CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 1er septembre 1995
sur le recours interjeté par Michel RAIS, à Montreux, représenté par l'avocat Denis Sulliger, rue du Simplon 13, 1800 Vevey,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 18 janvier 1995, et celle de la Municipalité de Château-d'Oex du 3 février 1995, lui ordonnant de supprimer des aménagements réalisés sans droit et de restituer le terrain dans son état antérieur.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Matthey et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: Mlle V. Leemann, ad hoc.
Vu les faits suivants:
A. Michel Rais est propriétaire de la parcelle no 2417 du cadastre de Château-d'Oex. Sis au lieu dit "Les Eraisis", à la Lécherette, ce bien-fonds de quelque 45'000 mètres carrés présente une configuration marécageuse dans sa partie amont, puis s'élève en forte pente en direction de l'est. Régulièrement fauchée par quelques paysans, cette parcelle est également empruntée par d'autres agriculteurs qui exploitent des terrains situés dans son voisinage immédiat.
Propriété de Michel Rais depuis une trentaine d'années, ce bien-fonds supporte notamment une ancienne ferme, transformée en chalet de vacances, il y a quelque vingt ans. Ce chalet, relativement peu utilisé durant l'été (cinq à six séjours), est principalement occupé l'hiver, période durant laquelle il est accessible à ski.
B. Anciennement classée en zone intermédiaire, la parcelle no 2417 est actuellement comprise dans le périmètre de la zone réservée, instituée à titre de protection provisoire des zones humides du Col des Mosses, selon le plan mis à l'enquête du 20 décembre 1990 au 31 janvier 1991 et approuvé par le Conseil d'Etat le 8 février 1995. Constitué d'un bas marais au sens de l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur la protection des bas marais d'importance nationale, ce bien-fonds figure en outre dans la liste des marais d'importance nationale dont la mise au point n'est pas terminée, au sens de l'annexe 3 de dite ordonnance sous no 1566 "Communs des Mosses est de la route".
C. Au cours du mois d'octobre, Michel Rais a entrepris des travaux visant à aménager sur son bien-fonds un chemin empierré de quelque 90 mètres de longueur sur 3 mètres de largeur, dont le tracé très déclive forme un large virage et aboutit à une dizaine de mètres de son chalet. Ce tronçon prolonge une petite route existante.
Par courrier recommandé du 13 octobre 1994, à la suite d'une visite des lieux effectuée le jour précédent par un membre de la Commission technique, la municipalité s'est adressée à Michel Rais: elle observait que les travaux entrepris étaient exécutés en zone agricole et dans le périmètre des zones humides, et qu'ils n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation de construire; en conséquence, elle ordonnait leur arrêt immédiat. Par pli du 17 octobre, Michel Rais a expliqué à la municipalité qu'il avait profité de la présence sur place de l'entreprise Isoz pour réaliser les travaux en cause, lesquels, terminés depuis trois jours, avaient été exécutés dans le but de permettre aux paysans qui exploitent et entretiennent sa parcelle d'y accéder dans de meilleures conditions.
Le 21 octobre, la municipalité a consulté le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) sur les mesures à prendre.
Le 6 décembre, la fondation WWF suisse pour l'environnement naturel a informé la municipalité que des fossés de drainage venaient également d'être creusés à proximité du chalet Rais, en amont.
Par courrier du 18 janvier 1995, le département a fait part de sa décision à la municipalité. En bref, il exposait qu'il résulte d'un rapport établi par un spécialiste du bureau d'écologie et de géographie appliquées Hintermann et Weber SA, Alain Stuber, ainsi que de celui établi par la division conservation de la nature du Service cantonal des forêts, de la faune et de la nature que les travaux réalisés sans autorisation porteraient une grave atteinte à un bas marais d'importance nationale, constitueraient une menace pour le reste du marais et porteraient préjudice à un site; que l'ouverture d'une enquête publique de régularisation ne saurait aboutir à l'octroi d'un permis de construire en sorte qu'il y avait lieu d'ordonner la démolition des travaux réalisés sans droit et la remise en état des lieux.
Par courrier recommandé du 3 février, la municipalité a communiqué la décision du département à Michel Rais et lui a intimé l'ordre de supprimer les aménagements illicites et de restituer le terrain dans son état antérieur, dans un délai échéant le 31 juillet; suivait l'indication des voies de droit.
D. Par acte du 16 février 1995, Michel Rais a interjeté recours contre cette décision, concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à l'octroi d'un délai pour présenter un dossier d'enquête. En substance, il fait valoir que le tronçon de chemin réalisé vise à permettre une exploitation agricole plus aisée de la parcelle et moins dommageable pour le terrain en sorte que les travaux en cause seraient conformes à la législation en matière de protection des zones humides. Il soutient qu'une autorisation de construire pourrait être accordée sur la base de l'art. 22 LAT. Dans le délai imparti à cet effet, le recourant a versé une avance de frais de Fr. 1'500.--.
Par ordonnance du 27 février, l'effet suspensif a provisoirement été accordé au pourvoi.
Le Conservateur de la nature, la municipalité et le département ont procédé respectivement les 20 mars, 24 mars et 24 avril 1995; tous concluent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. En bref, ils maintiennent leur position. Leurs argumentations seront reprises plus loin, dans la mesure nécessaire.
Le Tribunal administratif a tenu séance à la Lécherette, le 24 mai 1995, en présence du recourant Michel Rais, assisté de son conseil, l'avocat Denis Sulliger, à Vevey; pour la municipalité, de Albert Chapalay, syndic; pour le département, de François Zürcher, juriste; et pour la Conservation de la nature, de Bernadette Roux, accompagnée de Alain Stuber, membre du bureau Hintermann et Weber.
A cette occasion, le Tribunal a procédé, sur requête du recourant, à l'audition de trois paysans de la région, Roger Mottier, Claude-Alain Blum et Maurice Henchoz. En substance, il résulte de leurs témoignages que les quelques paysans concernés, qui exploitent une surface de terrain d'environ 250'000 mètres carrés au total, empruntent le tronçon litigieux environ deux cent quarante fois par année (cent vingt trajets aller et retour) à l'occasion de la récolte des foins. Le Tribunal a également effectué une visite des lieux, en présence des parties et intéressés, qui ont été entendus dans leurs explications, arguments et conclusions. Cette visite a permis de constater qu'un drainage avait été installé en amont du chemin, parallèlement au chalet Rais, ainsi que sous terre, dans la partie inférieure du chemin, du côté amont; que le chemin en cause était particulièrement visible dans le versant de la pente et que des traces d'ornières, dues aux passages des machines agricoles avant que les aménagements litigieux ne soient réalisés, marquaient également le terrain dans le sens de la pente, sur une largeur de 8 à 10 mètres.
Le Tribunal administratif a communiqué le dispositif de son arrêt le 31 mai 1995.
Considérant en droit:
1. La première question qui se pose est celle de la réglementarité des travaux - chemin empierré et drainages - réalisés sans droit: en effet, exiger leur suppression et la restitution des lieux dans leur état antérieur n'aurait aucun sens si, vérifications faites, lesdits travaux ne contrevenaient à aucune disposition légale ou réglementaire (voir notamment B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Payot Lausanne 1988, p. 201).
a) Aux termes de l'art. 24 sexies al. 5 de la Constitution fédérale, les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière représentant un intérêt national sont placés sous protection; dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une forme ou une autre; font exception les installations servant à assurer la protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles. Il résulte par ailleurs de l'art. 5 de l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur la protection des bas marais d'importance nationale que les cantons doivent prendre les mesures de protection et d'entretien adéquates pour conserver intacts les objets protégés, en accordant une importance particulière au maintien et à l'encouragement d'une exploitation agricole adaptée (al. 1er); ils doivent en particulier veiller à ce que soient interdites toute installation ou construction et toute modification de terrain, notamment les drainages, à l'exception de celles servant à assurer la protection conformément au but visé (al. 2 ch. b), de celles servant à la poursuite de l'exploitation agricole qui n'entrent pas en contradiction avec le but visé par la protection (al. 2 ch. d). Le recourant soutient que les travaux réalisés seraient conformes à ces dispositions ainsi qu'à l'art. 3 du règlement lié au plan du 8 février 1995 instaurant une zone réservée en ces lieux, qui interdit provisoirement tous travaux, à l'exception d'aménagements, constructions ou installations d'intérêt général conformes au but poursuivi: selon le recourant, les aménagements litigieux viseraient non seulement à permettre aux paysans qui exploitent et entretiennent sa parcelle d'y accéder dans de meilleures conditions, mais aussi à protéger le terrain, en particulier la zone humide, contre les dégâts que peuvent causer des véhicules ou machines agricoles.
Manifestement, on ne saurait suivre l'argumentation du recourant. Il résulte en effet du rapport du bureau Hintermann et Weber du 28 novembre 1994, des déterminations du Conservateur de la nature ainsi que des explications données à l'audience par les différents spécialistes que le chemin et les drainages réalisés sans droit ont porté une grave atteinte à l'angle supérieur du bas marais, sur une superficie de 300 à 400 mètres carrés constituée des surfaces excavées et décapées d'une part et d'autre part des surfaces recouvertes par les déblais. De surcroît, ces travaux qui perturbent non seulement la composante biologique du marais sur une largeur de quelque 8 à 10 mètres, sont également de nature à bouleverser son régime hydrique. Enfin, les risques de ravinement du chemin, dus à sa forte pente, sont également susceptibles de menacer la zone de marais située en aval de la parcelle, par ruissellement de matériaux graveleux. Visite des lieux faite, force est également de constater que les travaux litigieux, très visibles dans le versant, portent une atteinte au paysage beaucoup plus importante que les traces d'ornières dues aux quelque cent vingt passages aller et retour auparavant effectués à travers champs par les véhicules et machines agricoles. Qui plus est, même si le chemin réalisé sans droit permet aux paysans concernés d'accéder aux biens-fonds exploités dans de meilleures conditions, il n'est cependant pas indispensable pour que les travaux agricoles nécessités par l'exploitation actuelle puissent être réalisés sans inconvénients excessifs et ne répond donc pas aux besoins objectifs d'une exploitation agricole au sens de la législation en la matière.
En définitive, il ne fait aucun doute que l'intérêt public à la protection et à la conservation de zones marécageuses procédant tant de l'art. 24 de la Constitution fédérale que de son ordonnance d'application, ainsi d'ailleurs que l'intérêt général visé par l'art. 3 du règlement lié au plan instituant une zone réservée en ces lieux, l'emportent très largement sur l'intérêt ponctuel de faciliter la poursuite de l'exploitation agricole dans le cadre restreint de la récolte et du transport de foin. Cela étant, peu importe de savoir si le recourant entendait réellement favoriser les activités liées à l'agriculture ou s'il cherchait à ménager un accès à son chalet.
b) Le recourant soutient que le chemin litigieux pourrait faire l'objet d'une autorisation de construire au sens de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, dès lors qu'il s'agit d'un ouvrage en rapport avec l'exploitation agricole ou du moins facilitant l'exploitation de la terre. Aux termes de cette disposition, l'autorisation est notamment délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone.
La parcelle du recourant est située en zone réservée selon le plan légalisé le 8 février 1995. Selon l'art. 3 du règlement lié à ce plan, "tous travaux sont provisoirement interdits dans la zone réservée (al. 1er); toutefois, certains aménagements, constructions ou installations d'intérêt général peuvent être réalisés moyennant autorisation cantonale selon art. 120 et suivants LATC; ces réalisations ne doivent pas être contraires au but poursuivi et peuvent être autorisées à titre précaire (al. 2)".
Dans le cas d'espèce, les travaux litigieux qui, non seulement portent une grave atteinte à un bas marais protégé mais menacent également la zone de marais située en aval, s'ils facilitent le transport de foin sur une distance de quelque 90 mètres, ne sauraient en aucun cas être qualifiés d'aménagements d'intérêt général et ne sont donc pas conformes à la destination de la zone réservée et au but poursuivi. Le principe du maintien et de l'encouragement d'une exploitation agricole adaptée invoqué par le recourant ne saurait manifestement pas justifier ici l'octroi d'une autorisation de construire fondée sur l'art. 22 LAT tant il est vrai, d'une part que l'exploitation sans terres ouvertes du bien-fonds en cause, fauché une fois par année, ne dépend pas des aménagements incriminés et d'autre part, que ces travaux sont contraires à l'intérêt général plus particulièrement protégé ici.
Il reste à examiner si les aménagements réalisés sans droit pourraient faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 al. 1er LAT. Celui-ci prévoit qu'en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées hors de la zone à bâtir pour de nouvelles constructions ou installations si l'implantation de cette construction ou installation hors de la zone à bâtir est imposé par sa destination (lit. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b). Ces deux conditions, il convient de le préciser, sont cumulatives (ATF 108 Ib 359 = JdT 1984 I 522; ATF 112 Ib 102; 113 Ib 138 = JdT 1989 I 452).
Dans le cas particulier, il est incontestable que la condition posée par l'art. 24 al. 1er lit. b LAT ne serait en aucun cas respectée. En effet, l'intérêt public à la sauvegarde des zones marécageuses ainsi que du site l'emportent largement sur l'intérêt privé des paysans concernés par les transports de foin. Une autorisation fondée sur l'art. 24 al. 1er LAT devant être refusée pour ce seul motif déjà, il n'est pas nécessaire d'examiner si la première condition posée par cette disposition s'y opposerait également.
c) Le projet n'étant pas réglementaire et ne pouvant pas être autorisé, l'économie de la procédure exige qu'une enquête publique ne soit pas ouverte.
Applicable dans le cadre des art. 105 et 130 LATC régissant le sort des ouvrages réalisés sans droit, le principe de la proportionnalité des mesures administratives, brièvement évoqué par le recourant à l'audience, ne saurait faire échec à un ordre de remise en état des lieux, compte tenu de l'importance des atteintes à l'intérêt public à la protection des marais et du site mentionnées plus haut, lesquelles, on l'a vu, l'emportent largement sur l'intérêt ponctuel des paysans qui exploitent et empruntent la parcelle en cause une fois par an dans le cadre de la récolte de foin. C'est donc à juste titre que le département et la municipalité ont ordonné la suppression des aménagements réalisés sans droit et la restitution des lieux dans leur état antérieur. Il appartiendra donc au recourant de procéder au rétablissement des lieux, conformément à la décision municipale du 3 février 1995, dans un délai échéant le 30 septembre 1995.
2. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision municipale du 3 février 1995 maintenue. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, un émolument de Fr. 2'500.-- est mis à la charge du recourant. La municipalité, qui n'était pas assistée, n'a pas droit à des dépens; elle n'en a d'ailleurs point requis.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions rendues le 3 février 1995 sont maintenues, le délai imparti au recourant pour supprimer les aménagements litigieux et restituer le terrain dans son état antérieur étant toutefois reporté au 30 septembre 1995.
III. Un émolument de justice de Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant, Michel Rais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 1er septembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)