CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 juillet 1995
sur le recours interjeté par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT)
contre
la décision de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon, du 16 novembre 1994, autorisant les sociétés Baphi SA et 3 H Immobilier SA, représentées par l'avocat Robert Liron, à Yverdon-les-Bains, à construire une halle artisanale et commerciale.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. P. Blondel et M. A. Chauvy, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Les sociétés Baphi SA et 3 H Immobilier SA (ci-après sociétés constructrices) sont copropriétaires, chacune pour une demie, de la parcelle no 548 du cadastre de Montagny-près-Yverdon; elles ont également promis d'acquérir de la Banque Piguet et Cie SA la parcelle no 550. D'un seul tenant, ces deux biens-fonds totalisent 15'825 mètres carrés; ils sont situés au lieu-dit "Chamard".
B. Le territoire communal est régi par un règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, du 2 mars 1984. Les lieux sont toutefois compris à l'intérieur du périmètre du plan partiel d'affectation "Chamard" (PPA), entré en vigueur le 30 avril 1993. Celui-ci doit en principe être abrogé par le futur plan partiel d'affectation "En Chamard-Les Creux" : mais ce dernier se trouve encore en phase d'élaboration.
Les secteurs "Chamard", "St-Georges" et "Avenue de Grandson", situés pour partie sur le territoire de la Commune de Montagny-près-Yverdon et pour partie sur celui de la Commune d'Yverdon-les-Bains, seront également régis sous peu par un plan directeur intercommunal. Le Conseil communal de Montagny-près-Yverdon a d'ores et déjà adopté ce plan directeur, et l'organe délibérant d'Yverdon-les-Bains en fera de même prochainement; après quoi le Conseil d'Etat devra encore donner son approbation.
C. Le 4 juillet 1989, les sociétés constructrices ont requis de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon l'autorisation d'édifier deux halles artisanales et commerciales sur la parcelle no 548. Ce projet a toutefois été abandonné après sa mise à l'enquête publique.
D. En date du 11 janvier 1990, les sociétés constructrices ont derechef sollicité un permis de construire pour deux halles artisanales et commerciales, toujours sur la parcelle no 548. Ce projet a été complété par une analyse des impacts sur l'environnement (émanant du bureau Ecoscan, à Villars-Ste-Croix) ainsi que par une étude de stationnement et accès (établie par le bureau Transitec, à Lausanne); il a été mis à l'enquête publique et soumis aux services cantonaux intéressés, lesquels n'ont émis aucune objection. Le permis de construire a dès lors été délivré le 21 septembre 1990.
Ce permis n'a toutefois pas été utilisé tel quel, le projet initial ayant été sensiblement modifié : seule une halle artisanale et commerciale était désormais prévue, au lieu de deux primitivement. Une enquête publique complémentaire a été ouverte, et les services cantonaux consultés ont maintenu leur position de principe favorable. Un nouveau permis de construire a été accordé le 11 novembre 1993.
E. Le 21 juillet 1994, les sociétés constructrices ont requis l'autorisation d'édifier, sur les parcelles nos 548 et 550 cette fois, une halle artisanale et commerciale de deux niveaux occupant au sol environ 3'721 mètres carrés, dont 2'862 mètres carrés affectés à des surfaces commerciales; 270 emplacements de stationnement à l'air libre seraient aménagés. L'enquête publique a eu lieu du 23 août au 12 septembre 1994. Là encore, les services cantonaux - au nombre desquels le Service de l'aménagement du territoire ne figurait pas - interpellés par la CAMAC ont tout au plus imposé des conditions de nature technique. Sur demande de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon, le bureau Transitec a établi une notice technique complétant son étude de stationnement et accès de 1990. Par lettre du 11 novembre 1994, dont copie au Service de l'aménagement du territoire, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a exprimé à la Municipalité de Montagny-près-Yverdon son étonnement que le projet susdécrit soit sur le point d'être autorisé nonobstant le contexte juridique; le 16 novembre 1994, la Municipalité de Montagny-près-Yverdon a répondu en substance qu'elle ne voyait aucune raison valable de refuser le permis de construire sollicité. Celui-ci a été délivré le 16 novembre 1994.
En date du 21 novembre 1994, la Municipalité de Montagny-près-Yverdon a reçu du Service de l'aménagement du territoire une lettre du 15 novembre 1994 où, au motif qu'un plan de quartier faisait défaut, elle était invitée à surseoir à l'octroi du permis de construire. Le 28 novembre 1994, la Municipalité de Montagny-près-Yverdon a expliqué de façon circonstanciée au Service de l'aménagement du territoire pourquoi elle avait délivré son autorisation de bâtir.
F. Par actes des 28 novembre/8 décembre 1994, le DTPAT a recouru : il conclut à l'annulation de la décision de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon. En résumé, il soutient que le permis de construire de 1993 serait périmé; il affirme que le projet litigieux serait entaché de certaines informalités et violerait la réglementation en vigueur; il ajoute qu'un projet de cette nature et de cette ampleur commanderait l'établissement d'un plan de quartier, comme aussi d'une étude d'impact sur l'environnement; enfin, à titre très subsidiaire, il reproche à la Municipalité de Montagny-près-Yverdon de s'être abstenue de faire application de l'art. 77 LATC. Associée à la procédure, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains conclut elle aussi à la nécessité d'un plan de quartier.
La Municipalité de Montagny-près-Yverdon et les sociétés constructrices proposent le rejet du pourvoi. Elles reprochent au Service de l'aménagement du territoire de ne jamais être intervenu avant sa lettre du 15 novembre 1994; elles soulignent surtout que la situation de fait et de droit propre aux lieux en cause ne laisserait aucune place à un plan de quartier.
Une séance d'audition préalable a été tenue le 26 janvier 1995, à la requête des sociétés constructrices. La séance finale a eu lieu le 15 mai 1995, en présence de représentants du recourant, de l'autorité intimée, de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains et des sociétés constructrices, ces derniers assistés de leurs conseillers juridique et techniques; à cette occasion, le tribunal a procédé à une visite des lieux. Le 18 mai 1995, le tribunal a communiqué aux parties le dispositif de sa décision, la notification des considérants étant réservée.
Considérant en droit:
1. A lire la synthèse de la CAMAC du 23 septembre 1994, le projet litigieux n'a pas été mis en circulation auprès du Service de l'aménagement du territoire, qui écrit n'en avoir été informé qu' "incidemment". Pourtant, comme le notent à juste titre l'autorité intimée et les sociétés constructrices, la demande de permis de construire ne laissait guère de doute sur la nature du projet, dont la qualification de "halle artisanale et commerciale" ne dissimulait ni les surfaces affectées au commerce (voir ch. 262 notamment) ni le nombre d'emplacements de stationnement à l'air libre (voir ch. 64) : dans ces conditions, il est permis de s'étonner que cette fois le Service de l'aménagement du territoire n'ait pas été interpellé par la CAMAC, qui pourtant l'avait consulté tant en 1990 qu'en 1993 à propos d'un projet analogue.
Quoi qu'il en soit sur ce point, il se justifie d'appliquer par analogie à l'autorité de surveillance la jurisprudence régissant le devoir de diligence du tiers n'ayant pas fait opposition lors de l'enquête publique : celui-ci n'en est pas moins fondé à agir, pour autant toutefois qu'il le fasse dans les délais ouverts aux autres intéressés (voir notamment Droit vaudois de la construction, 2ème édition, Payot Lausanne, 1994, note 1.1 ad art. 31 LJPA). Il suffit donc de constater que le DTPAT - dont par ailleurs personne ne conteste la qualité pour agir est intervenu en temps utile au regard des délais prescrits par l'art. 31 LJPA.
2. On l'a vu, le Service de l'aménagement du territoire n'était intervenu ni en 1990 ni en 1993 : pourtant, il semble a priori qu'il aurait alors eu autant de raisons de le faire qu'aujourd'hui. Son revirement viole-t-il le principe de la bonne foi ?
Découlant directement de l'art. 4 Cst et valant pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 107 Ia 211), le principe de la bonne foi confère à l'administré le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 108 Ib 385); il peut l'invoquer lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminés de l'administration. Entre autres conditions - cumulatives - auxquelles la jurisprudence subordonne cette protection, il faut que l'administré ait pris sur cette base des dispositions qu'il ne pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 104 Ib 237; 103 Ia 114, 508). L'administré est en particulier protégé contre les comportements contradictoires de l'autorité; tel est le cas lorsque l'administration crée une apparence de droit, sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme licite (P. Moor, Droit administratif, Les fondements généraux, p. 361). Lorsque ces conditions sont réunies, le principe de la bonne foi l'emporte sur celui de la légalité (ATF 117 Ia 297; 112 Ia 335).
Il serait concevable de considérer que, en ne s'opposant ni en 1990 ni en 1993 à un projet semblable prévu au même endroit qu'aujourd'hui, le Service de l'aménagement du territoire en avait implicitement admis le principe; et que les sociétés constructrices pouvaient dès lors légitimement se croire autorisées à mettre leurs desseins à exécution. Quoi qu'il en soit, l'ouvrage contesté n'en est qu'au stade de projet : ainsi, et quand bien même des frais importants ont déjà été engagés à ce stade, on ne saurait aller jusqu'à parler d'une situation irréversible au sens des principes susrappelés. C'est dire que, pour cette raison déjà, les sociétés constructrices ne sauraient utilement invoquer la protection de leur bonne foi.
3. Parties sont divisées sur l'application de l'art. 47 lit. m LATC. Cette disposition énumère les domaines où, sous réserve des dispositions spéciales des lois et des règlements cantonaux, les plans et les règlements d'affectation peuvent intervenir; ainsi, l'art. 47 lit. m LATC s'applique "aux centres commerciaux dont la surface de vente excède 2000 mètres carrés et qui ne peuvent être construits que moyennant plan de quartier, le propriétaire assumant la totalité des frais des équipements publics et privés nécessités par la construction ainsi que par l'entretien de ces équipements".
Appuyé par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, le recourant exige qu'un plan de quartier précède l'octroi du permis de construire : se défendant d'agir par formalisme, il explique en résumé que sa démarche a pour buts essentiels de vérifier la compatibilité du projet litigieux avec les objectifs d'aménagement et la planification directrice, d'assurer le contrôle du financement des travaux d'équipement et de préserver les compétences des autorités de planification comme aussi l'exercice des droits populaires. Les sociétés constructrices et avec elles l'autorité intimée objectent pour l'essentiel que le PPA en vigueur, contenant toutes les règles d'occupation du sol et de construction nécessaires, rend superflu un plan de quartier; elles ajoutent que les problèmes d'accès et de circulation ont d'ores et déjà été étudiés puis actualisés par le bureau Transitec, et que les frais d'équipement seront pris en charge puis répartis dans le cadre du syndicat d'améliorations foncières no 28.
a) Les centres d'achat sont considérés par la jurisprudence comme des "entreprises atypiques", qui soulèvent des problèmes délicats du point de vue de l'aménagement du territoire : choix de l'emplacement, création ou adaptation des équipements, protection du voisinage, pour n'en citer que quelques-uns. C'est pourquoi l'aménagement d'un centre commercial conforme à sa destination présuppose en général un régime qui s'écarte des règles existantes : ainsi une jurisprudence constante admet-elle qu'il n'est contraire ni au principe de la garantie de la propriété ni à celui de la liberté du commerce et de l'industrie de subordonner la construction d'un centre d'achat à la légalisation préalable d'un plan de quartier (v. notamment ATF 102 Ia 104 = JT 1978 378; 109 Ia 264 = JT 1985 531; 110 Ia 167 = JT 1986 544). C'est donc à juste titre que la constitutionnalité de l'art. 47 lit. m LATC n'a pas été mise en cause en tant que telle.
b) En vérité, la systématique de l'art. 47 LATC n'apparaît pas des plus cohérentes : alors que le but essentiel de la disposition précitée semble être de confier aux autorités locales la possibilité de légiférer dans une série de domaines, la lettre m introduit abruptement une "Mussvorschrift", formulée qui plus est de façon malhabile. Mais aucun doute n'est permis sur le sens de l'art. 47 lit. m LATC : lorsque comme en l'espèce il n'existe aucune réglementation de rang cantonal, la construction de tout centre commercial de plus de 2000 mètres carrés de surface de vente doit obligatoirement être précédée d'un plan de quartier.
Le droit cantonal connaît l'institution du plan de quartier depuis près de cinquante ans (v. notamment H. Zwahlen, Le plan de quartier en droit vaudois, RDAF 1947, 285 et ss) : aux termes de l'art. 64 al. 1er LATC, il s'agit d'un plan d'affectation communal ou intercommunal limité à une portion déterminée du territoire et fixant des conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre. L'art. 69 al. 1er LATC explicite le contenu du plan de quartier de la façon suivante :
"En règle générale, le plan comprend les éléments suivants :
a) le périmètre général, le cas échéant les sous-périmètres;
b) le périmètre d'implantation des constructions, les dimensions minimales et maximales et la destination de celles-ci, ainsi que leurs prolongements extérieurs;
c) l'indication des bâtiments existants, à conserver ou à démolir;
d) le cas échéant, les surfaces brutes de plancher, les cotes d'altitude et le nombre de niveaux;
e) les aires de circulation des piétons et des véhicules, les garages et places de stationnement ainsi que leur accès;
f) les autres équipements, en particulier les collecteurs et les conduites d'énergie, existants ou à créer, y compris leur raccordement".
C'est au regard de ces principes qu'il convient d'examiner si, comme l'affirment l'autorité intimée et les sociétés constructrices, le PPA du 30 avril 1993 équivaut matériellement à un plan de quartier. Mais, indépendamment même de la terminologie utilisée, une réponse négative s'impose. Le plan lui-même frappe déjà par son caractère sommaire : c'est à grands traits qu'on y a tracé deux secteurs constructibles, un secteur vert ainsi que l'emprise des accès, et c'est en vain qu'on y cherche par exemple des périmètres d'implantation ou d'évolution, des aires de circulation, de dégagement ou de stationnement pour véhicules, ou encore des cheminements pour piétons. Quant au règlement du plan, il se borne à poser un certain nombre de règles générales là où il faudrait encore, pour que soit respecté le sens de l'art. 64 al. 1 LATC, à tout le moins une définition détaillée des droits de bâtir, des données architecturales et des aménagements extérieurs propres à chaque périmètre d'implantation ou d'évolution.
Force est donc de constater que le PPA n'équivaut pas à un plan de quartier. Le futur PPA se rapproche a priori davantage d'un plan de quartier que la réglementation en vigueur : mais peu importe à ce stade puisque, à la faveur de l'audience, les représentants de l'autorité intimée ont déclaré que le projet de PPA venait à peine de passer à l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire (v. art. 56 LATC), et qu'au surplus des modifications avaient été requises.
c) La décision attaquée apparaît ainsi contraire au droit (v. art. 36 lit. a LJPA) et doit donc être annulée.
Peut-être une telle conclusion s'exposerait-elle au grief de formalisme si le périmètre considéré était d'ores et déjà entièrement densifié; mais tel n'est pas le cas. Pour le surplus, la jurisprudence attache, on l'a vu, la plus grande importance aux problèmes spécifiques inhérents à la construction de centres d'achat : il était donc parfaitement légitime de la part de l'autorité de surveillance de veiller à ce que la planification directrice soit assurée (l'autorité intimée admet d'ailleurs que le futur plan directeur intercommunal pourrait, à certains égards, faire obstacle au projet litigieux) et la procédure d'approbation respectée.
4. Cela étant, point n'est besoin d'examiner les autres arguments soulevés en procédure.
5. En résumé, le considérant 3 ci-dessus conduit à l'admission du recours. L'autorité intimée, qui succombe, a agi dans le cadre de ses attributions de droit public en sorte qu'elle ne supportera pas de frais; en revanche, il y a lieu de mettre à la charge des sociétés constructrices un émolument de justice, fixé à Fr. 2'500.--. Le recourant, qui obtient gain de cause, n'a pas consulté un homme de loi extérieur à ses services : il ne saurait donc se voir allouer des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision municipale du 16 novembre 1994 est annulée.
III. Un émolument de justice de Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge des sociétés Baphi SA et 3 H Immobilier SA, solidairement entre elles.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 6 juillet 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint