CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 juillet 1995
sur le recours formé par la société HAUS + HERD AG, représentée par l'avocat Christian Fischer, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Chardonne, représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne, du 21 décembre 1994, lui refusant une autorisation préalable d'implantation.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Chauvy et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de Chardonne est soumis à un règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) légalisé le 8 juin 1984. Un plan d'affectation est lié à ce règlement; il est mis à la disposition du public sous la forme d'une réduction à l'échelle du 1:5000.
B. Le 31 août 1984, la société Haus + Herd AG, a acquis au lieu dit "A la Beaume", les parcelles nos 179, 180 et 2350, totalisant 7352 mètres carrés. On extrait de l'acte de vente instrumenté par le notaire Dénéréaz le passage suivant :
"Le notaire stipulateur déclare que, selon les renseignements qu'il a obtenus du Bureau Technique Intercommunal de Corsier-Corseaux-Chardonne-Jongny, les dits biens-fonds sont, selon le nouveau règlement communal sur la police des constructions et l'aménagement du territoire, en zone B de faible densité d'habitation."
Les trois biens-fonds précités ont ensuite été morcelés. En particulier, une nouvelle parcelle no 175 est issue de l'ancienne parcelle no 180 : elle mesure 912 mètres carrés, et supporte depuis 1986 ou 1987 un garage.
C. En 1993, la municipalité a fait savoir à Haus + Herd AG que, vérifications faites, la parcelle no 175 n'était pas entièrement comprise en zone d'habitation faible densité B; en réalité, une surface de 617 mètres carrés seulement en fait partie, le solde par 295 mètres carrés se trouvant classé en zone intermédiaire. Ce point de vue a été confirmé à la municipalité le 5 mai 1994 par le géomètre officiel Ansermot.
Le 25 octobre 1994, Haus + Herd AG a sollicité de la municipalité une autorisation préalable d'implantation pour une villa sur la parcelle no 175; elle demandait une dérogation à l'art. 29 RPE imposant, en zone d'habitation faible densité B, une surface de terrain de 800 mètres carrés au minimum. Après enquête publique, la municipalité a fait savoir à Haus + Herd AG le 21 décembre 1994 qu'elle refusait l'autorisation sollicitée, motif pris d'une violation de l'art. 29 RPE.
D. Par actes des 23 décembre 1994/10 janvier 1995, Haus + Herd AG a déféré cette décision au Tribunal administratif : elle conclut, avec suite de frais et dépens, à l'octroi de l'autorisation requise. La municipalité propose, avec dépens, le rejet du pourvoi. Le tribunal a tenu séance le 16 juin 1995, en présence de représentants des parties assistées de leurs conseils; le notaire Dénéréaz a été entendu en qualité de témoin.
Considérant en droit:
1. Insistant sur les renseignements fournis au notaire Dénéréaz avant l'instrumentation de l'acte de vente, la recourante se prévaut du principe de la bonne foi. Argument que conteste la municipalité.
a) Une autorité qui a fourni à l'administré des renseignements inexacts est liée à son égard, mais à certaines conditions seulement (v. notamment P. Moor, Droit administratif, volume I, ch. 5.3.1).
Tout d'abord, il doit s'agir d'une autorité compétente, ou tout au moins censée compétente : à cet égard, la municipalité a convenu à l'audience que le Service technique intercommunal, institué par quatre communes, pouvait légitimement apparaître aux yeux du public comme un organe officiel. Il faut aussi que le renseignement donné vise une situation concrète touchant directement l'administré, et l'ait conduit à prendre des dispositions irréversibles : là encore, on peut admettre que tel a été le cas de la recourante qui, sur la base de renseignements recueillis par le notaire instrumentateur auprès du Service technique intercommunal, a acquis une surface non négligeable.
Mais la jurisprudence exige également que l'administré soit dans l'impossibilité de reconnaître le caractère inexact du renseignement donné. Sur ce point, il apparaît discutable que la recourante ait satisfait à son devoir de diligence en se contentant des déclarations d'un employé du Service technique intercommunal: en effet, même un plan d'affectation à l'échelle du 1:5000 permettant de se rendre compte de l'extrême proximité de la zone intermédiaire, la prudence aurait commandé un contrôle approfondi du statut juridique des lieux.
b) Quoi qu'il en soit sur ce dernier point, le principe de la bonne foi ne confère pas à l'administré une protection absolue : il est en effet limité par le principe de la légalité. Cela signifie que, au nom de l'intérêt public, l'autorité demeure habilitée à faire prévaloir le respect de la loi sur l'intérêt de l'administré.
On le verra, le renseignement inexact donné à la recourante a eu pour conséquence de lui faire acquérir une parcelle inconstructible, tout au moins en l'état du plan d'affectation communal (dont la municipalité n'exclut pas une prochaine modification) : le préjudice de la recourante est donc réel. Mais, d'une façon générale déjà, le respect des règles sur l'aménagement du territoire et la police des constructions obéit en soi à un intérêt public important, que seules des circonstances exceptionnelles (par exemple l'édification de bonne foi d'une construction non réglementaire) pourraient éventuellement permettre de faire passer au second plan au nom du principe de la proportionnalité; en revanche, en prohibant la construction d'un ouvrage encore à l'état de projet au motif justifié, comme on va le voir - qu'il s'implanterait sur un bien-fonds inconstructible, la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation (v. art. 36 lit. a LJPA). Peut-être la situation se serait-elle présentée en des termes différents si elle avait tardé à intervenir : mais il n'est pas établi qu'elle ait été au courant de la réalité avant 1993 en sorte qu'on ne saurait invoquer une tolérance implicite, en particulier lorsqu'en 1986 elle a autorisé l'édification d'un garage sur la parcelle no 175.
c) C'est dire en conclusion que, même supposé établie, la bonne foi de la recourante devrait ici s'effacer au profit du respect du principe de la légalité.
2. L'art. 48 al. 3 LATC dispose qu'en principe seules les surfaces classées en zone à bâtir entrent dans le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, les règlements communaux pouvant toutefois prévoir des dispositions spéciales dérogeant à cette règle pour les parcelles partiellement situées dans une zone inconstructible. Le RPE étant muet sur ce point, la question qui se pose est dès lors celle de savoir si, comme le soutient la recourante, le champ d'application de l'art. 48 al. 3 LATC doit être limité au respect des seuls coefficients, ou s'il doit être étendu à l'exigence d'une surface minimale de terrain lorsque, comme à Chardonne, la réglementation communale en exige une dans la zone considérée.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la portion non constructible d'un bien-fonds situé en partie seulement dans une zone à bâtir ne peut être comprise dans le calcul de l'indice d'utilisation, à moins qu'une disposition expresse ne le prévoie. Du point de vue de l'aménagement du territoire, il est notamment insoutenable de prendre en compte dans ce calcul une surface soumise à la législation forestière : un tel procédé permettrait, en limite de la zone à bâtir, de densifier les constructions et de faire varier leurs dimensions proportionnellement à la surface de la parcelle située dans l'aire forestière, ce qui serait contraire au but et au sens de l'institution du coefficient d'utilisation (Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1994, note 3.2 ad art. 48 LATC). On l'a vu, l'art. 48 al. 3 LATC a consacré cette jurisprudence.
b) Les coefficients d'occupation et d'utilisation du sol répondent à plusieurs objectifs. A l'instar des règles sur les distances minimales entre bâtiments et limites de propriété, ils contribuent à préserver des espaces libres de constructions pour l'aération et l'ensoleillement des bâtiments, à assurer le maintien d'espaces verts réservés à la détente et à promouvoir la création d'un milieu bâti agréable pour l'habitat (cf. Jean-Luc Marti, "Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois", thèse Lausanne, 1988, p. 151 et 152). Tous deux ont pour but essentiel de limiter la densité des habitations sur chaque parcelle. Plus précisément, le coefficient d'occupation du sol tend à assurer une proportion satisfaisante entre la partie construite d'une parcelle et les espaces libres de constructions; le coefficient d'utilisation du sol, qui fixe la proportion entre la surface utile de plancher et la superficie du terrain, tend plus spécialement à limiter la densité d'habitation (v. RDAF 1989 p. 318). Leurs effets sur l'aménagement du territoire sont importants puisque, en limitant la densité des constructions ou de l'habitation, ils influent sur la structure architecturale du secteur concerné en fixant schématiquement les volumes construits; ils influencent ainsi le caractère du tissu bâti.
Pour sa part, la règle fixant la surface minimale d'une parcelle constructible a pour but d'éviter un morcellement excessif du sol (RDAF 1970 p. 147 et 271). Conjuguée au principe de l'ordre non contigu et complétée par les règles sur les distances à respecter entre bâtiments et limites de propriété ou entre bâtiments situés sur une même parcelle, cette prescription permet également d'assurer le dégagement, l'hygiène et l'ensoleillement des habitations (RDAF 1986, p. 326 et 416; Marti, op. cit., p. 77 ss). Mais surtout, en l'absence de normes fixant le coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, elle constitue le moyen de limiter le développement d'une zone à bâtir en fonction des objectifs d'aménagement du territoire fixés au moment de la planification; en effet, au travers d'une telle réglementation appliquée à un périmètre déterminé, le législateur définit le nombre maximum de parcelles constructibles qui pourront être créées. La détermination d'une surface minimale est ainsi étroitement liée à celle de l'étendue de la zone à laquelle elle devra s'appliquer (TA, arrêt AC 91/249 du 11 mai 1993). Les raisons qui interdisent de prendre en considération la partie d'un bien-fonds située hors de la zone à bâtir dans le calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol doivent donc également s'appliquer à la surface minimale : les situations sont analogues.
Il n'en va pas différemment lorsque, comme en l'espèce, la réglementation applicable conjugue l'exigence d'une surface minimale et celle d'un coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol. Si dans cette hypothèse la surface minimale n'a plus guère de rôle à jouer sur la densité des constructions, elle continue toutefois à influencer certaines caractéristiques de l'occupation du sol, en prévenant la multiplication de petites constructions sur des parcelles exiguës. Cet objectif ne pourrait être complètement atteint si, pour les biens-fonds chevauchant la limite entre la zone à bâtir et un secteur inconstructible, on tenait compte de la partie inconstructible dans le calcul de la surface minimale : cette manière de faire conduirait immanquablement à des disparités entre les surfaces et les volumes bâtis, selon qu'ils se trouvent au centre ou à la périphérie de la zone.
c) Le tribunal n'a donc pas de raison de s'écarter de la solution retenue par la municipalité, qui exclut que la partie non constructible de la parcelle no 175 soit prise en compte dans le calcul de la surface minimale (v. dans ce sens RDAF 1988 p. 230; TA, arrêt AC 93/057 du 21 avril 1994). Cette surface (de 800 mètres carrés) n'étant pas atteinte par la partie classée en zone à bâtir, la décision attaquée doit être confirmée.
3. Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion au rejet du recours. En application de l'art. 55 al. 1er LJPA, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante un émolument de justice, arrêté à Fr. 2'200.--. C'est avec l'assistance d'un homme de loi que la municipalité obtient gain de cause : il se justifie donc d'astreindre également la recourante à lui verser des dépens, par Fr. 2'000.--.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 2'200.-- (deux mille deux cents francs) est mis à la charge de la recourante Haus + Herd AG.
III. La recourante Haus + Herd AG est la débitrice de la Commune de Chardonne d'une somme de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 19 juillet 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint