CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 mai 1995
sur le recours interjeté par la Caisse cantonale vaudoise des Retraites populaires, représentée par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,
contre
la décision du 31 octobre 1994 de la Municipalité de Villeneuve refusant l'autorisation d'aménager un café-restaurant à l'intérieur du centre Artevil.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Chauvy et M. J. Widmer, assesseurs. Greffière: Mlle K. Gruber, sbt.
Vu les faits suivants:
A. La Caisse cantonale des Retraites populaires (ci après les Retraites populaires) est propriétaire de la parcelle n° 3155 du cadastre de la Commune de Villeneuve. Cette parcelle de 42'003 mètres carrés est située en zone industrielle, régie par les art. 95 ss du règlement sur le plan d'extension de la Commune de Villeneuve approuvé par le Conseil d'Etat le 11 août 1982 (ci-après RPE). Elle accueille un bâtiment administratif de 861 mètres carrés, un bâtiment artisanal de 3'332 m2, un bâtiment de technologie de 1'412 mètres carrés sous la dénomination de "Centre Artevil", constructions qui ont fait l'objet d'un permis de construire délivré le 12 juillet 1989.
B. En date du 11 janvier 1990, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a admis le principe de l'aménagement d'un café-restaurant dans le Centre Artevil, au vu notamment du préavis favorable de la municipalité et de la distance qui sépare le centre des établissements publics déjà existants.
Le 16 décembre 1993 les Retraites populaires ont présenté une demande de permis de construire en vue d'aménager un café-restaurant au rez-de-chaussée du bâtiment de technologie sur une surface d'environ 225 mètres carrés.
C. Soumis à l'enquête publique du 18 janvier au 7 février 1994, ce projet a suscité l'opposition de Carrières d'Arvel SA jouxtant à l'est le Centre Artevil, lesquelles invoquaient que les poussières générées par l'exploitation de la carrière étaient incompatibles avec un café-restaurant et que seules les industries de même nature ou ne se gênant pas mutuellement devaient être implantées dans cette zone. En outre, lors de tirs de mines, le restaurant, qui se trouverait à l'intérieur de la zone à évacuer, devrait être fermé durant environ 15 minutes.
Les autorisations spéciales et autres décisions cantonales ont été délivrées le 28 février 1994.
Par décision du 31 octobre 1994, la Municipalité de Villeneuve a refusé d'accorder le permis de construire sollicité en raison de la non-conformité d'un café-restaurant avec la destination de la zone industrielle, ce dont elle a informé le propriétaire et l'opposant par plis du même jour.
D. En date du 9 novembre 1994, les Retraites populaires ont interjeté un recours contre la décision négative de la municipalité. Elles invoquent notamment le comportement contradictoire de la municipalité, qui a déjà autorisé l'implantation de deux autres cafés-restaurants dans cette zone et a en outre donné un préavis favorable au Service de la police administrative concernant l'ouverture d'un café-restaurant au Centre Artevil.
Le Service de la police administrative s'est déterminé le 15 décembre 1994, en déclarant maintenir sa décision d'autoriser la création du café-restaurant au vu du préavis positif donné par la Municipalité de Villeneuve, et a conclu à l'admission du recours.
Dans ses déterminations du 20 décembre 1994, la Municipalité de Villeneuve a conclu, avec dépens, au rejet du recours. Elle se prévaut d'une interprétation restrictive des art. 95 ss RPE, régissant la zone industrielle.
Par observations du 9 janvier 1995, les Carrières d'Arvel ont déclaré vouloir intervenir dans la procédure et ont conclu, avec dépens, au rejet du recours.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 5 avril 1995 à Villeneuve en présence des représentants des Retraites populaires, des Carrières d'Arvel et de la municipalité, assistés de leurs conseils respectifs, ainsi que de Mme Merz, juriste au Service de la police administrative pour le DJPAM. Les parties ont confirmé leurs conclusions respectives. Le Tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties.
Les argumentations des parties seront reprises dans la partie droit en tant que de besoin.
Considérant en droit:
1. a) L'affectation de la zone industrielle est définie par l'art. 35 RPE en ces termes:
" Cette zone est réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones, des inconvénients pour le voisinage. Des appartements incorporés aux bâtiments industriels pourront toutefois être admis, s'ils sont nécessités par une obligation de gardiennage ou d'autres raisons jugées valables par la Municipalité."
Le texte de cette disposition exclut en principe la présence d'activités commerciales en zone industrielle. La Commune de Villeneuve connaît d'autres zones ouvertes au commerce, telles que les zones d'intérêt historique, du Bourg, et, dans la mesure où l'activité commerciale n'entraîne aucun inconvénient pour le voisinage, les zones d'habitation collective A et B, la zone de villas A. On rappellera que la création d'une zone industrielle a pour but de favoriser le développement et le regroupement d'activités industrielles ou artisanales qui seraient gênantes dans d'autres zones (ATF du 10 octobre 1991, publié in AJP/PJA 4/92, p. 510; Tribunal administratif, arrêts AC 91/135, du 9 mars 1993, et AC 92/409, du 31 août 1993). Il y a dès lors un intérêt public à réserver ce type de zone aux entreprises industrielles et à en exclure les activités qui pourraient trouver place ailleurs sans pour autant gêner le voisinage.
b) En l'espèce le restaurant litigieux est censé occuper une petite partie de la halle destinée à des activités de "haute technologie", dont l'autorisation de construire a été octroyée par la municipalité en date du 12 juillet 1989. Vu la place réduite qu'occupera le restaurant dans cette halle, dont l'implantation est déjà conforme à la zone industrielle, il est douteux qu'il empêchera l'exercice d'une activité purement industrielle à cet endroit. Mais cette question peut rester indécise en l'espèce, comme on le verra plus loin, car même dans le cas où la décision attaquée apparaîtrait justifiée en vertu d'une interprétation stricte du règlement, encore faudrait-il examiner si la municipalité a respecté le principe de l'égalité de traitement.
2. En vertu du droit à l'égalité de traitement, qui est directement déduit de l'art. 4 Cst., il est notamment interdit qu'une même autorité rende des décisions contradictoires. Tel est le cas lorsqu'elle règle de façon différente des situations dont la ressemblance exige un même traitement ou à l'inverse lorsqu'elle règle de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct (ATF 104 Ia 379 et les références citées). Dans tous les cas, le droit à l'égalité peut se heurter à l'existence d'intérêts privés ou publics prépondérants (ATF 108 Ia 214).
La décision attaquée repose sur une interprétation stricte de la vocation de la zone industrielle. La municipalité a cependant autorisé l'aménagement dans cette zone, à 500 mètres environ de la construction litigieuse, d'un café-restaurant dans un centre de tennis et squash, de même que d'un café-restaurant dans le commerce de meubles C.M.D Calame Meubles Discount. En outre la municipalité a donné un préavis favorable au Service de la police administrative, appelé à se prononcer sur le principe de l'implantation d'un café-restaurant dans le Centre Artevil sous l'angle de la clause du besoin. La décision de principe positive rendue par le DJPAM, Service de la police administrative a ainsi déjà été prise en compte dans le calcul des établissements existants lorsque cette même autorité, par décision du 16 juin 1993, a refusé la patente au Centre régional d'instruction de l'est vaudois pour la protection civile (CRIE) à Villeneuve. Cette décision a été confirmée par le Tribunal administratif en date du 15 décembre 1993 (GE 93/066). La Municipalité de Villeneuve a donc toujours appliqué avec souplesse la disposition de l'art. 35 RPE et s'est montrée disposée à continuer sa pratique en donnant un préavis positif au DJPAM en novembre 1989. Il apparaît ainsi singulier qu'elle se montre soudain très stricte avec la recourante, dont la situation ne s'est guère modifiée depuis cette date, en raison du seul fait qu'il y a eu une opposition. A cela s'ajoute que les problèmes de sécurité invoqués par l'opposante n'entrent pas en ligne de compte pour déterminer si l'implantation d'un restaurant en zone industrielle est conforme à la zone.
En bref, la décision attaquée ne se fonde pas sur des critères objectifs et apparaît comme une exception à la pratique constante de l'autorité intimée dans l'application des dispositions concernant la zone industrielle. Au vu des principes d'aménagement du territoire qui ont guidé la municipalité jusqu'à ce jour dans le secteur en cause, l'affectation litigieuse n'est manifestement pas de nature à porter préjudice au développement futur de la zone. La municipalité a en conséquence abusé de son pouvoir d'appréciation et violé le droit de la recourante à l'égalité de traitement. Pour ce motif, sa décision doit être annulée (pour un cas analogue, voir AC 91/112, du 9 septembre 1993).
3. Conformément à la pratique du Tribunal administratif, il n'y a pas lieu de mettre un émolument à la charge de la Commune de Villeneuve, dont la municipalité a statué dans le cadre de ses attributions de droit public, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. Il se justifie en revanche de mettre un émolument à la charge de l'opposante, dont les conclusions ont été rejetées. Celle-ci versera en outre à la recourante la somme de Fr. 1'200.- à titre de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Villeneuve du 31 octobre 1994 refusant l'autorisation d'aménager un café-restaurant à l'intérieur du Centre Artevil est annulée.
III. Un émolument de Fr. 2'000.- (deux mille francs) est mis à la charge de Carrières d'Arvel SA.
IV. Carrières d'Arvel SA versera à la recourante un montant de Fr. 1'200.- (mille deux cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 15 mai 1995
Le président: La greffière: