CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 novembre 1994
sur le recours interjeté par SI JOLIMONT SA, représentée par Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 15 avril 1994 (approbation du plan partiel d'affectation au sud de l'autoroute sur le territoire de la Commune de Mont-sur-Rolle).
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. A. Chauvy et M. E. Fonjallaz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 30 septembre 1986, le Conseil communal de la Commune de Mont-sur-Rolle a adopté un nouveau règlement communal sur le plan des zones et la police des constructions. L'art. 86 de ce règlement prévoit que celui-ci entrera en vigueur dès son approbation par le Conseil d'Etat et qu'il abrogera à cette date le règlement communal de 1969 et le plan des zones du 11 avril 1973.
B. La nouvelle réglementation a été approuvée par le Conseil d'Etat le 4 mars 1988, à l'exception de six périmètres sis en aval de l'autoroute que la Municipalité de Mont-sur-Rolle était invitée à affecter en zone intermédiaire en attendant les résultats d'une nouvelle étude d'affectation de l'ensemble du secteur.
C. La SI Jolimont SA (ci-après la recourante) dont l'actionnaire unique est l'entreprise Schenk SA, est propriétaire à Mont-sur-Rolle d'une grande parcelle, immatriculée au registre foncier sous no 332, d'une surface de près de 60'000 mètres carrés. Il s'agit d'un quadrilatère, limité au nord par l'autoroute, au sud par les voies CFF, à l'ouest par la route de Jolimont et à l'est par le chemin du Petit-Pré, et occupé par une maison de maître avec dépendance entourée d'un parc. Immédiatement à l'est, se trouve le quartier "Les Huttins" occupé par des villas, en zone de faible densité, alors qu'à l'ouest, l'entreprise Schenk SA occupe un grand terrain pour ses installations.
D. Conformément à l'injonction qui lui a été faite, la Municipalité de Mont-sur-Rolle a établi un plan partiel d'affectation pour le secteur au sud de l'autoroute (ci-après PPA) englobant les six périmètres mentionnés ci-dessus. Ce projet, qui classait la propriété de la recourante partiellement en zone de verdure et partiellement en zone viticole (pour 32'000 mètres carrés) a été mis à l'enquête publique du 13 novembre au 14 décembre 1992. La recourante a fait opposition, invoquant notamment le grief de l'inégalité de traitement (seule sa parcelle se trouverait totalement inconstructible) et faisant valoir que le projet de zone viticole se heurtait au refus de l'Office fédéral de l'agriculture d'incorporer la zone au cadastre viticole.
La municipalité a alors modifié le projet, en substance en agrandissant le périmètre d'évolution autour des constructions existantes et en prévoyant pour la surface restante le régime de la zone intermédiaire. Cette modification a été l'objet d'une nouvelle enquête publique du 22 juin au 22 juillet 1993. La recourante a de nouveau formé opposition en demandant que la partie supérieure de sa parcelle soit classée en zone de moyenne densité, le solde étant maintenu en zone agricole. La municipalité a soumis son projet au conseil communal en proposant d'écarter cette opposition, ce que le conseil a fait dans ses séances des 8 juin et 19 août 1993.
La recourante a déposé alors une requête en réexamen de ses oppositions concluant à l'annulation des décisions du conseil communal et reprenant en substance les arguments qu'elle avait fait valoir précédemment, tout en contestant expressément que les conditions d'application de l'art. 59 LATC soient réalisées.
Par décision du 15 avril 1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) a rejeté cette requête. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 25 avril 1994.
E. Le recours a été enregistré au Tribunal administratif le 26 avril 1994, les parties étant invitées à déposer des observations, ce que la municipalité a fait le 25 mai 1994. Le DTPAT et le Service de l'aménagement du territoire ont renoncé à se déterminer.
Après avoir été informée par le juge instructeur que le tribunal statuerait en l'état du dossier, la recourante a présenté une demande d'audience avec inspection locale le 30 juin 1994. A la suite du refus du magistrat instructeur, une demande de récusation a été formulée, qui a été écartée par arrêt du Tribunal administratif du 31 octobre 1994.
Le tribunal a statué dans sa séance du 15 novembre 1994 après avoir écarté une requête de suspension présentée par la recourante - qui a encore produit deux pièces le 7 novembre -, demande à laquelle la municipalité intimée s'est formellement opposée.
Considérant en droit:
1. Conformément à l'art. 6 LJPA, le Tribunal administratif doit vérifier d'office sa compétence. En l'espèce, celle-ci résulte de l'art. 60a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), introduit par l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994 (FAO du 22 février 1994), dont le Tribunal administratif a admis la validité dans un arrêt préjudiciel (arrêt AC 94/0057 du 7 septembre 1994). La cour de céans admet donc sa compétence, qui n'a du reste pas été discutée par les parties.
2. En substance, la recourante reprend les moyens qu'elle a déjà fait valoir devant les instances inférieures, soit au stade de l'opposition, soit lors de l'examen de sa requête par le DTPAT.
Elle invoque tout d'abord un déni de justice, dans la mesure où elle reproche à l'autorité municipale d'avoir tardé à exécuter l'injonction du Conseil d'Etat de réétudier l'affectation de l'immeuble. Dans sa décision du 15 avril 1994, le DTPAT a déjà écarté ce moyen en se référant aux différentes démarches accomplies par les autorités communales en vue de la légalisation des périmètres exclus du plan de zones en 1988. Le tribunal ne peut que faire siens ces considérants, en relevant que l'adoption du PPA litigieux a nécessité une étude extrêmement importante qui a entraîné l'examen détaillé de nombreuses situations individuelles et qui était encore compliquée par l'existence de différentes contraintes dues à la proximité de grandes voies de circulation (autoroute, voie CFF, route cantonale no 1, lignes à haute tension) compliquant à l'extrême le problème (le préavis municipal du mois de mai 1993 est révélateur à cet égard). On ne saurait dès lors reprocher aux autorités communales, qui ont dû mener des discussions avec différents propriétaires dont les intérêts n'étaient pas nécessairement convergents, d'avoir mis plusieurs années à adopter cette réglementation. Le grief est d'autant plus mal fondé que le dossier démontre que l'autorité communale a effectivement tenté de tenir compte des intérêts de la recourante (mise à l'enquête d'une modification du projet en 1993) et qu'elle a encore tout récemment ouvert une enquête publique en vue de modifier ce PPA (FAO du 21 octobre 1994). Le grief de déni de justice est dans ces conditions dépourvu de toute consistance et ne peut qu'être écarté.
3. La recourante se plaint ensuite d'une inégalité de traitement résultant du fait que, selon elle, toutes les parcelles du secteur sis au sud de l'autoroute se seraient vues reconnaître des possibilités de construire dont elle serait seule exclue. Dans la mesure où cette situation résulte de l'application par l'autorité communale de l'art. 59 LATC, le moyen se confond avec l'argumentation développée à cet égard par la recourante, qui soutient que les conditions légales ne sont pas réalisées. Par définition, en effet, l'autorité qui n'adopte qu'une partie d'un projet de plan de zones traite de manière différenciée les propriétaires englobés dans les secteurs légalisés et ceux qui sont exclus de la réglementation.
L'art. 59 LATC a introduit dans la loi vaudoise la possibilité de n'adopter qu'une partie d'un plan d'affectation. L'exercice de cette faculté n'est pas subordonné à la réalisation de conditions précises, seule étant formulée une clause tout à fait générale stipulant que les circonstances doivent le justifier. L'autorité communale - et après elle l'autorité cantonale - dispose donc d'un pouvoir de libre appréciation ou discrétionnaire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., no 160 et ss) qui ne signifie pas toutefois qu'elle soit libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut notamment pas faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire, et elle est liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (Knapp, op. cit., no 161; ATF 107 Ia 204; 104 Ia 212 et les références citées). Dans le contrôle de l'exercice de ce pouvoir, le Tribunal administratif est limité à l'abus ou à l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit rappelé ci-dessus (ATF 110 V 365 consid. 3b; 108 Ib 205 consid. 4a). Est de même prohibé le détournement de pouvoir, soit l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions et pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985, p. 397 consid. 5).
En l'espèce, ni les autorités de la Commune de Mont-sur-Rolle ni, après elle, le Conseil d'Etat, n'ont abusé de leur pouvoir d'appréciation en considérant que la situation de la recourante justifiait qu'il soit fait usage de la possibilité ouverte par l'art. 59 LATC. Depuis 1988, une partie importante du territoire communal échappe à la réglementation du plan de zones, avec la conséquence qu'elle est régie par la disposition subsidiaire de l'art. 135 LATC. Or, des solutions ont pu être trouvées pour cinq des six périmètres concernés, solution ayant rencontré l'agrément des propriétaires concernés, et on ne voit pas pourquoi les difficultés rencontrées à propos d'une situation tout à fait particulière devraient entraîner un report général de l'ensemble du PPA, prétéritant dès lors nombre de propriétaires totalement étrangers au litige pouvant opposer la recourante aux autorités. Il est au contraire parfaitement raisonnable et conforme au principe de la proportionnalité de régler sans délai tout ce qui peut l'être pour ne laisser en suspens que le cas de la recourante, dont les préoccupations en tant que société dominée par un important commerce de vins sont de toute manière particulières. On ne saurait dans ces conditions parler d'abus du pouvoir d'appréciation, ni dans la démarche adoptée par les autorités communales, ni dans l'approbation de celle-ci par l'autorité cantonale.
4. Il en résulte que le recours doit être rejeté, aux frais de la recourante déboutée (art. 55 LJPA). La Municipalité de la Commune de Mont-sur-Rolle, qui a consulté avocat, a droit à des dépens conformément à la jurisprudence (v. notamment arrêt AC 91/0184 du 22 septembre 1992) qui limite une telle indemnisation aux petites collectivités publiques dépourvues d'une administration importante.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante déboutée.
III. La recourante versera à la Commune de Mont-sur-Rolle une indemnité de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 22 novembre 1994
Le président:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)