canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 19 avril 1995
sur le recours interjeté par Edmond PASQUIER, à Moudon, dont le conseil est l'avocat Paul-Arthur Treyvaud, à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la Municipalité de Moudon, du 12 octobre 1994, lui notifiant un ordre de remise en état des lieux.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge A. Chauvy, assesseur P. Blondel, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
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A. Marié et père de quatre enfants âgés de respectivement trois à six ans et demi, Edmond Pasquier dirige une petite entreprise de tavillonnage à Moudon. Il est propriétaire de la parcelle n° 1351 du cadastre de la Commune de Moudon, au lieu dit "La Baume". D'une surface de 48'274 mètres carrés, ce bien-fonds est classé en zone communale sans affectation spéciale par le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 30 mars 1973. Il supporte dans sa partie nord-ouest diverses constructions, dont en particulier un bâtiment de 211 mètres carrés, comprenant le logement du recourant et de sa famille, un bûcher et un réduit (ECA n° 653), et une ancienne grange à foin désaffectée de 228 mètres carrés qui accueille au rez-de-chaussée les locaux d'exploitation de l'entreprise du recourant (ECA n° 654), séparés l'un de l'autre par une aire de stationnement pour huit véhicules. La parcelle n° 1351 domine la zone industrielle du Devin qui borde la voie de chemin de fer et la route cantonale reliant Lausanne à Moudon.
B. Les poutres faîtières du rural présentant un état de dégradation avancé, une intervention urgente s'imposait pour éviter l'écroulement de la partie supérieure du bâtiment. Afin de mettre en valeur l'important volume de l'étage qui était vide, Edmond Pasquier a demandé à pouvoir y réaliser un second logement pour lui et sa famille. Cette demande s'est heurtée au refus du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) signifié à la Municipalité de Moudon par lettre du 24 janvier 1990. A cette occasion, celle-ci a informé Edmond Pasquier de l'élaboration en cours d'un plan directeur qui prévoyait de colloquer la parcelle n° 1351 en une zone mixte qui autoriserait la création de deux ateliers et de deux appartements, le conseillant de reporter son projet à l'entrée en vigueur de ce plan. Dans cette optique, plutôt que de remplacer les poutres faîtières défectueuses, Edmond Pasquier a consolidé la charpente existante en élevant des murs en béton sur le pourtour du bâtiment. Dans le courant de l'année 1992, il a complété les travaux de maçonnerie visant à rendre le volume habitable.
A la suite d'une nouvelle demande du recourant, le département a réitéré son refus le 26 février 1993 non sans avoir précisé que les assouplissements prévus par la nouvelle ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 au chapitre "Maintien du bâti existant" devaient être précédés d'une mesure de planification communale.
A fin 1993, la Municipalité de Moudon a procédé à une consultation publique informelle relative au plan directeur communal en cours d'élaboration, qui affectait notamment la parcelle du recourant en une zone mixte "habitat-artisanat". Aucune observation n'a été enregistrée sur ce point précis. En janvier 1994, l'épouse d'Edmond Pasquier a subi une opération à ses jambes qui l'handicape encore aujourd'hui dans ses déplacements. Le recourant a terminé les travaux visant à rendre le rural habitable afin que son épouse puisse habiter de plain-pied. Sur les conseils de son architecte consulté entre-temps, il a présenté le 1er juin 1994 une demande de permis de construire que l'autorité communale a transmise au département avec son préavis favorable. Le dossier joint à la demande de permis de construire n'indiquait toutefois pas que l'essentiel des travaux étaient déjà réalisés. Le projet a été soumis du 28 juin au 18 juillet 1994 à l'enquête publique sans susciter d'opposition.
C. Le 12 juillet 1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Centrale des autorisations, a procédé à la notification unique des diverses décisions cantonales que la construction impliquait. Le Service de l'aménagement du territoire a pour sa part refusé de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire pour les constructions prévues hors zones à bâtir au motif que "les travaux envisagés, qui ont pour effet de créer un changement total du bâtiment actuel, ne peuvent être assimilés à une transformation partielle au sens de l'art. 81 al. 4 LATC" et qu'ils ne pouvaient bénéficier d'une autorisation à titre dérogatoire au sens de l'art. 24 al. 1 lettre a LAT. La Municipalité de Moudon a communiqué cette décision au recourant par courrier recommandé du 20 juillet 1994, en se déclarant prête, suivant les circonstances, à le soutenir dans une procédure de réexamen compte tenu de l'affectation en zone mixte de la parcelle n° 1351 prévue dans le cadre du plan directeur communal en cours d'élaboration. Cette décision rappelait en outre les voie et délai de recours auprès du Tribunal administratif.
Edmond Pasquier n'a pas recouru contre cette décision. Une séance réunissant le recourant, son mandataire, les représentants de la Municipalité et du département intimé, a été organisée le 24 août 1994 dans le but de définir dans quelle mesure l'octroi d'une autorisation dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT pouvait être accordée au recourant compte tenu de l'affectation des lieux en une zone ouverte à l'habitation telle qu'envisagée dans le plan directeur communal. A cette occasion, la déléguée du département s'est rendue sur place et a constaté que les travaux avaient été exécutés nonobstant le refus réitéré du département.
D. A la suite de cette séance, le département a précisé dans une lettre du 3 octobre 1994 qu'en l'état actuel de la planification, aucune dérogation n'était possible. Il a demandé à la Municipalité de Moudon de notifier au constructeur un ordre de remise en état des lieux, impliquant le démantèlement de tous les aménagements réalisés, le comblement des ouvertures et la remise des portes dans leur état antérieur. Par ailleurs, il a dénoncé Edmond Pasquier au du Préfet du district de Moudon pour infraction à l'art. 130 LATC.
Par pli recommandé du 12 octobre 1994, la Municipalité de Moudon a imparti au recourant "un délai maximal échéant à la fin de l'année" pour procéder aux travaux de remise en état des lieux, renvoyant à la lettre du Service de l'aménagement du territoire du 3 octobre 1994 pour l'étendue de ces derniers.
E. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Paul-Arthur Treyvaud, Edmond Pasquier a formé le 3 novembre 1994 un recours contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation et à la délivrance du permis de construire.
Dans ses observations du 9 novembre 1994, la Municipalité de Moudon s'est référée à son préavis favorable accompagnant la lettre de transmission du dossier d'enquête. Le département s'est déterminé le 23 novembre 1994 en concluant au rejet du recours.
F. Le Tribunal administratif a tenu sa séance finale le 15 février 1995 à Moudon en présence du recourant, assisté de l'avocat Paul-Arthur Treyvaud, et des représentants de la Municipalité et du département. Il a procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés. A cette occasion, il a pu constater que l'essentiel des travaux visant à rendre les volumes habitables étaient déjà réalisés.
La Municipalité de Moudon a précisé que le plan directeur communal était actuellement entre les mains du Service de l'aménagement du territoire dans le cadre de la collaboration étroite établie entre les deux autorités au stade de l'élaboration du projet et qu'il était prêt à être soumis à la consultation des services de l'Etat. Elle espère pouvoir soumettre le projet de plan directeur encore cette année. Pour sa part, le recourant a insisté sur l'urgence qu'il y avait pour son épouse qui doit subir une nouvelle intervention chirurgicale, à pouvoir rapidement disposer d'un logement à plain-pied dans l'ancienne grange.
Considère en droit :
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1. Le recourant a renouvelé à l'audience sa requête de suspension jusqu'à droit connu sur la planification communale.
Disposition topique en la matière, l'art. 58 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) subordonne la suspension de la procédure à l'accord des parties. La LJPA ne délimite pas le cercle des parties à la procédure contentieuse. La qualité de partie doit être reconnue à l'autorité intimée, voire aux autorités intimées lorsque le pourvoi est dirigé contre plusieurs décisions, ainsi qu'aux autorités concernées qui auraient disposé de la vocation pour recourir contre la décision attaquée en vertu de l'art. 37 LJPA (Tribunal administratif, arrêt AC 92/247, du 5 avril 1993). Tel est notamment le cas du département, en sa qualité d'autorité de surveillance en matière de police des constructions (voir les références citées dans le Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne 1994, ad art. 10 LATC). A défaut de l'accord du département, la requête en suspension ne peut dès lors qu'être écartée. On relèvera d'ailleurs qu'une telle mesure n'est en principe accordée que pour une durée d'une année, avec une reconduction possible d'une année avec l'accord des parties. Or, si la Municipalité de Moudon a émis le voeu de pouvoir mettre à l'enquête cette année encore le plan directeur communal, ce dernier doit encore être soumis à la consultation préalable des services de l'Etat; par la suite, il devra être mis à l'enquête publique, puis soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Enfin, le plan des zones devra encore être modifié pour permettre l'affectation à l'habitation du secteur de La Baume. L'entrée en force du plan directeur, respectivement l'affectation de la parcelle du recourant en zone mixte était donc suffisamment lointaine pour justifier un refus d'accéder à la demande de suspension formulée par le recourant.
2. Après avoir essuyé à deux reprises un refus d'entrer en matière de la part du département intimé, Edmond Pasquier a soumis l'ensemble des travaux entrepris aux étages supérieurs de l'ancienne grange à une enquête publique. La demande de permis de construire a été transmise au département avec le préavis favorable de la Municipalité de Moudon; celui-ci a refusé de délivrer l'autorisation spéciale hors des zones à bâtir au motif que la réalisation d'un logement de six pièces dans une ancienne grange qui n'en comportait pas n'était pas conforme à la destination de la zone agricole et que, s'agissant d'une transformation qui ne pouvait être considérée comme partielle, une dérogation fondée sur l'art. 24 al. 1 LAT n'était pas concevable. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours alors même qu'elle indiquait les voies et délais pour le faire, de sorte qu'elle est entrée en force et est exécutoire. Elle ne comportait toutefois pas d'ordre de démolition dans la mesure où le dossier transmis au département ne permettait pas d'inférer la réalisation des travaux projetés. Peu importe cependant.
L'ordre de démolition, qui fait l'objet de la décision attaquée, constitue une mesure d'exécution de la décision de base prise par le département le 12 juillet 1994; il vise à rétablir une situation conforme au droit (sur ce point , v. André Grisel, Traité de droit administratif suisse, p. 649 ss). Cette mesure ne peut pas être attaquée pour inconstitutionnalité de la décision primaire sur laquelle elle se fonde, sauf en cas de nullité ou de violation d'un droit inaliénable et imprescriptible (ATF 100 Ia 296; 105 Ia 20; Tribunal administratif, arrêts AC 91/005, du 9 septembre 1991 et AC 7607, du 16 mars 1992). Edmond Pasquier ne fait valoir aucun moyen nouveau qui justifierait la révision ou le réexamen de la décision de principe du département rendue le 12 juillet 1994. Le tribunal de céans ne saurait dès lors entrer en matière sur la question de la conformité à la destination de la zone agricole de l'ouvrage dont la démolition est requise à l'occasion du recours interjeté contre l'ordre de démolition subséquent (arrêt AC 92/098, du 13 novembre 1992). Le recourant ne le conteste d'ailleurs pas vraiment puisque ses griefs portent uniquement sur le caractère disproportionné de l'ordre de démolition qui lui a été notifié.
3. La non-conformité de travaux aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose pas, dans tous les cas, un ordre de démolition en application de l'art. 130 LATC. Cette question doit être examinée au regard des principes de droit constitutionnel et de droit administratif fédéraux, dont ceux de la proportionnalité et de la bonne foi. L'autorité renoncera à une telle mesure lorsque les dérogations à la règle sont mineures ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et les arrêts cités).
Dans le cas particulier, Edmond Pasquier a réalisé l'ensemble des travaux litigieux sans avoir requis l'autorisation préalable du département. Il est vrai qu'au moment de leur réalisation, il n'était pas assisté d'un architecte. Cependant, le recourant ne pouvait ignorer la nécessité d'une telle autorisation pour s'être vu opposé à deux reprises le refus du département d'autoriser les travaux aujourd'hui critiqués, ce qui suffit à exclure sa bonne foi. Il ne saurait tirer aucun argument en sa faveur du fait que la Municipalité de Moudon s'est toujours montrée favorable à son projet, cette dernière ne disposant d'aucune compétence en matière d'autorisation hors des zones à bâtir; de même, il ne saurait tirer parti de la conformité des travaux litigieux au plan directeur communal en cours d'élaboration, une telle mesure de planification ne pouvant déployer d'effet positif avant son entrée en vigueur (Tribunal administratif, arrêt AC 7423, du 20 décembre 1991).
Le fait que le recourant ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive toutefois pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité. Il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564). D'autre part, les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (ATF 115 Ib 148, JT 1991 I 450; ATF 114 Ib 320; Etude DFJP/OFAT, note 19 ad art. 24 LAT). L'affectation d'un volume de 1'100 mètres cubes à l'habitation dans une zone qui n'est pas vouée par principe au logement apparaît comme une violation non négligeable de ces règles. L'intérêt public au rétablissement de l'état antérieur doit cependant être relativisé au regard de la procédure de modification du plan de zones et du secteur de La Baume engagée par la Municipalité de Moudon. Le classement du secteur de La Baume en une zone mixte autorisant l'artisanat et l'habitat permettrait l'affectation du rural au logement; cette nouvelle affectation n'a jusqu'ici suscité aucune remarque des services de l'Etat qui ont été associés à l'élaboration du plan directeur de la Commune de Moudon. Après plus d'une année de collaboration étroite entre les autorités communale et cantonales sans remarque particulière de ces dernières, il serait pour le moins surprenant que cet aspect du projet soit remis en cause par le département à l'issue de la consultation préalable des services. Il est vrai en revanche qu'une opposition de tiers ne peut être totalement écartée. On relèvera toutefois qu'aucune observation sur ce point précis n'a été enregistrée lors de la consultation publique informelle du plan directeur communal à laquelle la Municipalité de Moudon a procédé à la fin de l'année 1993. Les perspectives que l'ancienne grange à foin puisse être légalement affectée à moyen terme à l'habitation sont donc réelles et doivent être prises en considération dans l'application du principe de proportionnalité au cas d'espèce.
Le coût des travaux de remise en état représente également un élément important à prendre en considération dans la nécessaire pesée des intérêts à laquelle l'autorité doit procéder dans le cadre du principe de proportionnalité. A cet égard, Edmond Pasquier a évalué à Fr. 150'000.-- le montant des matériaux investis dans la transformation de l'ancienne grange pour la rendre habitable. Il n'a pas produit de pièces à l'appui de cette estimation. Ce chiffre apparaît néanmoins crédible au vu des constatations effectuées sur place par le tribunal; l'autorité intimée ne l'a d'ailleurs pas contesté. Edmond Pasquier n'a en revanche présenté aucun devis détaillé du coût de la remise en état des lieux proprement dite. Vu l'importance des travaux entrepris, ce dernier peut être raisonnablement estimé à plusieurs centaines de milliers de francs. Même si certains des matériaux dont le démantèlement est exigé peuvent être récupérés, le coût d'une remise en état des lieux est donc particulièrement élevé.
Si l'on met en balance l'intérêt public au rétablissement de l'état antérieur avec, d'une part, la probabilité de voir à moyen terme la parcelle du recourant classée dans une zone ouverte à l'habitation et, d'autre part, les frais d'une remise en état des lieux, une telle mesure paraît en l'état disproportionnée. Le but recherché, savoir proscrire l'habitation dans une zone où cette affectation est réservée aux personnes entretenant une relation directe ou indirecte avec l'agriculture, peut en effet être atteint par une solution moins rigoureuse consistant à interdire au recourant d'habiter ou d'utiliser à des fins non agricoles les volumes transformés du bâtiment ECA n° 654 jusqu'à droit connu sur le statut juridique définitif de la parcelle n° 1351. Une fois celui-ci établi, la Municipalité de Moudon est invitée à rendre une nouvelle décision qui soit confirmera la décision attaquée, soit autorisera Edmond Pasquier à terminer les travaux de transformation entrepris sur le bâtiment ECA n° 654 et à en faire un logement pour lui et sa famille. Cette solution qui permet tout à la fois de sauvegarder le principe cardinal de l'aménagement du territoire de la séparation du territoire bâti du territoire non bâti et les intérêts du constructeur, sans pour autant porter une atteinte excessive aux droits de ce dernier, respecte le principe de proportionnalité. En revanche, on ne saurait donner suite à la conclusion du recourant tendant à la délivrance du permis de construire et du permis d'habiter; il convient en effet de proscrire fermement non seulement l'habitation des volumes considérés, mais également la réalisation de tous nouveaux travaux qui permettraient d'accentuer le caractère habitable des volumes considérés. Il appartiendra à la Municipalité de Moudon, le cas échéant, au département intimé de veiller au respect de cette condition aussi longtemps que le nouveau statut juridique de la parcelle n° 1531 n'est pas entré en force. La décision attaquée sera réformée en ce sens.
4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours formé par Edmond Pasquier. Vu l'issue du recours, il se justifie de mettre à la charge du recourant qui succombe sur un point essentiel du recours un émolument de justice réduit que le tribunal arrête à Fr. 1'500.--, cette somme étant compensée par le dépôt de garantie qui a été effectué. La procédure ayant été suscitée essentiellement par le comportement du recourant, il convient de lui refuser les dépens qu'il a réclamés.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est admis partiellement.
II. La décision de la Municipalité de Moudon du 12 octobre 1994 est réformée dans le sens du considérant 3 in fine.
III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Edmond Pasquier.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 19 avril 1995
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)