CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 juin 1997
sur le recours interjeté par la BANQUE DE DEPOTS ET DE GESTION, à Lausanne, représentée par Me Philippe Richard, avocat à Lausanne
contre
la décision du Service cantonal du logement du 28 octobre 1994 relative au changement d'affectation de quatre appartements dans l'immeuble dont elle est propriétaire au no 30 de l'avenue de Mon-Repos.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Henriette Dénéréaz-Luisier et M. Otto Liechti, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Construit en 1933 et alors propriété de la Société Immobilière Mon-Repos - Beau-Site B SA, le bâtiment no 30 de l'avenue de Mont-Repos comportait à l'origine une douzaine d'appartements répartis sur six étages, dont deux appartements de trois pièces plus hall au rez-de-chaussée, ainsi qu'au premier étage. En août 1987, M. Pierre Samuel, actionnaire principal de la société propriétaire, et M. Roland Niccolai, tous deux agents immobiliers, ont installé leur bureau dans l'appartement situé au rez-de-chaussée droit. Ils ont ensuite loué pour le même usage le rez-de-chaussée gauche, devenu vacant à son tour. Aucune demande de changement d'affectation de ces deux appartements en vue de leur utilisation comme locaux commerciaux n'avait été requise. Interpellée à ce sujet par le Service du logement, la société propriétaire répondit en substance que la situation de l'appartement occupé par l'actionnaire principal devait être assimilée à celle de l'appartement en propriété par étages occupé par son propriétaire et, par conséquent, non assujettie à une autorisation de changement d'affectation. Par décision du 13 juin 1989, le Service du logement rejeta cette argumentation, décision confirmée le 10 avril 1990 par la Commission cantonale de recours en matière de démolition et de transformation de maisons d'habitation, puis par le Tribunal fédéral sur recours de droit public.
B. Le 15 juin 1990 la SI Mon-Repos - Beau-Site B SA a déposé une demande de changement d'affectation pour les deux appartements du rez-de-chaussée no 30 exposant que ceux-ci étaient destinés à sa propre activité commerciale, à celle de son administrateur unique M. P. Samuel, ainsi qu'à celle de la société de gérance Cogepro SA. Elle a ultérieurement informé le Service du logement que les locaux en question accueillaient également l'administration et le bureau d'études de la société LIWIBRA SA, dont Pierre Samuel était également l'unique actionnaire. Nonobstant le préavis négatif de la municipalité, le Service du logement a délivré l'autorisation sollicitée le 28 septembre 1992, considérant qu'il s'agissait "d'un changement d'affectation pour les besoins propres du propriétaire, compte tenu de l'identité économique entre les sociétés bénéficiaires et le propriétaire des locaux". Il a toutefois assorti cette autorisation des conditions suivantes :
"1. Les deux appartements devront être réaffectés à l'habitation en cas de départ ou de dissolution des sociétés bénéficiaires citées ci-dessus. Ils devront l'être également de manière générale dès que sera rompue l'identité économique entre dites sociétés et le propriétaire des locaux, notamment si les appartements devaient être vendus ou si la titularité des actions de Cogepro SA ou LIWIBRA SA devait passer en mains tierces.
2. Tout changement dans l'état de fait sur lequel la présente décision est fondée devra être annoncé sans délai au Service du logement."
Cette décision n'a pas fait l'objet de recours.
C. A une date inconnue, mais antérieure à l'été 1993, les deux appartements de trois pièces et demie situés au premier étage du no 30 de l'avenue de Mon-Repos ont également été affectés à l'usage de bureaux et réunis à ceux du rez-de-chaussée par un escalier intérieur de manière à former une seule unité de douze pièces sur deux niveaux, avec suppression d'une partie des sanitaires des anciens appartements. Ces travaux n'ont fait l'objet d'aucune demande d'autorisation.
D. A la suite de la faillite de la SI Mon-Repos - Beau-Site B SA, l'immeuble no 30 de l'avenue de Mon-Repos a été acquis aux enchères forcées par la Banque de dépôts et de gestion le 26 octobre 1993. En avril 1994 cette société a requis la suppression des conditions imposées par la décision du Service du logement du 28 septembre 1992 au changement d'affectation des deux appartements de trois pièces et demie situés au rez-de-chaussée et l'autorisation définitive d'utiliser lesdits appartements, ainsi que les deux appartements situés au premier étage, comme locaux commerciaux. Elle faisait valoir d'une part que les locaux en question n'entraient pas dans une catégorie de logements où sévissait la pénurie, d'autre part que, même si tel était le cas, les conditions d'une autorisation seraient remplies. Suivant le préavis de la municipalité, le Service du logement a rejeté cette demande et imposé la réaffectation en logements des surfaces de bureaux aménagées tant au rez-de-chaussée qu'au premier étage du no 30 de l'avenue Mon-Repos.
E. La Banque de dépôts et de gestion a recouru contre cette décision le 10 novembre 1994 et développé ses moyens dans un mémoire complémentaire du 21 novembre 1994. Elle soutient en substance qu'il n'existe aucune base légale permettant de lui imposer de réaménager en logements les locaux qui avaient été transformés en bureaux par la précédente propriétaire, qu'au surplus cette décision viole le principe de la proportionnalité, comme celui de la bonne foi, qu'enfin elle ne répond pas à un intérêt public, dès lors que les locaux litigieux n'entrent pas dans une catégorie de logements pour laquelle sévit la pénurie.
Le Service du logement, de même que le Service de l'environnement, de l'hygiène et du logement de la Ville de Lausanne, conclut au rejet du recours. La recourante a répliqué le 15 février 1995. L'autorité intimée a formulé d'ultimes observations et confirmé ses conclusions le 8 mars 1995. Les arguments respectifs des parties seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Déposé, puis validé dans les délais prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), dans sa teneur en vigueur avant le 1er mai 1996, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. La loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR) soumet ces opérations à autorisation (art. 1er al. 1), à moins qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1er al. 2). Cette autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3). Elle est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1). L'octroi de l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle des loyers afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la loi (art. 4 al. 2 et 3). Par rapport au dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'agissait de faire face à une pénurie de logements non plus quantitative, mais "catégorielle", qui ne touche que certains types d'appartements et qui n'affecte que certaines couches de la population, notamment celles à revenus bas (v. BGC, février 1985, p. 1423; rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC février 1987, p. 5). Le règlement d'application du 6 mai 1988 précise ainsi que la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton (art. 3 al. 1), mais que seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, des caractéristiques, à un besoin de la population peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4). Cette réglementation répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché certains types de logements qui répondent à un besoin) et elle est compatible avec la garantie de la propriété, ainsi que le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'en juger à propos du décret du 5 décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel la LDTR a succédé (v. ATF 101 Ia 502; v. aussi, pour une réglementation analogue, ATF 113 Ia 132 c. 7 et 119 Ia 355 c. 3b). La recourante ne met d'ailleurs pas directement en cause la constitutionnalité de la LDTR. Elle fait certes valoir que le refus d'autoriser le maintien de l'affectation actuel des locaux litigieux ne répondrait à aucun intérêt public et porterait atteinte à la garantie de la propriété. Ces griefs sont cependant liés à l'affirmation que les locaux en question n'appartiennent pas à une catégorie touchée par la pénurie; ils se confondent dès lors avec le moyen tiré de la fausse application de la loi.
3. L'utilisation de logements, ou de parties de logements, à d'autres fins que l'habitation doit en général être refusée lorsqu'il s'agit de logements d'une catégorie où sévit la pénurie (cf. art. 1er, al. 1, 1ère phrase et art. 3 LDTR).
a) Il est généralement admis qu'il y a pénurie d'appartements lorsque le taux des logements vacants dans une catégorie donnée est inférieur à 1,5 % du parc immobilier de la même catégorie (FF 1971 I 1688; ATF 119 Ia 357). Selon la statistique établie par le Service de l'environnement, de l'hygiène et du logement de la Ville de Lausanne, la proportion d'appartements de 3 pièces vacants par rapport au nombre total d'appartements de ce type dans la commune s'élevait au 1er juin 1994 à 0,66 % (0,98 % au 1er décembre 1996). Ce taux s'abaisse à 0,2 % (0,01 % au 1er décembre 1996) pour les logements vacants dont les loyers sont inférieurs à 1'200 fr. par mois et 0,35 % (0,41 % au 1er décembre 1996) pour ceux dont les loyers sont compris entre 1'200 et 1'600 fr. Il est ainsi indéniable qu'il existait au moment où a été rendue la décision attaquée et qu'il existe encore à Lausanne une grave pénurie d'appartements de trois pièces.
b) Avant le changement d'affectation autorisé par le Service du logement le 28 septembre 1992, le loyer mensuel net des deux appartements du rez-de-chaussée était de 700 fr. pour l'un, 940 fr. pour l'autre (v. demande d'autorisation du 15 juin 1990). Quant aux deux appartements du 1er étage, leur loyer avant qu'ils ne soient transformés sans droit en bureaux était de 592 et 647 fr. (v. état locatif du 2 août 1988). Selon l'état locatif du 1er juillet 1994, le loyer mensuel net des deux appartement du rez-de-chaussée réunis en bureaux est de 2'500 fr.; il en va de même pour le 1er étage. De tels loyers, inférieurs à 1'200 fr. pour les appartements de 3 pièces, ou proches de ce chiffre, correspondent à un besoin de la population (51 % des familles avec un enfant et 38 % des familles avec deux enfants disposent d'un revenu inférieur à 5'000 fr. par mois et peuvent ainsi difficilement consacrer à leur loyer plus de 1'200 fr. par mois). Il est donc indéniable qu'avant leur transformation (autorisée ou non) les appartements litigieux appartenaient à une catégorie où sévissait la pénurie. La recourante soutient cependant qu'au prix où les quatre appartements litigieux devraient être mis en location pour lui assurer une rentabilité convenable, ils ne seraient plus accessibles à la majeure partie de la population et sortiraient par conséquent des catégories touchées par la pénurie (v. art. 4 du règlement d'application de la LDTR).
c) Le Tribunal administratif a déjà jugé que pour déterminer si, de par son prix, l'appartement litigieux répond à un besoin de la population, on ne saurait s'en tenir au montant du loyer payé par le dernier locataire. Ce loyer peut en effet, selon les circonstances, se situer à un niveau supérieur ou inférieur à celui (non abusif) pour lequel l'appartement pourrait être remis sur le marché de la location (arrêt FO 94/0036 du 13 novembre 1996). C'est pourquoi le Service du logement s'est attaché à définir le loyer "objectif" des appartements en question. Ses calculs se fondent sur une évaluation de la valeur de l'immeuble (arrêtée à 3'293'425 fr.) rentabilisée à 7 %, soit un état locatif admissible de 230'539 fr. à diviser par un total de 1'081 m2 pour treize appartements, ce qui donne un loyer moyen au m2 de 213 fr., dont il convient encore de déduire la part locative réservée aux garages (environ 9 fr.). Avec cette valeur locative moyenne de 204 fr. par an et par m2, le loyer du rez-de-chaussée gauche (86 m2) serait de 1'462 fr., celui du rez-de-chaussée droite (94 m2) de 1'598 fr. La recourante critique cette évaluation en invoquant notamment l'expertise du bâtiment effectuée en mars 1993 à la demande de l'Office des faillites et dans laquelle l'expert estimait globalement le prix moyen du m2 dans l'immeuble litigieux à 220 fr. Ce chiffre apparaît toutefois très élevé si on le compare au prix moyen du m2 de logement dans le quartier, qui était de 132 fr. pour les logements de trois pièces et de 156 pour ceux de quatre pièces, selon la statistique tirée du recensement fédéral des bâtiments et logements de 1990 (v. pièce 10 de la recourante). A l'heure actuelle, ce chiffre de 220 fr. apparaît même supérieur au prix moyen des locaux commerciaux disponibles sur le marché. Il n'y a donc pas de raison de mettre en cause l'évaluation du Service du logement selon laquelle le loyer objectif des appartements litigieux devrait se situer entre 1'500 et 1'600 fr. par mois.
d)La recourante s'efforce en vain de démontrer que des loyers de cet ordre ne lui permettrait pas d'obtenir un rendement suffisant de ses fonds propres investis dans l'immeuble. Selon les chiffres qu'elle a elle-même fourni, ceux-ci s'élèvent à 4'014'262 fr. 50, soit la totalité du prix d'achat. Au taux de 6 % (soit 1/2 % de plus que le taux de base des anciennes hypothèques au 1er mai 1994) le rendement net admissible serait de 240'850 fr. 75, à quoi s'ajoutent les charges, par 50'494 fr. 50, d'où un état locatif admissible de 291'350 fr. 25, ce qui laisse par rapport à l'état locatif réel un manque de 10'910 fr. 25. Toutefois, dans l'état locatif auquel se réfère la recourante, les quatre appartements litigieux sont comptés pour un loyer mensuel total de 5'000 fr., soit en moyenne 1'250 fr. par appartement. Pour obtenir un état locatif de 291'350 fr., il suffirait d'augmenter ces loyers de 227 fr. 30, ce qui les mènerait à 1'500 fr. par mois environ, soit à la limite inférieure de leur valeur "objective" telle qu'elle a été fixée par l'autorité intimée.
A noter que la recourante a effectué son calcul du rendement net admissible sur la base du taux hypothécaire valable dès le 1er mai 1994 (5,5 %) et de charge annuelle moyenne calculée sur la période du 1er avril 1992 au 1er avril 1994. Une actualisation de ce calcul ne conduirait assurément pas à un résultat plus favorable pour elle. En effet, s'il se peut que les charges de l'immeuble aient quelque peu augmenté, ce renchérissement est largement compensé par la baisse du taux hypothécaire, qui ne permettrait plus aujourd'hui d'exiger qu'un rendement de 5,5 %, soit 220'784 fr.
On observera en outre qu'il ne saurait être question de calculer le rendement net admissible sur la base de ce que la recourante considère comme le prix de revient de l'immeuble à savoir le prix effectivement payé pour son acquisition dans la procédure de vente aux enchères, augmenté de la créance que possédait la recourante contre la Société Immobilière Mon-Repos - Beau-Site B SA. La perte sur débiteur qu'a pu subir la recourante est sans relation directe avec le prix d'acquisition de l'immeuble, lequel doit être déterminé uniquement par le prix d'adjudication, augmenté des frais de réalisation et des frais de transfert de propriété et de radiation et modification à opérer au registre foncier (v. art. 8a des conditions de vente).
e) Le Service du logement considère que pour savoir si un appartement au loyer mensuel objectif tel qu'il a été défini entre dans une catégorie où sévit la pénurie, une comparaison peut être faite avec "un logement de ce type en vertu des critères "appartement en location" selon les normes fédérales résultant de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements. (...) Or, selon ces normes, le loyer d'un appartement de 3 - 4 pièces apprécié à une limite moyenne des coûts, en tenant compte de la valeur du terrain et de la vétusté de l'immeuble, s'élève à 1'720 fr. sans abaissement de base" (réponse au recours, p. 3). Cette comparaison démontrerait que les appartements litigieux - dont le loyer objectif mensuel de 1'513 fr., en moyenne, est inférieur à celui obtenu en tenant compte des normes fédérales - "appartiennent à la substance du parc locatif protégé par la loi". Cette comparaison n'apparaît toutefois pas pertinente. Les normes auxquelles elle se réfère (Office fédéral du logement, Annexe technique pour logements en location) fixent, en fonction du nombre de personne par ménage et de la qualité de construction (ou "valeur d'habitabilité"), les limites des coûts de construction que doivent respecter les appartements pour bénéficier des mesures prévues aux art. 35 et ss de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements. Quand bien même ces limites sont censées garantir la construction de logements "à coût modéré", les loyers nécessaires à couvrir les charges du propriétaire qui peuvent en être déduits (loyers sans abaissement de base, selon les termes du Service du logement) ne correspondent cependant pas pour autant à des loyers accessibles à la majeure partie de la population (en consacrant 25 % de son revenu au loyer ce qui ouvre déjà le droit à la déduction sociale pour le logement selon l'art. 24a LI - il faut, pour un loyer de 1'720 fr., disposer d'un revenu d'environ 6'900 fr. par mois, ce qui est le cas de moins de 30 % des couples ou familles lausannoises avec un enfant). Le loyer "modéré" calculé sur la base des normes fédérales correspond en réalité aux loyers normaux des logements ordinaires et neufs. C'est d'ailleurs bien pour cette raison que la législation fédérale prévoit une série de mesures destinées à les abaisser, de manière à les rendre accessibles à la majeure partie de la population, en particulier aux jeunes couples (abaissement de base et abaissements supplémentaires, v. art. 35 de la LF du 4 octobre 1974). La méthode utilisée par le Service du logement ne tient au demeurant pas compte des particularités locales (niveaux et distribution des revenus).
f) Pour décider si, de par ses caractéristiques et son loyer, un appartement répond à un besoin de la population, il convient au contraire de tenir compte de la situation locale, en particulier du préavis de la commune, celle-ci étant la mieux informée en la matière (v. BGC, février 1985, p. 1494). Le Service de l'environnement, de l'hygiène et du logement a fourni à cet égard des indications chiffrées pour 1994 et 1996. Celles de 1996 sont déterminantes pour la présente cause, qui doit être jugée en fonction de la situation actuelle. Procédant à un classement des appartements en fonction du nombre de pièces et par catégorie de prix, elles se présentent pour l'essentiel comme suit:
Parc lausannois (mai 1996) Nbre de Nbre à Loyer pièces Lausanne moyen
1 10'669 544 2 19'161 742 3 21'780 938 4 9'453 1250 >4 6'087 1648 Total 67'150
* Loyers abordables: loyers correspondant aux revenus de la majorité de la population * Loyers élevés: loyers situés entre le niveau maximum supportable pour la majorité des ménages lausannois et le prix estimé des loyers de logements ordinaires et neufs * Loyers supérieurs: loyers supérieurs au prix de logements ordinaires et neufs * Nombre en % Nombre de logements vacants par catégorie de loyer rapporté au total de logements vacants de même taille
Logements vacants (1er décembre 1996)
Ensemble logements vacants
Logements à loyer abordable *
Logements à loyer élevé *
Logements à loyer supérieur *
Loyer moyen
Nombre absolu
Taux de vacance
Loyers
Nombre absolu
Nombre en % *
Loyers
Nombre absolu
Nombre en % *
Loyers
Nombre absolu
Nombre en % *
1
558
475
4.45 %
< 450
65
13.68 %
450-800
392
82.35 %
> 800
18
3.79 %
2
923
293
1.53 %
< 700
23
7.85 %
700-1200
233
79.52 %
> 1200
37
12.63 %
3
1298
214
0.98 %
< 1200
3
1.40 %
1200-1600
90
42.06 %
> 1600
123
57.48 %
4
1811
63
0.67 %
< 1300
14
22.20 %
1300-2000
35
55.56 %
> 2000
14
22.22 %
>4
2227
33
0.54 %
< 1515
8
24.24
1515-2600
13
39.39 %
> 2600
12
36.36 %
Total
1078
113
763
204
Selon les définitions adoptées par l'autorité communale elle-même, les locaux litigieux, compte tenu du loyer "objectif" retenu par l'autorité intimée, appartiennent à la catégorie des loyers élevés, c'est-à-dire à ceux qui dépassent le "niveau maximum supportable pour la majorité des ménages lausannois". Un loyer de 1'500 fr. par mois pour un appartement de trois pièces n'est accessible qu'à 35 % environ des familles lausannoises avec un enfant (v. SEHL, Charge locative maximum supportable par type de ménage et type de logement, décembre 1996). On ne peut dès lors pas considérer que les logements litigieux correspondent à un besoin de la population déterminante. Ils ne peuvent par conséquent pas entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4 RLDTR).
5. A la rigueur du texte des art. 3 et 4 LDTR, l'autorisation d'utiliser des logements à d'autres fins que l'habitation ne pourrait être accordée, en l'absence de motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, qu'à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement et cela même en l'absence de pénurie. Il faut cependant comprendre que l'art. 4 LDTR définit non pas les conditions d'octroi d'une autorisation générale, mais énonce en réalité les conditions d'une dérogation à la règle du refus d'autorisation posé par l'art. 3 LDTR. Conformément au but de la loi, l'autorisation ne peut être refusée qu'en cas de pénurie. Dès lors que les appartements litigieux n'entrent pas, comme on vient de le voir, dans une catégorie où sévit la pénurie, l'autorisation d'en maintenir l'affectation actuelle doit être accordée.
6. La recourante, qui a procédé avec l'aide d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service du logement du 28 octobre 1994 est réformée en ce sens que l'autorisation d'utiliser à d'autres fins que l'habitation le rez-de-chaussée et le premier étage du no 30 de l'avenue de Mon-Repos, à Lausanne, est accordée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV. L'Etat de Vaud versera à la Banque de dépôts et de gestion, par l'intermédiaire du Service du logement, une somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 26 juin 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.