CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 mai 1995
sur le recours interjeté par Gérard VAUTHEY, représenté par l'avocat Jean Luthy, à Lausanne
contre
la décision rendue le 24 juin 1994 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT), rejetant la requête déposée contre la décision du Conseil communal de Montreux, du 29 septembre 1993, écartant son opposition au projet de plan partiel d'affectation "Dessous Sâles".
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. A. Chauvy et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Sur le territoire communal de Montreux, la rue du Marché, la rue Industrielle, la rue de la Gare ainsi que les domaines ferroviaires du MOB et des CFF délimitent un compartiment de terrain proche du quartier de Sâles. Schématiquement, ce secteur se présente sous la forme d'une planie à hauteur de la rue de la Gare, à laquelle succède une pente marquée en direction du lac, jusqu'au niveau du domaine ferroviaire.
Cet îlot comprend la parcelle 140 (Gérard Vauthey), les parcelles 142/2851 (Terra AG et crts) et les parcelles 143/159. La parcelle 140 mesure 2143 mètres carrés; elle supporte une maison de maître (villa "Beaux-Cèdres"), entourée d'arbres et de verdure, qui occupe une position dominante à hauteur de la rue de la Gare. Quant aux parcelles 142/2851, totalisant 4329 mètres carrés, elles sont décrites comme une "friche industrielle".
B. A partir d'un cahier des charges d'aménagement établi par la municipalité le 7 juillet 1989, un projet de plan partiel d'affectation "Dessous Sâles" a été élaboré; son périmètre doit englober les parcelles 140, 142/2851 et 143/159. Lors de sa séance du 29 septembre 1993, le conseil communal a adopté le PPA, comme aussi la réponse proposée par la municipalité aux oppositions intervenues en cours d'enquête; ce dont Gérard Vauthey, l'un des opposants, a été avisé le 22 novembre 1993.
C. Le 13 décembre 1993, Gérard Vauthey a déféré cette décision au Conseil d'Etat par la voie d'une requête en réexamen de son opposition.
Par arrêté du 9 février 1994, étendu aux procédures pendantes devant lui à cette date, le Conseil d'Etat a modifié la procédure de requête dans divers domaines. Il a notamment ajouté à la LATC un art. 60a, ainsi libellé :
"Le recours n'est recevable que si le recourant est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports statue sur les oppositions tant en légalité qu'en opportunité. Il jouit d'un libre pouvoir d'examen.
La décision du département est notifiée à chaque recourant avec indication du droit de recourir au Tribunal administratif, dans les 10 jours. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables."
Le 24 juin 1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a rejeté la requête au fond, avec suite de frais.
D. Contre cette décision, Gérard Vauthey a recouru les 5/12 juillet 1994 au Tribunal administratif : pour l'essentiel, il soutient que l'attribution des droits de bâtir serait constitutive d'une inégalité de traitement et invite le tribunal à déclarer illégal le PPA. La municipalité et les propriétaires des parcelles 142/2851 concluent au rejet du pourvoi.
Le 17 octobre 1994, le tribunal s'est rendu sur les lieux en présence du recourant assisté de son conseil, d'un représentant de la municipalité, et d'un représentant des propriétaires des parcelles 142/2851 assisté de son mandataire technique ainsi que de son conseil. Après avoir procédé à des mesures d'instruction complémentaires, le tribunal a arrêté sa décision, dont il a notifié le dispositif aux parties en date du 20 décembre 1994.
E. Le territoire communal est régi par un plan d'affectation et une réglementation (RPA) légalisés le 15 décembre 1972 : les lieux font partie de la zone à restructurer de type A (art. 17 à 19 RPA), à l'exception de la partie bâtie de la parcelle 140, classée en zone urbaine (art. 7 et ss RPA). Une modification de la réglementation communale (NRPA) a été mise à l'enquête publique du 3 juin au 4 juillet 1994; le conseil communal n'a toutefois pas encore statué.
Considérant en droit:
1. Quand bien même cette question n'a pas été débattue, il s'agit tout d'abord de déterminer d'office si le Conseil d'Etat était ou non habilité à modifier le régime légal de la LATC par la voie d'un simple arrêté, celui du 9 février 1994.
Sur ce point, le tribunal se réfère à un arrêt préjudiciel rendu le 7 septembre 1994 (en la cause AC 94/0057) : le tribunal y retient que les mesures prises par le Conseil d'Etat s'inscrivent dans le cadre des compétences - telles que précisées par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 117 Ia 352) - conférées aux gouvernements cantonaux par l'art. 36 al. 2 LAT. Ainsi, quand bien même l'arrêté du 9 février 1994 pourrait apparaître comme une entorse au principe du parallélisme des formes, sa constitutionnalité doit être confirmée : force est dès lors d'admettre que le DTPAT était compétent pour prendre la décision attaquée.
2. On l'a vu, le nouvel art. 60a al. 2 LATC habilite le département à statuer tant en légalité qu'en opportunité. La situation se présente différemment devant le tribunal puisque, aux termes de l'art. 36 LJPA, ne peuvent être invoquées devant lui que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) ou encore l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c) : or, sur ce dernier point, la LATC, telle que modifiée par le Conseil d'Etat le 9 février 1994, ne contient aucune disposition prévoyant un examen en opportunité par le tribunal.
3. Selon le PPA et son règlement, la parcelle 140 correspond au secteur 1, destiné à assurer la conservation d'un patrimoine architectural de qualité ainsi qu'à préserver l'îlot de verdure actuel : le bâtiment existant (villa Beaux-Cèdres) doit être conservé, et ne peut faire l'objet que de travaux peu importants. Quant aux parcelles 142/2851, elles constituent le secteur 2, voué à la construction d'un complexe à affectations multiples articulé en une partie inférieure (étages - 3, - 2, - 1 et rez-de-chaussée inférieur), une partie intermédiaire (rez-de-chaussée et étage + 1) et une partie supérieure (étages + 2, + 3, + 4 et + 5) : le plan et les coupes définissent le gabarit maximum des constructions et, pour chaque partie, la surface brute de plancher utile maximum.
4. Le droit à l'égalité de traitement postule que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit semblables, et les situations de fait dissemblables à des règles de droit dissemblables. Dans sa décision, le DTPAT se borne à rappeler au recourant la portée limitée de ce principe en matière d'aménagement du territoire; pour le surplus, il considère que les parcelles 140 et 142/2851 présentent des caractéristiques suffisamment dissemblables pour justifier l'application d'un traitement différent.
Reprenant ce même grief à l'appui de son pourvoi, le recourant se plaint que, sans compensation aucune, il doive se contenter du statu quo sur sa parcelle alors que les parcelles 142/2851 bénéficieraient d'un indice de construction beaucoup plus élevé. La municipalité objecte que le PPA "s'inscrit dans une cohérence générale qui prend pleinement en compte les particularités propres à chaque parcelle comprise à l'intérieur de son périmètre, tant en ce qui concerne les affectations que l'organisation des accès, les potentialités constructives et les données du site".
Au vu des considérations qui vont suivre, il suffit de rappeler ici que, selon la jurisprudence, il découle de la nature des choses que les zones doivent être délimitées avec un certain schématisme de telle sorte que des biens-fonds se trouvant dans une situation comparable et présentant les mêmes caractéristiques peuvent être traités de manière différente. La délimitation des périmètres ne doit pas toutefois être arbitraire, mais doit être justifiée par des considérations d'urbanisme objectives et bien étudiées; tel n'est pas le cas si la mesure contredit une planification raisonnable ou est fondée sur des motifs étrangers au but poursuivi (notamment ATF 107 Ib 334, cons. 4a).
5. a) En zone à restructurer, l'art. 18 al. 2 RPA subordonne tous travaux d'une certaine importance à l'établissement d'un plan spécial. A teneur de l'art. 19 RPA, la densité moyenne de construction autorisée par les plans spéciaux prévus à l'art. 18 al. 2 doit être comparable à celle de la zone urbaine (ordre non contigu) dans la zone à restructurer de type A.
Quand bien même le territoire communal ne fait encore l'objet d'aucun plan directeur (que commandent pourtant les art. 35 et ss LATC comme aussi l'art. 2 al. 2 NRPA), il est prévu d'abroger d'ores et déjà l'art. 19 RPA. Toutefois, non encore adoptée par le conseil communal, la nouvelle réglementation ne déploie aucun effet anticipé positif (v. notamment ATF 100 Ia 157; TA, arrêts AC 7423 du 20 décembre 1991 et 94/230 du 19 avril 1995) : autrement dit, l'art. 19 RPA continue à s'imposer pleinement, en l'état du droit positif.
b) Aujourd'hui, les parcelles 142/2851 sont classées en zone à restructurer de type A : il s'agit donc de vérifier si la densité moyenne de construction attribuée par le plan serait "comparable" à celle autorisée en zone urbaine (ordre non contigu). C'est d'ailleurs pour tenter de répondre à cette question que, après l'audience, le tribunal a procédé à des mesures d'instruction complémentaires : la municipalité a ainsi été invitée soit à indiquer la densité moyenne en zone urbaine (ordre non contigu), soit à reconstituer, au moyen d'une simulation, la densité moyenne des constructions sur les parcelles 142/2851 et 143.
c) En appliquant strictement les art. 7 à 10 RPA, la municipalité parvient, pour les parcelles 142/2851, à un coefficient d'utilisation du sol de 3,03; le PPA donnerait droit, lui, à un CUS de 3,01. La municipalité souligne toutefois que, fussent-ils extrêmement proches, ces chiffres doivent être relativisés : la notion de "densité comparable" éluderait en effet les données objectives de l'aménagement (en particulier les caractéristiques locales, l'intégration structurelle et les éléments de programme nécessaires à la cohérence de l'ensemble); les art. 6 al. 2 RPA et 66 LATC permettraient d'ailleurs, selon elle, de s'écarter des exigences de l'art. 19 RPA.
Pour sa part, le recourant soutient que la simulation opérée par la municipalité fait abstraction de certaines contraintes, et n'a ainsi qu'une signification théorique. Quant aux propriétaires des parcelles 142/2851, ils adhèrent aux chiffres produits par la municipalité; ils rappellent par ailleurs que toutes questions d'opportunité échappent au pouvoir d'examen du tribunal.
d) Les règles propres à la zone urbaine (ordre non contigu) régissent les distances (art. 7 RPA), la hauteur à la corniche (art. 8 RPA), la longueur des bâtiments (art. 9 RPA) ainsi que le nombre de niveaux (art. 10 RPA); dans le cas particulier, il faut aussi tenir compte de la limite des constructions instituée en 1990 le long de la rue de la Gare et de la rue Industrielle. Un exercice de simulation doit toutefois faire intervenir d'autres critères que les seules possibilités réglementaires : normes dimensionnelles en usage (résultant des données constructives, des contraintes d'utilisation ou encore de la possibilité d'éclairage des locaux) et conditions locales d'aménagement.
En imaginant une occupation optimale des parcelles 142/2851 (par un bâtiment de 3600 mètres carrés de surface brute de plancher le long de la rue Industrielle et par un autre de 9540 mètres carrés de surface brute de plancher au niveau du domaine ferroviaire), la municipalité a précisément raisonné de façon trop théorique, en partant du postulat que le bien-fonds considéré serait normalement équipable : or, la construction qu'elle figure en amont ne pourrait abriter suffisamment d'emplacements de stationnement, alors que la seconde poserait d'épineux problèmes d'accès que diverses contraintes ne permettraient pas de résoudre. En réalité, il apparaît plus réaliste de simuler une mise en valeur sous la forme d'un bâtiment de 4000 mètres carrés de surface brute de plancher environ abritant un vaste parking semi-enterré accessible à partir de la rue Industrielle, et d'un autre ouvrage offrant quelque 6500 mètres carrés de surface brute de plancher implanté en aval : on parviendrait ainsi à un indice d'utilisation du sol de l'ordre de 2,50, qui avoisine d'ailleurs celui de la parcelle 143 (2,39 selon le calcul municipal). Soit encore dit à l'intention de la municipalité, l'art. 6 al. 2 RPA - qui, tout comme l'art. 19 RPA, est d'ailleurs appelé à disparaître - ne saurait être d'aucun secours ici : en effet, si selon l'art. 6 al. 2 RPA un plan spécial peut permettre à certaines conditions de s'écarter de la densité de construction normalement autorisée, cette règle à caractère très général ne saurait primer sur la lex specialis instituée par l'art. 19 RPA en zone à restructurer. La municipalité fait également allusion à l'art. 66 LATC, selon lequel un plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement locaux et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Mais, dans une commune où les objectifs d'aménagement présentent encore des contours extrêmement imprécis, les conditions posées par la disposition précitée - fût-elle applicable par analogie à un PPA - ne sont manifestement pas remplies; on doit même plutôt admettre que l'art. 19 RPA contient à tout le moins l'expression actuelle de tels objectifs.
e) En conclusion, en élevant le CUS grosso modo de 2,5 à 3 sur les parcelles 142/2851, le PPA ne ménagerait pas une densité moyenne de construction "comparable" à celle que permettraient aujourd'hui les règles de la zone urbaine (ordre non contigu), appliquées en fonction de la réalité des faits : l'art. 19 RPA serait ainsi transgressé. La décision attaquée apparaît dès lors illégale et doit être annulée pour ce motif déjà.
6. a) Au recourant, qui s'était plaint que le plan porte atteinte aux échappées dont on jouit aujourd'hui depuis la villa Beaux-Cèdres, le DTPAT objecte que le droit public ne consacre aucun droit à la vue; il ajoute que "tout le dégagement côté sud et sud-est est maintenu". Le recourant, insatisfait de cette réponse, reprend ce grief à l'appui de son pourvoi.
b) On le répète, il n'existe encore à Montreux aucun plan directeur, fût-ce à l'état d'ébauche. Dans ces conditions, ce moyen doit être examiné à la lumière des travaux préparatoires du PPA : il importe en effet de s'assurer que les objectifs d'aménagement présentés dès le départ par la municipalité aient bien trouvé leur pleine expression dans le plan, sans quoi celui-ci apparaîtrait arbitraire au sens de la jurisprudence citée au considérant 4 ci-dessus.
Le 7 juillet 1989, après avoir mis en oeuvre la Commission communale consultative d'urbanisme, la municipalité a adopté un cahier des charges en vue de l'aménagement du secteur considéré. On extrait de ce document les passages suivants :
"Contraintes
En matière de contraintes, on relève cinq éléments caractéristiques du secteur :
...
3) une situation de "charnière" entre le tissu urbain de l'ancien village de Sâles, la rue Industrielle, le parc des Beaux-Cèdres, la future route d'accès au garage-parc MOB, le domaine ferroviaire et les groupements de bâtiments anciens avoisinants;
4) des vues et dégagements permettant une lecture des paysages urbain et périurbain, ainsi que de l'arrière plan (toitures, crêtes, arrière-pays, rive, lac).
...
Objectifs d'aménagement
Au vu de la situation et des caractéristiques mentionnées, le nouvel aménagement doit prendre en compte les objectifs suivants :
...
j) prendre en compte et gérer les vues sur et depuis le quartier;
...
Implantations et architecture
...
Le palier supérieur s'exprime par des corps de bâtiments de hauteurs différenciées (lecture de la dénivellation), le niveau fini du bâtiment le plus élevé ne dépassant pas celui de l'immeuble existant au sud (parcelle 143). L'ordonnance des bâtiments devrait notamment ménager le maintien de vues depuis le bâtiment des Beaux-Cèdres, annexe 3.
Au surplus, le parti architectural doit mettre en évidence le caractère de "charnière" du secteur, tout en assurant une certaine continuité avec les groupes de bâtiments environnants.
..."
Les principes guidant ce cahier des charges ont été repris par la municipalité dans son rapport du 3 mai 1991 au Service de l'aménagement du territoire. Ce dernier document a par la suite fait partie du dossier d'enquête du projet de plan, rendu public du 16 juin au 16 juillet 1992.
c) Le complexe à affectations multiples prévu sur les parcelles 142/2851 présenterait, en plan, une forme en arc de cercle; il culminerait à l'altitude de 430.50, soit approximativement à hauteur de la toiture de la villa Beaux-Cèdres. Le dernier niveau (étage + 5) de ce complexe s'articulerait en deux corps : par rapport à la villa Beaux-Cèdres, l'un se situerait en plan à quelque 30 mètres au sud-est et l'autre à environ 60 mètres à l'est.
La visite des lieux a permis de se convaincre que l'aile est du complexe à affectations multiples assurerait une transition assez heureuse avec le tissu bâti ou tel qu'autorisé par les règles valables dans le secteur 3 du plan; quant à l'étage + 5, il se trouverait en retrait du champ des vues vers le sud-est dont on jouit depuis la villa Beaux-Cèdres. En revanche, l'autre aile du complexe, et plus particulièrement son étage + 5, amputerait ce dégagement sur une largeur de quelque 20 mètres; or, si d'emblée il était prévu que l'altitude des bâtiments prévus dans le périmètre du plan culmine à peu près à hauteur du toit de la villa Beaux-Cèdres (voir annexe 3 au cahier des charges), leur ordonnance en plan devait en revanche ménager le maintien des vues depuis la villa Beaux-Cèdres (voir cahier des charges, Implantations et architecture, 4ème alinéa).
d) En conclusion, le plan ne respecterait pas en tous points l'un des principes qui ont guidé son élaboration : le recours doit donc être admis pour ce motif également. En réalité, la municipalité paraît surtout tenir au niveau + 5 pour éviter de "compromettre irrémédiablement la faisabilité économique de la restructuration envisagée" (réponse de la municipalité à la requête en réexamen, p. 4) : une préoccupation de cette nature, qui privilégie les intérêts des propriétaires des parcelles 142/2851 davantage que ceux de la collectivité, n'est guère pertinente.
7. Vu le sort du pourvoi, le PPA devra vraisemblablement être remanié, puis faire l'objet d'une nouvelle enquête.
Ce devrait être l'occasion pour la municipalité d'étoffer le dossier en fonction des exigences de la législation régissant la protection contre le bruit (voir notamment art. 24 LPE; art. 29 et ss OPB). En l'état, on peut sérieusement se demander dans quelle mesure la construction, sur les parcelles 142/2851, de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit (à commencer par des logements) se révélera conciliable avec la proximité du domaine ferroviaire : en effet, la notice d'impact établie le 7 décembre 1990 par l'ingénieur Blum passe totalement sous silence cet aspect de la question. Au stade de l'adoption d'un plan partiel, l'autorité doit s'être assurée que les exigences posées par la LPE, notamment en matière de protection contre le bruit, spécialement s'agissant de logements, pourront effectivement être respectées; étant entendu que l'examen des questions de détail peut être renvoyé à la procédure de permis de construire.
8. L'autorité intimée et la municipalité ayant agi dans le cadre de leurs attributions de droit public, elles ne supporteront ni frais ni dépens quand bien même elles succombent. En revanche, il y a lieu d'astreindre les propriétaires des parcelles 142/2851 au paiement d'un émolument de justice, arrêté à Fr. 3'000.--; ils verseront également au recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, des dépens fixés à Fr. 2'500.-- (voir art. 55 al. 1er LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 24 juin 1994 est annulée.
III. Un émolument de justice de Fr. 3'000.-- (trois mille francs) est mis à la charge de la société Terra AG et consorts.
IV. Une somme de Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est allouée au recourant Gérard Vauthey à titre de dépens à la charge de la société Terra AG et consorts.
fo/Lausanne, le 10 mai 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint