CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 mars 1996
sur le recours interjeté par Charles DECKER, à Yverdon-les-Bains, et la société LA PRAIRIE YVERDON SA, à Yverdon-les-Bains, tous deux représentés par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 24 octobre 1994 admettant partiellement leur requête contre la décision du Conseil communal d'Yverdon-les-Bains levant leur opposition à la modification du plan d'extension partiel no 130-571 "Derrière la Maladaire".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. A. Zumsteg , président; M. A. Matthey et M. R. Morandi, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Propriété de la commune, la parcelle no 1611 du cadastre d'Yverdon-les-Bains supporte le pavillon de la source Arkina, ainsi que le captage de la source de La Prairie. Elle est délimitée à l'ouest par l'avenue des Bains, au nord par la parcelle no 1731 propriété de la société La Prairie Yverdon SA, sur laquelle est édifié l'hôtel-restaurant du même nom, et par la parcelle 1730, propriété de Guy de la Fontaine; à l'est par la parcelle no 3696, propriété de la SI Hôtel Jules César SA, et au sud par les parcelles nos 2915, propriété de la société Motel des Bains Yverdon SA, et 4463, propriété de Charles Decker. L'ensemble de ces terrains est régi par le plan d'extension partiel no 130-571 "Derrière la Maladaire" qui classe la parcelle communale en zone de verdure et de thermalisme, et les propriétés privées voisines en une zone hôtelière subdivisée en trois secteurs (parcelles 1731 et 1730 : secteur 1; parcelles 2915 et 4463 : secteur 2; parcelle 3696 : secteur 3). Le plan définit d'autre part une zone de villas, actuellement séparée de la zone de verdure et de thermalisme et de la zone hôtelière par la rue de la Maladaire et objet d'un plan de quartier du 13 août 1986.
La zone de verdure et de thermalisme est destinée à maintenir un espace tampon entre l'avenue des Bains et la zone villas (art. 10 du règlement, ci-après RPEP). Elle autorise la construction en bordure de l'avenue des Bains d'un bâtiment "à fin thermale", ainsi que l'aménagement de places de stationnement destinées aux curistes (art. 11 et 12 RPEP). La zone hôtelière est réservée au tourisme, à l'hôtellerie et aux constructions nécessaires à l'activité qu'ils entraînent.
B. Du 9 juin au 9 juillet 1992, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a soumis à l'enquête publique une modification du plan d'extension partiel "Derrière La Maladaire" et de son règlement. Il s'agit plus précisément d'un nouveau plan partiel d'affectation, dont l'emprise correspond presque exactement à celle de la zone hôtelière et de la zone de verdure et de thermalisme du plan du 21 avril 1982. Selon ce projet, la zone de verdure et de thermalisme, qui deviendrait zone de parc thermal et d'accès aux équipements, serait agrandie à l'est par une emprise sur la parcelle 3696 (SI Hôtel Jules César SA), afin de garantir des espaces suffisants autour du pavillon de la source. Elle serait traversée par une allée centrale destinée aux piétons, axée sur le pavillon de la source et débouchant sur l'avenue des Bains. Des voies d'accès aux différentes parcelles de la zone hôtelière y seraient également aménagées, selon un tracé indicatif prévoyant deux débouchés sur l'avenue des Bains, de part et d'autre de l'allée piétonne, et une jonction avec la rue de la Maladaire. L'emprise de la zone hôtelière n'est que peu modifiée par le nouveau plan (hormis en ce qui concerne la parcelle 3696). La surface maximum de plancher autorisée pour chacune des parcelles resterait inchangée. La réglementation serait en revanche complètement remaniée dans le but de la rendre plus claire, notamment en ce qui concerne l'implantation des bâtiments.
Cette mise à l'enquête a suscité l'opposition conjointe de La Prairie Yverdon SA et de M. Charles Decker. Ceux-ci s'en prenaient principalement à l'aménagement de voies de circulation sur la parcelle no 1611, en quoi ils voyaient une contradiction avec l'objectif de protection du parc thermal et sa vocation de lieu de délassement. Ils émettaient en outre diverses critiques touchant notamment au développement possible des constructions sur la parcelle no 3696, à l'aménagement de places de stationnement dans la zone de parc thermal, à la possibilité d'y construire dans certains périmètres, à l'inadéquation des voies de desserte prévues à titre indicatif, au manque de coordination et à l'imprécision dans la délimitation des zones de protection de la source de La Prairie, ainsi qu'à divers défauts dans la délimitation et la définition de la zone de verdure et de protection et de la zone de forêt.
Dans sa séance du 4 février 1993, le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains a adopté le plan partiel d'affectation (PPA) no 130-571 "Derrière La Maladaire", en apportant divers amendements à son règlement. Il a également adopté les réponses aux oppositions formulées lors de l'enquête publique, rejetant notamment celle de La Prairie Yverdon SA et de M. Charles Decker. Sa décision a été communiquée à ces derniers le 26 avril 1993.
C. Le 6 mai 1993 La Prairie Yverdon SA et Charles Decker ont adressé au Conseil d'Etat du canton de Vaud une requête tendant au réexamen de leur opposition écartée par le conseil communal. Ils reprenaient en substance les motifs de cette opposition, en y ajoutant que l'art. 14 du règlement - qui prévoit que les places de parc autorisées dans la zone du parc thermal seront revêtues d'un matériau perméable à l'eau - contrevenait à l'art. 40 RATC. Cette requête a été instruite par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, lequel s'est vu attribuer en cours de procédure la compétence de statuer sur son sort, en vertu d'un arrêté du 9 février 1994 modifiant notamment la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et son règlement d'application du 19 septembre 1986 (RATC). Le 20 octobre 1994, le département a admis partiellement la requête et renvoyé le dossier à la Commune d'Yverdon-les-Bains pour nouvel examen et nouvelle décision dans le sens des considérants. Il a en particulier retenu qu'avant de procéder à l'élaboration du PPA litigieux ou simultanément à cette démarche, la commune devait prendre les dispositions nécessaires à l'adoption d'un plan des zones de protection de la source de La Prairie (v. art. 20 LEaux). Il a également admis les griefs tirés de la violation de l'art. 40 RATC, ainsi que la nécessité de limiter au strict minimum le nombre des places de stationnement. Il a en revanche rejeté les autres arguments de La Prairie Yverdon SA et Charles Decker, en particulier la prétendue contradiction qui résulterait de la double vocation de la parcelle 1611 (parc thermal d'une part, accès aux équipements hôteliers d'autre part). La décision du département a été rendue sans frais ni dépens.
D. Contre cette décision, Charles Decker et La Prairie Yverdon SA ont recouru au Tribunal administratif le 31 octobre 1994. Ils prétendent tout d'abord avoir obtenu, par le renvoi du dossier aux autorités communales, l'allocation de l'entier de leurs conclusions, de sorte que le refus de leur allouer des dépens serait arbitraire. Ils voient ensuite une violation de la loi forestière dans le fait que le plan prévoit la création d'un secteur dans lequel un accès à la parcelle 3696 peut être aménagé au travers d'un cordon boisé, sans qu'une autorisation de défrichement ait été délivrée. Enfin ils reprochent au PPA de ne pas fixer "les mesures adéquates requises pour atteindre les objectifs d'aménagement recherchés dans le respect des principes fondamentaux de l'aménagement du territoire".
Par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du territoire, qui n'a pas formulé d'observations sur le recours, le département intimé s'est référé à sa décision.
La Municipalité d'Yverdon-les-Bains s'est pour sa part référée aux déterminations qu'elle avait adressées au DTPAT dans le cadre de l'instruction de la requête, en exposant au surplus que le secteur d'accès prévu en zone de forêt avait été examiné avec l'inspecteur forestier et demeurait soumis à autorisation de défrichement.
La société immobilière Hôtel Jules César SA, propriétaire des parcelles nos 3696, 3697 et 4378, est intervenue dans la procédure, en déposant notamment un mémoire concluant au rejet du recours.
Considérant en droit:
1. Dans un arrêt du 7 septembre 1994 (RDAF 1995 p. 78), le tribunal de céans a admis que le Conseil d'Etat n'avait pas outrepassé les compétences que lui conférait l'art. 36 al. 2 LAT en adoptant l'arrêté du 9 février 1994 qui a eu pour effet de déléguer au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ou au Département de la justice, de la police et des affaires militaires, s'il s'agit de plans cantonaux) la compétence de statuer sur les requêtes en réexamen d'oppositions (selon la terminologie employée par la LATC) ou, plus précisément, en ouvrant une voie de recours au DTPAT contre les décisions communales sur opposition (et au DJPAM contre les décisions sur opposition du DTPAT en matière de plans cantonaux). Cette mesure provisoire était justifiée par la nécessité d'adapter à bref délai la procédure vaudoise en matière d'approbation des plans d'affectation ou de mesures analogues aux exigences de l'art. 6 § 1 CEDH, ce que la procédure législative ordinaire ne permettait en l'occurrence pas (les projets de loi consacrant dans leur principe les nouvelles compétences résultant de l'arrêté du 9 février 1994 ont été soumis au Grand Conseil dans sa session de novembre 1995 et adoptés le 20 février 1996; ils ne sont pas encore en vigueur). On renvoie pour le surplus aux considérants de l'arrêt susmentionné.
Conformément à l'art. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) et à l'art. 60a, al. 3, LATC introduit par l'arrêté du 9 février 1994, le recours au Tribunal administratif est donc ouvert contre la décision du département statuant sur un recours en réexamen d'opposition à un plan d'affectation.
2. Les recourants soutiennent que le PPA litigieux violerait le principe de la proportionnalité, l'art. 4 LATC et l'art. 11, al. 1, 2ème phrase, RATC, dès lors qu'il ne fixerait pas les mesures adéquates pour atteindre les objectifs d'aménagement recherchés. Ils voient une contradiction irréductible entre l'aménagement d'un parc thermal autour du pavillon de la source et les équipements prévus plus spécialement dans la partie ouest de la parcelle no 1611. Au-delà de cette argumentation juridique, ils critiquent surtout l'option prise par la commune de ne pas affecter la parcelle no 1611 exclusivement à la création d'un parc thermal, mais d'y permettre conjointement l'établissement de nouvelles voies d'accès à la zone hôtelière, notamment à la parcelle no 3696, actuellement non bâtie (v. opposition du 9 juillet 1992 et requête du 30 août 1993).
A ce dernier argument, la commune objecte de manière convaincante que les accès existants ne sont pas satisfaisants, notamment l'accès au motel des Bains, qui aboutit au débouché du chemin de Floreyres sur l'avenue des Bains et compromet la régulation du trafic dans ce secteur. Sans doute les nouvelles voies de desserte prévues profitent-elles plus à la parcelle no 3696, propriété de la SI Jules César SA, qu'à la société La Prairie Yverdon SA, qui dispose déjà d'un accès direct sur l'avenue des Bains. Il ne s'ensuit pas pour autant que les nouveaux aménagements envisagés soient dépourvus d'intérêt public : il incombe à la commune d'équiper les zones à bâtir (v. art. 19 LAT et 49 LATC), ce qui implique la création de voies publiques desservant les zones à équiper. Actuellement la parcelle no 3696 ne dispose que d'un débouché dans son extrémité sud-ouest sur la rue de la Maladaire. Comme celle-ci est une voie secondaire desservant un quartier d'habitations, il apparaît raisonnable d'éviter de la charger exclusivement du trafic supplémentaire, spécialement du trafic nocturne, qu'entraînera la construction d'un complexe hôtelier sur la parcelle no 3696, et de doter cette dernière, de même que les autres secteurs de la zone hôtelière, d'un accès direct à l'avenue des Bains. D'un point de vue urbanistique, l'idée de faire converger les accès des différents établissements hôteliers sur une allée axée sur le pavillon de la source apparaît tout à fait défendable. Elle ne viole en tout cas pas les principes invoqués dans la requête du 6 mai 1993 (p. 3) : la parcelle no 1611, dont la partie ouest est occupée par un champ de maïs et le reste est en friche, n'a rien d'un site naturel à conserver (art. 3 al. 1 lit. d LAT); il est possible, comme on le verra plus loin, d'y tracer des voies de desserte sans mettre en cause l'obligation de ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces plantés d'arbres (art. 3 al. 2 lit. e LAT), obligation qui du reste ne peut être que relative à l'échelle d'un plan partiel d'affectation; on voit mal en quoi les équipements tels que prévus exerceraient sur le milieu naturel, la population et l'économie des effets plus défavorables que d'autres solutions envisageables (v. art. 3 al. 3 lit. c LAT); enfin on ne comprend pas en quoi la commune assurerait une utilisation plus mesurée du sol (art. 1er LAT) en renonçant aux équipements prévus, dans un secteur qui n'est manifestement pas voué à l'agriculture. En définitive, le choix de concentrer dans la partie ouest de la parcelle 1611 les voies d'accès aux différentes parties de la zone hôtelière relève essentiellement de l'opportunité, et le département, en rejetant l'opposition sur ce point, n'a manifestement pas abusé de son pouvoir d'appréciation.
C'est également à juste titre qu'il a jugé que les deux principales fonctions assignées à la zone de parc thermal et d'accès aux équipements pouvaient s'harmoniser. Aucun principe d'aménagement du territoire ne commande d'affecter exclusivement et en totalité la parcelle no 1611 à une aire de verdure et de délassement. Au contraire, sa partie ouest, proche de l'artère à fort trafic que constitue l'avenue des Bains, ne s'y prête guère. Il est ainsi parfaitement possible de consacrer le principe d'un parc public, autour duquel s'organisent les différentes parties de la zone hôtelière, avec divers équipements destinés à ces dernières. Conformément à l'art. 13 RPPA, les accès devront être conçus de façon à limiter la vitesse des véhicules. Compte tenu de la taille des établissements hôteliers qu'ils desserviront, il n'y a en outre pas lieu de s'attendre à une circulation intense. Les craintes manifestées à cet égard par les recourants ne sont pas fondées.
Le grief selon lequel le plan d'affectation partiel "Derrière la Maladaire" et son règlement ne contiendraient pas des mesures suffisantes et adéquates pour atteindre les objectifs projetés, ne l'est pas davantage. Il s'agit d'un plan de zones, dont le but est précisément de définir les objectifs d'aménagement et la réglementation juridique de base du secteur. Il ne s'agit pas d'un plan d'affectation spécial réglant dans le détail l'aménagement des parcelles en cause. Aucun principe de droit fédéral ou cantonal n'impose en l'occurrence l'établissement d'un plan de détail. Du point de vue de leur contenu, la LATC ne distingue pas les plans d'affectation selon qu'il s'agisse d'un plan général ou d'un plan partiel; elle ne leur fixe pas non plus un contenu minimum. Les conditions qui imposeraient l'établissement d'un plan de quartier, soit d'un plan d'affectation limité à une portion déterminée du territoire et fixant les conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre (v. art. 64 LATC) ne sont pas remplies (v. art. 67 al. 2 LATC).
3. Le plan litigieux figure en bordure de la rue de la Maladaire, dans l'angle sud-est de la parcelle no 3696 et sur la parcelle no 3867 un "secteur d'accès secondaire et d'entretien de la forêt" qui se superpose sur une trentaine de mètres au cordon boisé (zone de forêt et zone de verdure de protection) bordant la rue de la Maladaire. L'art. 13 al. 2 RPPA précise qu'un accès peut être aménagé au travers de la zone de forêt dans le secteur prévu au plan et qu'il est destiné également à l'entretien de la forêt. Les recourants contestent ces dispositions, dans lesquelles ils voient une violation des dispositions de la législation forestière fédérale et cantonale garantissant la conservation des forêts. Ils reprochent au département intimé d'avoir rejeté leur opposition sur ce point en considérant que la réalisation de l'accès secondaire prévu par le plan nécessitait certes une autorisation de défricher, mais que celle-ci pourrait être sollicitée ultérieurement et qu'il n'était pas indispensable qu'elle soit formellement liée à l'adoption du plan litigieux. La municipalité et la SI Hôtel Jules César SA partagent cette position.
Tel qu'il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe de coordination exige que, lorsque la réalisation d'un projet est soumise à diverses dispositions entre lesquelles existe un lien tel qu'on ne peut les mettre en oeuvre séparément et indépendamment les unes des autres, l'application du droit soit matériellement coordonnée (v. notamment ATF 116 Ib 57 c. 4b). Il s'impose non seulement lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions de plusieurs autorités, mais aussi dans les procédures de plan d'affectation qui impliquent simultanément la délivrance d'autorisations spéciales (v. ATF du 24 février 1995, Zbl 1995 p. 519, consid. 3). Ces principes jurisprudentiels ont d'ailleurs été consacrés par le nouvel article 25a LAT introduit par la LF du 6 octobre 1995 (non encore en vigueur v. FF 1995 IV 487). En outre, l'art. 12 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo) prévoit que l'insertion de forêts dans une zone d'affectation est subordonnée à une autorisation de défricher. Cette disposition vise précisément à assurer une coordination, aussi bien formelle que matérielle, entre la procédure de planification et la décision de l'autorité compétente pour autoriser le défrichement en application de l'art. 5 LFo.
En considérant que la procédure de planification, qui autorise l'aménagement d'un accès au travers de la zone forêt, et la procédure de défrichement pouvaient rester indépendantes, le département intimé a méconnu le principe de coordination. Même si le plan n'indique pas de manière tout à fait précise l'endroit et l'ampleur du défrichement nécessaire, une décision formelle du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce aurait dû être prise, qui fixe au moins dans son principe l'autorisation de défricher pour réaliser l'accès prévu, la surface maximum de ce défrichement et les modalités de compensation. Le recours doit en conséquence être admis sur ce point, et la décision attaquée réformée en ce sens que les autorités communales d'Yverdon-les-Bains, à qui le dossier a été renvoyé pour nouvel examen et nouvelle décision dans le sens des considérants, soient en outre invitées à coordonner leurs décisions avec le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, dans la mesure où elles touchent l'aire forestière.
4. Les recourants contestent également la décision du département intimé en tant qu'elle qualifie de partielle l'admission de leur requête et leur refuse le droit à des dépens. Ils considèrent qu'ils ont en fait obtenu "le plein" de leurs conclusions, du moment qu'ils demandaient l'annulation de la décision du conseil communal adoptant le plan partiel d'affectation et écartant leur opposition.
Ce moyen est manifestement mal fondé. Tout d'abord la décision contestée n'a pas été purement et simplement annulée. Le dossier a été renvoyé aux autorités communales pour qu'elles en réexaminent certains aspects seulement. Sur ce qu'ils qualifiaient eux-mêmes d'objection fondamentale (v. lettre du 9 juillet 1992 à la municipalité), les requérants n'ont pas obtenu gain de cause. Leur présent recours, qui ne se limite pas à la question des frais et dépens, est d'ailleurs là pour le confirmer. Dans les procédures complexes où, parmi de nombreux moyens invoqués, un seul peut conduire au renvoi du dossier devant l'autorité intimée, sans que cela remette fondamentalement en cause la décision attaquée, le succès du recours se détermine moins en fonction des conclusions prises, que du nombre et de l'importance des moyens reconnus bien-fondés.
Quoi qu'il en soit, aucune disposition de la législation vaudoise ne prévoit l'allocation de dépens à la partie qui obtient gain de cause dans la procédure de recours devant les autorités administratives qui ne statuent pas en dernière instance cantonale. A supposer qu'il suffise pour instituer un tel droit, le règlement fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures, prévu à l'art. 27 al. 3 LJPA, n'a pas encore vu le jour. D'autre part le droit à des dépens ne découle pas directement de la Constitution fédérale, ni d'un principe général du droit (ATF 104 Ia 9). C'est donc à juste titre que le département intimé n'en a point alloué aux recourants.
5. Postérieurement à l'échange d'écritures, les recourants sont intervenus à plusieurs reprises pour signaler au tribunal que le plan des zones de protection du captage de la Prairie était toujours en cours d'élaboration. Cet élément est toutefois sans incidence sur la présente cause, puisque la décision attaquée renvoie de toute manière le dossier d'adoption du plan partiel d'affectation "Derrière la Maladaire" aux autorités communales notamment afin qu'elles assurent la coordination avec le plan des zones de protection du captage.
6. Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. En l'occurrence les recourants n'obtiennent que partiellement gain de cause; un seul des trois moyens qu'ils invoquaient est retenu, et ils doivent être déboutés sur leur principal argument, soit la prétendue illégalité de la définition et de la réglementation de la zone de parc thermal et d'accès aux équipements. Les autorités intimées, ainsi que la SI Hôtel Jules César SA, qui concluaient - au moins implicitement pour les premières - au rejet du recours, n'obtiennent pas non plus entièrement gain de cause. Il convient dès lors de répartir les frais et dépens, en tenant compte du fait que lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994, p. 324). Compte tenu de l'issue du recours, il apparaît ainsi équitable de mettre l'émolument de justice, arrêté globalement à 2'000 francs, pour trois quarts à charge des recourants et pour un quart à charge de la SI Hôtel Jules César SA. Les dépens auxquels prétendent mutuellement ces deux adversaires et que le tribunal arrête pour chacun d'eux à 1'000 francs, peuvent leur être alloués dans la même proportion, soit 250 francs en faveur des recourants et 750 francs en faveur de la SI Hôtel Jules César SA, montants qui se compensent partiellement.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 20 octobre 1994 est réformée en ce sens que la nouvelle décision à prendre par la Commune d'Yverdon-les-Bains, dans la mesure où elle touche l'aire forestière, devra être coordonnée avec l'autorisation relevant du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Charles Decker et de La Prairie Yverdon SA, solidairement.
IV. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la SI Hôtel Jules César SA.
V. Charles Decker et La Prairie Yverdon SA doivent solidairement à la SI Hôtel Jules César SA le paiement d'un montant de 500 (cinq cents) francs à titre dépens.
fo/Lausanne, le 19 mars 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint