CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 mars 1996
sur les recours interjetés par Monique CAZZANIGA, à Genolier, représentée par Me François Chaudet, avocat à Lausanne,
contre
la décision du 10 février 1995 de la Municipalité de Genolier, représentée par Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne, lui ordonnant de démolir la piscine construite sur la parcelle no 249
et contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 7 avril 1995 refusant d'autoriser la transformation de ladite piscine.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Alain Matthey et M. Pierre Richard, assesseurs. Greffière: Mme D.-A. Kirchhofer-Burri, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Mme Monique Cazzaniga est propriétaire, au lieu-dit "Sous les Plantaz", de la parcelle no 249 du cadastre de la commune de Genolier. Elle l'a acquise de son mari, Fabio Cazzaniga, le 20 décembre 1991. D'une surface totale de 52'255 mètres carrés, ce bien-fonds est classé en zone agricole selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 17 juillet 1988. Il comprend une ancienne ferme, un couvert à voitures et une piscine. Le bâtiment principal a été entièrement rénové au début des années 80. Sa partie centrale a été modifiée pour en agrandir le volume habitable, qui a ainsi passé d'un tiers à deux tiers. La partie rurale comporte une écurie abritant cinq chevaux.
B. La piscine - bassin rectangulaire entièrement enterré de 12 mètres sur 5 mètres 50, entouré d'une margelle en béton lavé de 30 centimètres de large et d'un dallage d'environ 1 mètre 20 - a été construite en 1985 au sud du bâtiment principal (dans le prolongement de la terrasse) malgré le refus d'autorisation du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : DTPAT). Elle a fait l'objet d'un ordre de démolition donné en 1991 à Fabio Cazzaniga par la Municipalité de Genolier (ci-après : la municipalité), puis confirmé sur recours par un arrêt du Tribunal administratif du 2 septembre 1994 (AC 7590), devenu exécutoire.
C. En novembre 1994, Mme Monique Cazzaniga a présenté une demande de transformation de la piscine en un bassin d'entraînement et de soins pour chevaux (ancien coach de l'équipe nationale suisse de saut équestre, M. Fabio Cazzaniga pratique à titre accessoire l'élevage de chevaux). D'une longueur de 26 mètres 50 par 5 mètres 50, ce nouvel ouvrage nécessiterait la démolition des deux murs transversaux de la piscine et l'agrandissement du bassin par deux pans inclinés de 7 mètres de long chacun, munis d'un revêtement "Pirelli", de forme trapézoïdale avec une pente de 17 % pour le plus proche de la maison d'habitation, rectangulaire avec une pente de 26 % pour celui situé à l'opposé. Une margelle de 25 centimètres sur les côtés longitudinaux, ainsi qu'un chemin de guidage de 26 mètres 50 par 1 mètre 50 au nord-est, le long du bassin seraient également aménagés.
Le 30 janvier 1995, Me Olivier Freymond, conseil de la municipalité a informé Me François Chaudet, conseil de Mme Cazzaniga, que la municipalité refuserait le permis de construire ce bassin à l'issue de l'enquête publique, le projet étant contraire aux règles communales, cantonales et fédérales. Me Freymond a également avisé son confrère que sa cliente notifierait prochainement une décision à Mme Cazzaniga afin que cette dernière se conforme à l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 2 septembre 1994. Ainsi, le 10 février 1995, la municipalité a-t-elle mis en demeure Mme Cazzaniga de procéder à la démolition de la partie supérieure de sa piscine et du dallage, puis au comblement de l'excavation, en lui impartissant un délai au 15 mars 1995 pour ce faire et en l'informant que, passé ce délai, elle ferait exécuter les travaux par une entreprise tierce, à ses frais.
Agissant au nom de Mme Cazzaniga, Me François Chaudet a recouru contre cette décision au Tribunal administratif le 15 février 1995 et conclu principalement à son annulation, subsidiairement à sa modification en ce sens que le délai pour procéder à la démolition soit fixé après droit connu sur l'autorisation de construire le bassin d'entraînement et de soins pour chevaux.
D. Par décision du 7 avril 1995, le Service de l'aménagement du territoire a refusé de délivrer l'autorisation spéciale sollicitée par Mme Cazzaniga, au motif que la transformation de la piscine en bassin d'entraînement et de soins pour chevaux n'était pas conforme à la destination de la zone agricole et que l'emplacement d'une telle installation n'était manifestement pas imposé par sa destination.
Agissant au nom de Mme Cazzaniga, Me Chaudet a également contesté cette décision devant le Tribunal administratif concluant à l'octroi de l'autorisation spéciale.
E. Le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) et la municipalité concluent au rejet des deux recours.
L'effet suspensif, provisoirement accordé au recours, a été confirmé par décision du 2 août 1995.
Considérant en droit:
1. L'arrêt du Tribunal administratif du 2 septembre 1994 rejette le recours de Fabio Cazzaniga contre l'ordre de démolition que la Municipalité de Genolier lui avait adressé le 27 mai 1991. En d'autres termes, il valide cet ordre, qui est aujourd'hui définitif et exécutoire (l'arrêt n'ayant pas fait l'objet d'un recours), mais à l'égard de M. Fabio Cazzaniga seulement. En effet Mme Cazzaniga, devenue propriétaire le 20 décembre 1991, n'avait elle-même reçu aucun ordre de démolition; elle n'avait pas participé à la procédure de recours engagée par son mari, et l'arrêt ne lui a pas été notifié. C'est pourquoi cet arrêt expose que l'ordre de démolition donné à M. Cazzaniga n'est pas immédiatement exécutable sans l'assentiment de la propriétaire et que, si cette dernière ne le donnait pas, "force serait alors à la municipalité de notifier sa décision, que le présent arrêt vient de confirmer, à Monique Cazzaniga personnellement" (consid. 4b). Quoique cette formulation ne soit pas très claire, il résulte de la jurisprudence citée sous la lettre a) du même considérant (ATF 107 Ia 25-26) que si le propriétaire (perturbateur par situation) ne consent pas à l'ordre de démolition notifié au perturbateur par comportement, une décision devra être prise à son encontre, lui ordonnant d'éliminer l'état de fait contraire au droit ou de tolérer les travaux.
2. La lettre adressée par la municipalité à Mme Cazzaniga le 10 février 1995 constitue bien une telle décision : ayant essayé en vain d'obtenir l'assentiment de Mme Cazzaniga à la réalisation des travaux de remise en état des lieux (v. lettres de Me Freymond à Me Chaudet des 14 octobre et 30 novembre 1994) et après avoir pris connaissance de la demande d'autorisation de transformer la piscine, la municipalité a fait savoir le 30 janvier 1995, toujours par l'intermédiaire de son conseil, qu'elle allait "notifier ces tout prochains jours une décision à Mme Monique Cazzaniga pour qu'elle se conforme à l'arrêt du Tribunal administratif du 2 septembre 1994." Quand bien même, dans sa formulation et sa présentation, la lettre du 10 février 1995 ressemble à une simple mise en demeure de se soumettre à une décision antérieure, elle constitue bel et bien pour Mme Cazzaniga - qui n'avait jusque-là pas reçu une telle injonction - un ordre de démolir la partie supérieure du bassin ainsi que le dallage de sa piscine et d'en combler l'excavation. L'intéressée ne s'y est d'ailleurs pas trompée, puisqu'elle recourt contre cette décision, concluant à son annulation et, subsidiairement, à ce que le délai imparti soit prorogé jusqu'à droit connu sur la demande d'autorisation de transformer la piscine.
3. Contrairement à ce que soutient la recourante, cette décision n'est pas nulle du simple fait qu'elle se réfère à l'arrêt du Tribunal administratif du 2 septembre 1994, lequel se borne à rejeter le recours de Fabio Cazzaniga. Cette référence constitue en fait la motivation de la décision municipale. Même si le procédé peut paraître critiquable, la recourante ne saurait s'en plaindre dans la mesure où l'arrêt en question lui était connu, de sorte que ce simple renvoi lui permettait de connaître parfaitement les motifs pour lesquels la municipalité lui intimait l'ordre de démolir sa piscine. Elle était ainsi pleinement en mesure de défendre ses droits, comme le montre le recours qu'elle a déposé. Son droit d'être entendu n'a dès lors pas été violé (v. ATF 108 Ia 269 consid. 7), à supposer que ce soit bien ce moyen qu'elle entend invoquer, ce qui ne ressort pas très clairement de ses écritures.
4. La recourante ne met d'autre part pas en cause la légalité de l'ordre de démolition. Ce moyen serait du reste mal fondé : ainsi que le tribunal l'a jugé dans le cadre du recours de Fabio Cazzaniga, la piscine litigieuse, qui a été édifiée sans autorisation, n'est pas conforme à l'affectation de la zone où elle est située et ne remplit pas les conditions posées par l'art. 24 LAT pour l'octroi d'une autorisation dérogatoire; l'entorse aux règles de l'aménagement du territoire est en outre suffisamment grave pour justifier la remise en état des lieux. Sous l'angle du principe de la proportionnalité, la recourante ne fait pas non plus valoir que la démolition, dont le tribunal a jugé qu'elle pouvait être imposée à Fabio Cazzaniga, ne pourrait pas l'être à sa femme, actuelle propriétaire de l'ouvrage. En définitive la recourante se borne à prétendre que la décision municipale viole le principe de la proportionnalité dans la mesure où la transformation de la piscine en un bassin d'entraînement et de soins pour les chevaux devrait être autorisée. Ce moyen est également mal fondé, comme on va le voir.
5. a) Selon le principe énoncé à l'art. 16 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Une exploitation dont les activités sont étroitement liées à la culture du sol peut alors disposer des locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (granges, hangars, silos, par exemple). L'admission de la conformité d'un projet de bâtiment ou d'installation doit résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation (ATF 116 Ib 137 c. 3d, 115 Ib 299 c. 3a). Les dispositions du droit cantonal (en particulier l'art. 52 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions, ci-après LATC) n'expriment pas à cet égard des conditions distinctes de celles découlant de la loi fédérale. Ces principes sont repris aux art. 51 ss du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions.
Il résulte clairement de la jurisprudence du Tribunal fédéral que l'élevage et le dressage des chevaux, pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est sans rapport avec l'agriculture, n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole (ATF 111 Ib 216 c.; ATF du 16.12.1986, J. Petigat c. CCRC, c. 3; Zbl 1995, p. 178 ss; Zbl 1994, p. 81 ss). En l'espèce, la recourante et son mari n'exercent aucune activité principale en rapport avec l'agriculture, ce que confirme d'ailleurs la configuration de la propriété, à caractère d'habitation; l'élevage de chevaux constitue ainsi pour eux un hobby. Il faut donc constater que l'installation projetée n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole. Le Tribunal administratif a d'ailleurs déjà eu l'occasion de se prononcer en ce sens dans les arrêts AC 7088 du 12 février 1992, AC 6804 du 1er juin 1992, AC 7485 du 23 avril 1992 (confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral du 3 février 1993) et AC 92/307 du 22 juillet 1993.
b) La recourante soutient encore qu'il existe actuellement une tendance de la jurisprudence et de la pratique de l'Etat à libéraliser l'utilisation de la zone agricole pour y permettre notamment l'exercice d'activités para-sportives, en particulier l'équitation, et que tous les projets légaux actuellement en cours d'élaboration à ce sujet comprennent cette extension. Cet argument ne peut qu'être rejeté au regard de la jurisprudence précitée; il doit l'être également dans la mesure où le projet de modification de la LAT (voir Message du Conseil fédéral du 30 mai 1994, FF 1994 III 1059 ss) ne porte que sur le droit d'équipement et les procédures d'autorisation de construire, soit sur les art. 19, 25 et 33 LAT, à l'exclusion des zones agricoles. On relèvera à propos de ces dernières que la commission d'experts mandatée à la suite de la motion Zimmerli avait notamment proposé une modification de l'art. 16 LAT tendant à renoncer au critère de l'exploitation tributaire du sol, tout en relevant que la renonciation à ce critère ne devait pas aboutir à permettre n'importe quelle construction en zone agricole, et qu'une construction ou installation ne pouvait dès lors être autorisée que si elle servait au maintien durable d'une entreprise agricole ou horticole et si elle était nécessaire à l'exploitation de celle-ci (Rapport de la commission d'experts sur l'"Extension des possibilités d'utilisation en zone agricole", Berne, février 1994 p. 15 ss). L'avant-projet de modification de la LATC tendait lui aussi à un assouplissement de la zone agricole par la création d'une base légale habilitant les communes à créer des zones spéciales comprenant notamment des zones de tourisme, de sports et de loisirs (Service de l'aménagement du territoire, Rapport explicatif sur la "Modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions, 31 janvier 1995, p. 12 ss); le Conseil d'Etat a toutefois jugé opportun d'attendre les nouvelles propositions de la Confédération relatives aux constructions implantées en dehors de la zone à bâtir, avant de proposer des modifications relatives à l'aire rurale et n'a dès lors présenté au Grand Conseil qu'une modification des art. 85 et 85a LATC. On ne peut par conséquent pas prétendre que les projets en cours d'élaboration visent à une libéralisation de l'utilisation de la zone agricole au profit d'activité para-sportives et de l'équitation en particulier.
6. Lorsqu'un projet ne remplit pas les conditions nécessaires pour être conforme à l'affectation de la zone agricole, il reste à examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée (ATF 117 Ib 505 c. 4d et les arrêts cités).
Le bassin pour entraînement et soins de chevaux ne pourrait être autorisé en vertu de l'art. 24 al. 1 LAT que si son implantation hors de la zone à bâtir était imposée par sa destination (lettre a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y opposait (lettre b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 116 Ib 230, ATF 117 Ib 267, 281, 383, 505, ATF 118 Ib 19, ATF 119 Ib 370). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une implantation est imposée par la destination de la construction lorsque des motifs objectifs d'ordre technique, économique ou découlant de la configuration du sol, justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 116 Ib 230; ATF 117 Ib 267, 281, 383; ATF 118 Ib 19) ou lorsque le projet ne peut être édifié dans la zone à bâtir (ATF 112 Ib 50; 111 Ib 208). Les seuls motifs personnels ou financiers ne suffisent pas (ATF 116 Ib 230; 117 Ib 267, 281, 383; ATF 118 Ib 19).
La recourante soutient que l'implantation d'un bassin d'entraînement et de soins pour chevaux est opportune à l'endroit prévu, où une installation existe déjà et où le sol est plat. Cette manière de voir est incompatible avec la nature exceptionnelle du régime des art. 24 al. 1 LAT et 81 LATC. Dès lors que le besoin de la recourante n'est dicté que par un motif de convenance personnelle, soit en vue d'une activité sportive, de loisirs ou d'agrément, l'intérêt public lié aux impératifs de l'aménagement du territoire justifie la décision négative du DTPAT. Une dérogation selon l'art. 24 al. 1 LAT pourrait tout au plus être envisagée, à titre exceptionnel, pour certaines installations qui ne se prêtent pas à un emplacement dans une zone à bâtir (ATF 118 Ib 19-29 c. 2c, 115 Ib 301 et ZBL 1990 187, s'agissant d'un élevage de chiens).Or selon la jurisprudence, la garde de chevaux n'est pas exclue des zones à bâtir (ATF 101 Ia 208; ATF cité, J. Petigat); on ne voit dès lors pas en quoi l'ouvrage en cause n'y aurait pas sa place aussi.
7. Les considérants qui précèdent conduisent à confirmer aussi bien la décision du Service de l'aménagement du territoire refusant d'autoriser la transformation de la piscine litigieuse, que la décision de la Municipalité de Genolier ordonnant à Mme Cazzaniga de démolir ladite piscine. Le délai qui lui avait été imparti pour ce faire étant aujourd'hui échu, il y a lieu d'accorder à la recourante un nouveau délai pour se conformer à l'injonction municipale. Le terme peut en être fixé au 31 mai 1996. Passé cette date, la municipalité sera fondée à faire procéder elle-même aux travaux, aux frais de la recourante (art. 105 al. 1er et 130 al. 2 LATC). En application de l'art. 130 al. 3 LATC, l'ordre de démolir sera en outre assorti de la menace des peines prévues à l'art. 292 du code pénal suisse.
8. Conformément à l'art. 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante, qui succombe, ainsi que des dépens à verser à la Commune de Genolier, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. L'ordre de démolition signifié par la Municipalité de Genolier à Mme Monique Cazzaniga le 10 février 1995 est confirmé.
III. Un nouveau délai au 31 mai 1996 est imparti à Mme Cazzaniga pour se conformer à cette décision, à défaut de quoi elle sera passible des peines d'arrêts ou d'amende prévues par l'art. 292 CPS pour insoumission à une décision de l'autorité.
IV. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Monique Cazzaniga.
V. Monique Cazzaniga versera à la Commune de Genolier la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 mars 1996
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)