sans avoir consulté avocat, n'a pas droit à l'allocation de dépens; quant à l'indemnité pour tort moral à laquelle il a déclaré vouloir prétendre, elle ne relève pas du contentieux objectif. La municipalité, qui a agi dans le cadre de ses attributions de droit public, n'encourt ni frais ni dépens; en revanche, il se justifie de mettre à la charge des constructeurs, solidairement entre eux, un émolument de justice limité à 1'800 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. L'autorisation spéciale délivrée le 10 octobre 1994 par le Service de l'aménagement du territoire et le permis de construire délivré le 13 mars 1995 par la Municipalité de Montreux sont annulés en tant qu'ils autorisent un nouvel agrandissement par rapport à celui autorisé en 1993; ils sont confirmés pour le surplus.
III. Un délai de deux mois dès notification du présent arrêt est imparti aux constructeurs John et Margarete Gapper pour supprimer tous aménagements contraires au chiffre II ci-dessus.
IV. Un émolument de justice de 1'800 (mille huit cents) francs est mis à la charge des constructeurs John et Margarete Gapper, solidairement entre eux.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 1er septembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)