CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 juillet 1996
sur les recours interjetés le 14 juillet 1994 et le 27 décembre 1994 par Jean-Pierre BOSS, à Crissier, représenté par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Savigny du 7 juillet 1994 levant son opposition à un projet de construction de la Gravière de la Clée-aux-Moines SA (construction de deux silos à ciment), ainsi que contre l'autorisation spéciale délivrée pour ce projet par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. B. Dufour et M. Ph. Gasser, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La société Gravière de la Clée-aux-Moines SA exploite sur le territoire de la Commune de Savigny, au lieu-dit "Pétozan" une vaste gravière dont une partie (1,8 hectare) est située sur la parcelle no 222, propriété de M. Jean-Pierre Boss. Cette exploitation, dont le périmètre a été mis à l'enquête du 6 au 16 décembre 1985, a fait l'objet d'autorisations successives délivrées par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT), en application de la loi sur les carrières; le permis d'exploiter la 1ère étape a été délivré le 8 juin 1987.
Une installation de concassage primaire et une station de lavage sont implantées à proximité immédiate du périmètre en exploitation, sur le site de l'ancienne gravière du Pétozan (parcelle no 238, propriété de la Gravière de la Claie-aux-Moines SA). Les autres installations fixes de la société exploitante sont situés entre la gravière et le hameau de la Clée-aux-Moines, au lieu-dit "Geffry" (parcelle no 235). Elles comportent notamment un hangar-atelier, des bureaux, un concasseur de matériaux de recyclage et une centrale à béton. Le périmètre de la gravière, de même que la parcelle no 238, sont compris dans la zone agricole du plan général d'affectation de la Commune de Savigny approuvé par le Conseil d'Etat le 27 février 1981 et du plan partiel d'affectation "Geffry", approuvé par le Conseil d'Etat le 11 décembre 1987.
La parcelle no 222, propriété de M. Jean-Pierre Boss, est également située entièrement en zone agricole. Elle supporte un bâtiment d'habitation servant de résidence secondaire à son propriétaire. Ce bâtiment se trouve à une cinquantaine de mètres de la limite sud-ouest du périmètre de la gravière, à 200 mètres au sud du concasseur principal et à 435 mètres au sud-est du concasseur de recyclage implanté sur la parcelle no 235, au lieu-dit "Geffry".
B. Du 12 avril au 1er mai 1994, la Gravière de la Claie-aux-Moines SA a mis à l'enquête un projet de modification de sa centrale à béton située sur la parcelle no 235, dans la zone industrielle et artisanale B du plan partiel d'affectation "Geffry". Ce projet consiste à adjoindre à l'installation existante, et dont le permis de construire initial a été délivré le 7 septembre 1988, deux silos à ciment supplémentaires d'un volume de 50 m3 chacun, de manière à pouvoir stocker différents types de ciments et adapter la production de béton aux nouvelles normes en la matière. Les nouveaux silos seraient implantés à quelque 500 mètres de la maison de M. Boss.
Ce dernier s'est opposé au projet, au motif qu'il ne respecterait pas "les dispositions légales et réglementaires concernant l'exploitation de la gravière Pétozan". Il invoquait plus spécialement l'insuffisance des mesures de protection contre le bruit.
Le 28 juin 1994 la Centrale des autorisations du DTPAT a communiqué à la Municipalité de Savigny les préavis et autorisations des services cantonaux concernés. Il en ressort notamment que le Service de lutte contre les nuisances a formulé un préavis favorable et que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a approuvé les plans en application de l'art. 7 LT.
De son côté la municipalité a levé l'opposition de Jean-Pierre Boss et accordé le permis de construire le 7 juillet 1994.
C. Jean-Pierre Boss s'est pourvu contre cette décision par une déclaration de recours du 14 juillet 1994, complétée par un mémoire motivé du 29 juillet.
La Municipalité de Savigny et la Gravière de la Claie-aux-Moines SA ont répondu au recours en concluant toutes deux à son rejet. Le Secrétariat général du DTPAT, ainsi que le Service de lutte contre les nuisances, ont fait part de leurs observations.
D. Les décisions communiquées à la municipalité par la Centrale des autorisations le 28 juin 1994 n'ayant pas été notifiées au recourant conformément à l'art. 123 al. 3 LATC, la municipalité a réparé cette omission le 22 décembre 1994. Jean-Pierre Boss a recouru contre ces décisions par déclaration du 27 décembre 1994 et validé ce recours par un mémoire du 11 janvier 1995 dans lequel il précise que son recours "porte exclusivement sur la prise de position du Service de lutte contre les nuisances, figurant à la page 2 de la décision de la Centrale des autorisations".
Le Service de lutte contre les nuisances s'est déterminé sur ce recours sans prendre de conclusions. La Gravière de la Claie-aux-Moines SA conclut au rejet de ce recours.
E. Le juge instructeur a procédé le 7 février 1995 à une audition préalable des parties, à l'issue de laquelle ces dernières (à l'exception de la municipalité) ont convenu de faire procéder à une évaluation des nuisances sonores chez le recourant, ainsi que le prévoyait le chiffre 29 des prescriptions complémentaires d'exploitation de la gravière du Pétozan établies le 17 novembre 1992 par le Secrétariat général du DTPAT. Le Service de lutte contre les nuisances a communiqué les résultats de son contrôle le 28 avril 1995. Il arrive à la conclusion que, pris isolément, le concasseur de matériaux de recyclage comme le concasseur principal respectent les valeurs limites de planification pour une zone de degré de sensibilité III. S'agissant des nuisances générées par l'ensemble de l'exploitation, il relève que les niveaux d'évaluation chez M. Boss avoisinent les valeurs limites d'immissions, en particulier à cause du trafic des camions sur l'aire d'exploitation. Il suggère d'apporter des améliorations à cette situation.
Ayant pris connaissance de ce rapport, M. Boss a maintenu son recours.
Pour donner suite au rapport du Service de lutte contre les nuisances, la Gravière de la Claie-aux-Moines SA a présenté le 1er juin 1995 un projet de nouvelles buttes antibruit et de modification de la voie d'accès au périmètre de la gravière, destiné à protéger le bâtiment du recourant du bruit provenant d'une part du concasseur de matériaux de recyclage, d'autre part de l'exploitation de la gravière et du trafic de camions qui lui est lié. Invité par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports à donner son accord à ces mesures, le recourant n'a pas pris position.
Considérant en droit:
1. Datée du 7 juillet, mais notifiée sous pli recommandé le 11, la décision de la Municipalité de Savigny a été communiquée à l'avocat du recourant au plus tôt le lendemain. Le délai de vingt jours pour valider la déclaration de recours du 14 juillet 1994 par le dépôt d'un mémoire motivé (art. 31 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA) venait ainsi à échéance le lundi 1er août et se trouvait de droit reporté au lendemain (art. 32 al. 3 LJPA et 38 CPC). Le recours est ainsi intervenu en temps utile; il est au surplus recevable en la forme.
Contrairement à ce qu'exige l'art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) les décisions cantonales relatives au projet litigieux n'ont pas été communiquées par la municipalité à M. Boss en même temps que la décision du 7 juillet levant son opposition. Elles n'ont été formellement notifiées que le 22 décembre 1994, de sorte que le recours formé contre elles le 27 décembre 1994 et validé le 11 janvier 1995 est également intervenu en temps utile.
Ce recours ne désigne toutefois pas clairement la décision cantonale attaquée. La déclaration de recours vise la décision de la Centrale des autorisations du DTPAT du 28 juin 1994, alors que la Centrale des autorisations n'est pas une autorité, mais une simple subdivision administrative chargée de communiquer aux communes, dans le cadre de la procédure de permis de construire, l'ensemble des autorisations ou préavis des départements et services cantonaux concernés par le projet mis à l'enquête. Le mémoire de recours n'est pas plus clair, sinon qu'il précise que la contestation porte exclusivement sur la prise de position du Service de lutte contre les nuisances figurant en page 2 de la communication de la "décision" de la Centrale des autorisations. On peut toutefois difficilement reprocher cette imprécision au recourant, même s'il est assisté d'un avocat : la communication de la Centrale des autorisations est elle-même libellée de telle manière qu'il est difficile, même pour un spécialiste, d'y voir clairement ce qui relève d'une autorisation cantonale spéciale et ce qui constitue un simple préavis qu'il appartient à la municipalité de prendre ou non en compte dans sa décision sur l'octroi du permis de construire. Ainsi les observations de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie sont présentées comme des conditions à l'octroi d'une autorisation spéciale, alors qu'aucune disposition légale ou réglementaire ne subordonnait le projet litigieux à une autorisation dudit établissement. Il en va de même pour le Service des eaux et de la protection de l'environnement, dont on écrit qu'il "délivre l'autorisation spéciale requise", alors qu'il se borne à constater qu'il n'y a pas lieu à autorisation préalable de sa part. Quant à la communication de la décision d'approbation des plans du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, elle ne fait aucune allusion aux questions de protection de l'environnement, qui étaient pourtant de son ressort (art. 120 lit. d, 121 lit. c et d et 123 al. 2 LATC; art. 2 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement). C'est sans doute pour cette raison que la municipalité a répondu elle-même à l'opposition du recourant sur la question du bruit, alors qu'elle n'était pas compétente pour le faire. Dès lors que le problème des nuisances constitue l'argument essentiel des deux recours déposés par M. Boss, il y a lieu d'admettre, nonobstant les informalités dont sont entachés ces recours, que la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce approuvant les plans a été valablement attaquée.
2. Les deux silos litigieux devraient être implantés dans la zone industrielle et artisanale B du plan partiel d'affectation "Geffry" approuvé par le Conseil d'Etat le 11 décembre 1987. Cette zone est réservée "au traitement des matériaux pierreux et de démolition, c'est-à-dire centrale à béton avec triage, lavage et stock de graviers à béton, traitement et stock de gravillons et de matériaux de recyclage ainsi que de (sic) locaux administratifs de l'entreprise et un logement de gardiennage" (art. 4 lit. a). La modification de la centrale à béton existante par l'adjonction de deux silos apparaît ainsi entièrement conforme à l'affectation de la zone. Elle respecte au demeurant la réglementation communale. Le recourant ne le conteste d'ailleurs pas (v. mémoire du 29 juillet 1994, p. 4, ch. 11).
3. Le recourant met exclusivement en cause le respect des règles sur la protection de l'environnement en ce qui concerne le bruit et, accessoirement les poussières. On a vu que cette question était du ressort du département compétent pour délivrer l'autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions (art. 2 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE), en l'occurrence le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, sous réserve de la détermination cas par cas des degrés de sensibilité au bruit, qui relève de la municipalité (art. 12 al. 2 du règlement précité). En l'occurrence, si la conformité du projet à la législation sur la protection de l'environnement a bien fait l'objet d'un préavis du Service de lutte contre les nuisances, elle n'a en revanche pas été examinée par le département compétent; celui-ci, suivant une pratique constante, mais erronée, considère en effet qu'en matière d'autorisation de construire concernant les entreprises industrielles, son rôle se limite à assurer la protection des travailleurs en application de la législation sur le travail et sur l'assurance-accident. On doit donc se demander si la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce ne devrait pas être annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour qu'elle statue à nouveau procédant à un examen exhaustif des questions relevant de sa compétence. Le tribunal de céans estime toutefois pouvoir y renoncer pour des motifs d'économie de procédure. Il apparaît en effet très vraisemblable que le département intimé, si le dossier lui était renvoyé, se référerait au préavis du Service de lutte contre les nuisances, comme l'a fait la municipalité. Dès lors que ce service a répondu à l'opposition de M. Boss, que ce dernier a eu tout loisir de contester sa prise de position dans la présente procédure, que le Service de lutte contre les nuisances s'est en outre déterminé à deux reprises sur les objections du recourant, le tribunal est parfaitement en mesure de statuer sur la conformité du projet à la législation sur la protection de l'environnement. Le renvoi de la cause au département intimé, qui s'est désintéressé de la présente procédure, serait pure perte de temps.
4. Le recourant fait en substance valoir que les installations situées dans la zone industrielle et artisanale du plan partiel d'affectation "Geffry" (notamment la centrale à béton et le concasseur de matériaux de recyclage) et la gravière du "Pétozan" avec ses installations fixes (concasseur principal notamment) et mobiles (pelle mécanique, trax, camions, etc.) forment un tout, générateur de nuisances excessives; toute modification de ces installations devrait ainsi être proscrite tant que le respect des normes ne serait pas garanti.
Comme le relève le Secrétariat général du DTPAT, il apparaît à première vue douteux que des installations situées à l'extérieur du périmètre de la gravière, dont la construction et l'exploitation échappent à l'autorisation instituée par la loi sur les carrières, doivent être considérées avec la gravière elle-même comme une seule et même installation au sens de la loi sur la protection de l'environnement. Comme son nom l'indique, le concasseur de matériaux de recyclage n'est pas alimenté par les produits d'extraction de la gravière; quant à la centrale à béton, on ignore dans quelles mesures son exploitation fait appel à des matériaux extraits de cette dernière. Il n'existe en tout cas pas de lien fonctionnel nécessaire entre l'exploitation de l'une et de l'autre, ce qui inciterait plutôt à les traiter comme des installations indépendantes. Comme on va le voir, la question n'a cependant pas besoin d'être tranchée.
Que la centrale à béton soit considérée comme une installation en soi ou qu'on la tienne pour un élément de l'ensemble de l'exploitation de la gravière, sa modification par l'adjonction de deux silos à ciment supplémentaires doit satisfaire aux exigences des art. 7 (par renvoi de l'art. 8 al. 4) et 9 OPB. Or, ainsi que cela ressort du préavis du Service de lutte contre les nuisances et de ses observations consécutives aux recours, il n'y a pas lieu de s'attendre à ce que cette modification, qui ne vise pas à accroître la production de béton, mais à diversifier les types de béton produits pour s'adapter aux nouvelles normes en vigueur, entraîne la perception d'immissions de bruit plus élevées sur la parcelle du recourant. Rien ne permet de craindre que les valeurs limites de planification pour un degré de sensibilité III soient dépassées chez le recourant. Compte tenu de la distance (500 mètres), si l'on mesurait une valeur de 100 dB(A) à un mètre de la bétonnière (ce qui constitue une émission de bruit nettement plus élevée que ce qu'on peut attendre de ce type d'installation) le niveau sonore mesuré chez le recourant ne serait que de 40 dB(A), et cela sans tenir compte de l'effet d'obstacle résultant des buttes antibruit, ni de l'effet de sol. Même en appliquant à cette valeur les facteurs de correction définis dans l'annexe 6 de l'OPB (avec un K1 = 5 dB(A) et un K2 = 2 bB(A)) la valeur limite de planification de jour (60 dB(A)) resterait largement respectée. Cette évaluation est confirmée par les mesures de contrôle effectuées le 28 février 1995 par le Service de lutte contre les nuisances, lesquelles démontrent que pour le concasseur de matériaux de recyclage, équipement plus bruyant et plus proche du bâtiment de M. Boss (435 mètres en vue directe), le niveau d'évaluation Lr serait de 59,8 dB(A). A noter encore que l'installation des deux silos supplémentaires, dont on ne peut pas exclure qu'elle influence le volume de béton produit, pourrait provoquer un léger accroissement des mouvements de véhicules entre la route cantonale 701c et la centrale à béton. Compte tenu de la distance, il est toutefois exclu qu'il en résulte la perception d'immissions de bruit plus élevées chez le recourant.
5. Le recours devant être rejeté, il y a lieu de mettre à la charge du recourant débouté un émolument de justice, ainsi que les dépens auxquels peuvent prétendre la Commune de Savigny et la Gravière de la Claie-aux-Moines SA, qui ont toutes deux procédé par l'intermédiaire d'un avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jean-Pierre Boss.
III. Jean-Pierre Boss versera à la Commune de Savigny et à la Gravière de la Claie-aux-Moines SA une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs chacune, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 19 juillet 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)